資源型治理的運轉(zhuǎn)機(jī)制及其法治展望

石 建

一、 引 言

長期以來，基層組織行為、基層治理實踐是社會學(xué)和政治學(xué)等學(xué)科關(guān)注的重點議題。有關(guān)基層治理的研究，主要沿著三個維度展開：主體維度、治理資源維度、治理實踐維度。前兩者側(cè)重于靜態(tài)分析；有關(guān)治理實踐的研究范式則著重于通過“過程—事件分析”(1)孫立平、郭于華：《“軟硬兼施”：正式權(quán)力非正式運作的過程分析》，載《清華社會學(xué)評論》(2000年特輯)，鷺江出版社2000年版。的動態(tài)描述，觀察治理過程中各方的互動與博弈，進(jìn)而描繪出治理實踐中微觀權(quán)力運作及弱者抗?fàn)幍膹?fù)雜圖景。如果說主體闡釋的是“誰在治理”，那么治理資源和治理實踐則分別對應(yīng)“憑借什么治理”和“如何治理”。資源成為“主體”“憑借什么治理”“如何治理”這一治理鏈條的聯(lián)結(jié)點，其作為權(quán)力得以實施的媒介，是社會再生產(chǎn)得以實現(xiàn)的常規(guī)要素。

從古至今，基層治權(quán)的運作無不依賴各類常規(guī)性或非常規(guī)性資源，“資源/權(quán)力”范式的理論研究也成果斐然。有學(xué)者將權(quán)力支配所依賴的資源分為兩類：其一是配置性資源(allocative resources)，即“對物品、商品或物質(zhì)現(xiàn)象產(chǎn)生控制的能力”；其二是權(quán)威性資源(authoritative resources)，即“對人或行動者產(chǎn)生控制的各類轉(zhuǎn)換能力”。(2)參見[英]安東尼·吉登斯：《社會的構(gòu)成》，李康、李猛譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店1998年版，第98頁。正是這兩種資源構(gòu)成了治理主體控制能力和轉(zhuǎn)換能力的基礎(chǔ)，其對民眾生活機(jī)會的影響力決定了權(quán)力的性質(zhì)及范圍。社會交換理論倡導(dǎo)者布勞，從社會交換的角度揭示了資源占有和交換的不對等關(guān)系，并將之視為權(quán)力產(chǎn)生的來源。(3)參見[美]彼得·M.布勞：《社會生活中的交換與權(quán)力》，李國武譯，商務(wù)印書館2008年版，第59頁。國內(nèi)有學(xué)者將鄉(xiāng)村組織的治理資源分為物質(zhì)性資源和權(quán)威性資源、有形資源和無形資源。物質(zhì)性資源是“鄉(xiāng)村組織所擁有的物質(zhì)和財政資源，包括集體土地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等”；權(quán)威性資源是“鄉(xiāng)村支配農(nóng)民的手段與制度，如綜合治理、‘兩工’制度等”。(4)申端鋒：《鄉(xiāng)村治權(quán)與分類治理：農(nóng)民上訪研究的范式轉(zhuǎn)換》，載《開放時代》2010年第6期。集體經(jīng)濟(jì)、財稅收入、組織機(jī)構(gòu)、民間組織等屬于有形資源；合法性權(quán)威、鄉(xiāng)村典章、責(zé)任、公信力等構(gòu)成了無形資源。(5)參見歐陽靜：《強(qiáng)治理與弱治理：基層治理中的主體、機(jī)制與資源》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2018年版，第122頁；李蓉蓉、張樹峰：《村莊治理資源的有效配置研究》，載《當(dāng)代世界與社會主義》2008年第1期。概言之，物質(zhì)性資源、有形資源涉及的是基層組織可調(diào)動和支配的集體經(jīng)濟(jì)等物質(zhì)力量；權(quán)威性資源、無形資源強(qiáng)調(diào)的是治理主體支配的正式法律制度、村規(guī)民約、道德話語權(quán)等規(guī)范性資源。

然而，既有關(guān)于“治理資源”的靜態(tài)剖析，無法展示資源如何用于治理、資源如何重構(gòu)治權(quán)的全過程，換言之，無法詮釋“資源治理”動態(tài)過程中微觀、復(fù)雜的互動情境?；鶎又卫硌芯坎粌H需要對治理資源做靜態(tài)界定，更需要從觀察“如何治理”出發(fā)，盡可能描述、分析、重現(xiàn)治理實踐中的權(quán)力運作及權(quán)利訴求的博弈過程，以期揭示“國家—基層—民眾”間復(fù)雜而微妙的策略選擇及互動關(guān)系。在此意義上，“過程—事件分析”回應(yīng)了基層治理“動態(tài)”研究、“過程”研究的需求。在基層社會治理場域，已然有一系列的策略治理實踐研究，主要涉及兩方面：其一，基層組織對上級政策的偏差執(zhí)行，如選擇性執(zhí)行(6)參見Kevin J. O’Brien, Li anjiang， “Selective Policy Implementation in Rural China”， Comparative Politics, 31， No.2(1999), p.167.、目標(biāo)替代(7)參見周雪光：《基層政府間的“共謀現(xiàn)象”——一個政府行為的制度邏輯》，載《社會學(xué)研究》2008年第6期。、變通(8)參見王漢生等：《作為制度運作和制度變遷方式的變通》，載《中國社會科學(xué)季刊》1997年冬季卷。、策略主義(9)該術(shù)語的使用，參見歐陽靜：《策略主義——桔鎮(zhèn)運作的邏輯》，中國政法大學(xué)出版社2011年版。；其二，基層組織對民眾的策略治理行為，如正式權(quán)力的非正式運作(10)參見前引①，孫立平、郭于華文。、擂媒結(jié)合(11)參見吳毅：《小鎮(zhèn)喧囂——一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治運作的演繹與闡釋》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2007年版，第175-177頁。、連帶式制衡(12)參見陳鋒：《分利秩序與基層治理內(nèi)卷化：資源輸入背景下的鄉(xiāng)村治理邏輯》，載《社會》2015年第3期。。前者主要側(cè)重于“基層組織—上級組織”的政策銜接與執(zhí)行問題，強(qiáng)調(diào)政策統(tǒng)一性與執(zhí)行靈活性之間的悖論，政策的統(tǒng)一性必然導(dǎo)致歪曲執(zhí)行、靈活執(zhí)行的后果。(13)參見前引⑦，周雪光文。這一研究思路缺乏對“國家—基層—民眾”的整體審視，未能建構(gòu)三維的分析路徑。后者雖然在某種程度上詳盡剖析了“國家—基層—民眾”的治理邏輯與動態(tài)博弈過程，但這一類治理策略側(cè)重于基于人情、面子、常理等傳統(tǒng)型倫理資源的“軟硬兼施”治理術(shù)，無法全然契合脫貧攻堅新時期對應(yīng)的“扶貧資源”治理模式。與此同時，基層組織支配的傳統(tǒng)治理資源，存在式微或者效用貶值的困境，原有倫理治理、硬規(guī)則治理等模式已然無法回應(yīng)治理任務(wù)疊加的現(xiàn)實。

這一治理轉(zhuǎn)型的過程在治理上訪的互動中得以呈現(xiàn)。有學(xué)者敏銳捕捉到治理上訪機(jī)制的轉(zhuǎn)型，即由傳統(tǒng)式的“思想教育型治理”轉(zhuǎn)向“資源媒介型”治理。后者作為一種新型治理機(jī)制，是治理主體可支配資源增加的產(chǎn)物?；蚴侵苯又卫砩显L戶，抑或是利用資源調(diào)動其他社會力量輔助治理，成為資源媒介型治理的雙重舉措?！百Y源”成為建構(gòu)治權(quán)的基礎(chǔ)，并衍生出兩種不同的權(quán)力：“合法傷害權(quán)”與“合法恩惠權(quán)”。(14)參見陳柏峰：《信訪機(jī)制的異化與基層治理的轉(zhuǎn)型——從武漢山鄉(xiāng)個案展開》，載黃宗智主編：《中國鄉(xiāng)村研究》(第13輯)，福建教育出版社2016年版，第145-148頁。這一“資源”治理的視角成為我們審視策略治理實踐的重要方向和路徑。更進(jìn)一步說，“資源”治理具體包括何種資源、資源是如何具體被運作，以及這一新型治理機(jī)制是否有更廣闊的解釋空間，仍需進(jìn)一步厘清。

為了將基于資源的治理模式延伸至更廣闊的基層治理場域，我們需要審視當(dāng)前基層的權(quán)力運作模式。當(dāng)前，我國基層社會具備治理資源再生的巨大契機(jī)。伴隨著扶貧攻堅、鄉(xiāng)村振興等戰(zhàn)略的大力推行，以政策、項目為重要依托的國家各類資源，依次源源不斷傳遞到基層?；鶎咏M織不僅僅作為下鄉(xiāng)資源的被動接收者，同時還扮演著資源重組、再分配的重要角色。在資源分配的運作過程中，基層組織往往“兩條腿走路”：一條腿遵循科層制的邏輯依常規(guī)制度運作；另一條腿則游離于正式規(guī)則之外，以非制度化的運作方式高速運轉(zhuǎn)。(15)參見歐陽靜：《運作于壓力型科層制與鄉(xiāng)土社會之間的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)：以桔鎮(zhèn)為研究對象》，載《社會》2009年第5期。具言之，一方面，基層組織在政策、法律法規(guī)、文件等規(guī)范的授權(quán)范圍內(nèi)，推進(jìn)自上而下的資源下鄉(xiāng)任務(wù)；另一方面，中央統(tǒng)一性的政策為資源的變通輸送、策略分配提供了制度化基礎(chǔ)，使得基層組織得以策略運作“資源”，將其建構(gòu)為“正面激勵”“反向約束”的軟硬兼施治權(quán)。如低保、黑地、貧困戶指標(biāo)已然成為基層組織非正式運作行為的物質(zhì)基礎(chǔ)，(16)關(guān)于低保、黑地成為資源的詳盡論述，參見賀雪峰、劉勤：《農(nóng)村低保緣何轉(zhuǎn)化為治理手段》，載《中國社會導(dǎo)刊》2008年第3期；劉燕舞：《作為鄉(xiāng)村治理手段的低保》，載《華中科技大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2008年第1期；狄金華、鐘漲寶：《變遷中的基層治理資源及其治理績效基于鄂西南河村黑地的分析》，載《社會》2014年第1期。權(quán)利與任務(wù)的“捆綁”治理、連帶制約成為基層治理中的一種“新”的運作機(jī)制。

本文嘗試以“資源型治理”這一概念來概述這類策略治理行為。較于既有研究的“軟硬兼施”“擂媒結(jié)合”，資源型治理具有如下特征：其一，治理資源與當(dāng)前治理實踐的契合性。不同時期的治理資源呈現(xiàn)出歷時性的變遷。如果說倫理道德等傳統(tǒng)型資源契合了不規(guī)則鄉(xiāng)土社會的治理需求，那么，資源治理是對扶貧資源及相關(guān)非正式權(quán)力運作的提煉與總結(jié)，契合了鄉(xiāng)村振興新時期的基層治理樣態(tài)。其二，權(quán)力運作的雙面性。資源型治理既包括分配資源的正面激勵，又強(qiáng)調(diào)設(shè)阻型治理。其三，圍繞“資源”的治理形態(tài)。無論是正向激勵抑或是反向約束的權(quán)力運作，“資源”成為這一軟硬兼施治理術(shù)的核心要素。

二、 資源型治理的基本策略

黨的十九大報告提出，2020年，是全面建成小康社會的決勝期。為了早日實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，助力全面小康，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》和《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的指導(dǎo)意見》，提出健全多元投入保障機(jī)制，集中力量支持貧困地區(qū)脫貧攻堅。包括繼續(xù)堅持財政優(yōu)先保障、提高土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例、引導(dǎo)和撬動社會資本投向農(nóng)村，這一系列攻堅舉措為基層社會帶來諸多資源，如專項扶貧資金、農(nóng)村危房改造補(bǔ)助資金、產(chǎn)業(yè)項目資金、扶貧政策等。概言之，大量扶貧資源嵌入基層鄉(xiāng)村。

基層組織作為權(quán)力末梢的延伸，成為扶貧資源向民眾分配的聯(lián)結(jié)點。村委會雖然被定性為非基層政權(quán)性質(zhì)的群眾性自治組織，但是，在分配資源的過程中，村委會的非正式“權(quán)力”(17)蓋章、出具證明等本屬于村委會的民政服務(wù)方面的職責(zé)。然而，由于其在實踐中運作中，往往會影響村民的實際權(quán)益，逐漸演變?yōu)闃O具權(quán)力屬性的非正式工作方式，故將其稱之為非正式“權(quán)力”。(蓋章、出具證明等)得以激活，如貧困認(rèn)定需要村委會出具證明，拆遷需要其測量房屋面積，貧困戶評定需要其認(rèn)定。嵌入的扶貧資源、被激活的非正式“權(quán)力”、末梢權(quán)力延伸的地位，為村委會提供了諸多治理的武器：其一，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的選擇性聘用權(quán)；其二，低保、貧困戶指標(biāo)、一村一崗工作機(jī)會(18)“一村七崗”是一種脫貧攻堅舉措，指在行政村設(shè)置村保潔員、河道保潔員、交通護(hù)路員、生態(tài)護(hù)林員等七個公益性崗位，每人每月800元，既美化村容村貌，又幫扶貧困戶。(訪談記錄，A20180802)等政策福利的分配權(quán)；其三，拒開證明、拒上戶口、拒絕蓋章等設(shè)阻型權(quán)力。而這諸多資源成為基層組織治權(quán)重構(gòu)的基礎(chǔ)，為其權(quán)力運作提供了兩種策略：基于資源的正面激勵和反向約束，即“軟硬兼施”治理術(shù)。

低保補(bǔ)助、一村七崗就業(yè)、貧困補(bǔ)助、一村七改補(bǔ)貼等扶貧物質(zhì)資源，涉及正向激勵的資源分配權(quán)；拒上戶口、拒開證明等設(shè)阻型權(quán)力則歸屬于反向約束的范疇。分配權(quán)側(cè)重資源誘導(dǎo)、籠絡(luò)，屬于“軟”范疇，我們稱之為分配型治理；設(shè)阻權(quán)則偏向于為村民設(shè)置辦事阻礙的反向制衡，屬于“硬”范疇，我們稱之為設(shè)阻型治理。“軟硬兼施”是基層社會治理中常態(tài)化的權(quán)力運作策略。如孫立平在華北B鎮(zhèn)收糧的個案研究中就分析了權(quán)力運作的軟硬兼施特征：收糧主體將諸如人情、面子、常理等日常生活原則和民間觀念引入正式權(quán)力的運作過程之中，綜合運用國家的正式規(guī)則、日常生活中的“道理”，極富人情味地使用權(quán)力。(19)參見前引①，孫立平、郭于華文。另有學(xué)者提出“擂媒結(jié)合”的鄉(xiāng)村治理術(shù)，“慢慢地與農(nóng)民媒”與“政府要干的事你還能攔得住”分別表征著“擂”“媒”的權(quán)力運作技術(shù)。(20)參見前引，吳毅書，第175-177頁。需要區(qū)分的是，基于人情、面子等日常生活原則的軟硬兼施，偏向于傳統(tǒng)型軟治理，強(qiáng)調(diào)運用道德等非正式的地方性規(guī)范來完成治理任務(wù)；“擂”“媒”則彰顯了包容、理解、安撫與采取行政措施的軟硬兼施治理策略。資源型治理過程中的軟硬兼施，不再是基于道德、情面等非正式規(guī)范的治理，而是著力于將“資源”視為權(quán)力運作的核心要素，綜合運用資源分配權(quán)、設(shè)阻權(quán)，建構(gòu)基層治權(quán)，推進(jìn)治理任務(wù)。

(一) “給蘿卜”：分配型治理

分配型治理體現(xiàn)了“資源換治權(quán)”(基層組織輸送資源，民眾服從治理)的邏輯?！敖o蘿卜”(21)“給蘿卜”“揮大棒”，是調(diào)研期間A鎮(zhèn)黨委書記的措辭。(訪談記錄，A20180730)按照他的說法， “給蘿卜”指的是通過給予村民恩惠以期籠絡(luò)、團(tuán)結(jié)、收買村民；“揮大棒”則是反向約束的范疇，對于不服從治理的村民，需要采取一系列限制舉措。這一術(shù)語并不常見，但是其彰顯的正面激勵機(jī)制在基層治理場域?qū)映霾桓F。例如，應(yīng)星在大河移民上訪的研究中提出“揭蓋子”“開口子”“拔釘子”的擺平三部曲。(22)參見應(yīng)星：《大河移民上訪的故事》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2001年版，第324-327頁。其中，“開口子”作為一種息事寧人的手段，往往被地方運作為維護(hù)地區(qū)穩(wěn)定的治理策略。在基層場域，“開口子”所需的資源往往是自上而下的財政資源、項目資源或者是精準(zhǔn)到個體的貧困戶指標(biāo)等。這些資源的分配對象，多為村干部的血緣群體或者積極完成任務(wù)的民眾，“貧而刁”的村民無法享受政策福利。村組織通過資源的選擇性分配來建構(gòu)自身的權(quán)力文化網(wǎng)絡(luò)，以迫使民眾履行義務(wù)，形成獨特的資源治村機(jī)制。

在調(diào)研過程中，我們發(fā)現(xiàn)，除了低保、貧困戶指標(biāo)等扶貧舉措成為基層組織“做工作”的籌碼，“就業(yè)安撫”亦成為基層治理術(shù)之一。在村莊場域，有兩種就業(yè)資源：其一，一村七崗等工作機(jī)會不僅僅是官方宣傳的扶貧舉措，也是建構(gòu)治權(quán)的策略，基層組織往往將保潔、治安、護(hù)路等勞動崗位安排給貧困戶等弱勢群體、上訪戶等抗?fàn)幦后w，以維護(hù)村莊秩序。其二，作為鄉(xiāng)村振興內(nèi)在動力、脫貧攻堅根本支撐力量的產(chǎn)業(yè)振興，亦為基層組織提供了選擇性聘用權(quán)，成為“給蘿卜”的激勵舉措。我們調(diào)研的A鎮(zhèn)，下轄諸村，產(chǎn)業(yè)較為密集，如S村有電子廠、食用菌企業(yè)；B村有大棚種植；C1村有香菇大棚；L村有50個大棚、養(yǎng)雞場和塑料袋廠；D村有花卉基地、苗圃基地、蔬菜種植合作社、石材加工企業(yè)、運輸車隊；C2村有農(nóng)業(yè)發(fā)展公司的500個香菇大棚、肉鵝養(yǎng)殖基地、猴頭菇基地。村內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、土地流轉(zhuǎn)(無地可種)，使得在村集體企業(yè)務(wù)工成為村民維持生計的基本策略，土地流轉(zhuǎn)收入、零工收入、貧困救濟(jì)收入、產(chǎn)業(yè)分紅收入成了補(bǔ)貼家用的主要方式。(23)A鎮(zhèn)諸村村民部分就業(yè)、收入情況：S村，土地流轉(zhuǎn)費每畝800元/年(人均0.8畝)；食用菌企業(yè)務(wù)工，80—100元/天；無勞動力者，年底分紅300元；物流大道務(wù)工，男150元/天，女100元/天。D村，土地流轉(zhuǎn)費每畝800元/年；花卉基地，80人就業(yè)(高峰期約200人)，80—130元/天；石材加工企業(yè)，40多人就業(yè)；運輸車隊，56—60人。C2村，農(nóng)業(yè)發(fā)展公司，解決180人就業(yè)，并返還30萬元到村集體，34戶貧困戶每戶分1 000元；肉鵝養(yǎng)殖基地，每年分給每戶貧困戶435元；一村七崗，800元/月；猴頭菇基地，每年分給每戶貧困戶300元；種植和養(yǎng)殖基地，每年分給每戶貧困戶500元?！霸诖寮w企業(yè)務(wù)工”這一農(nóng)民生存策略強(qiáng)化了基層組織資源治理術(shù)的約束效應(yīng)。具體而言，村干部在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程中，利用政治優(yōu)勢挖掘村內(nèi)經(jīng)濟(jì)資源，并實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)精英、政治精英的合體，既是村主任，又是廠長。如我們調(diào)研的A鎮(zhèn)八村的干部，除了兩位復(fù)轉(zhuǎn)軍人和一位其他情況外，其余全部是致富能手和專業(yè)合作組織負(fù)責(zé)人。村干部的雙重角色，使得村級組織可通過設(shè)定用工條件選擇性吸納村民務(wù)工，影響了村民的收入與生計。

表1 A鎮(zhèn)村干部身份情況

A鎮(zhèn)的就業(yè)扶貧、產(chǎn)業(yè)脫貧，在繁榮村集體經(jīng)濟(jì)、增加村民收入的同時，亦剝奪了村民最根本、最基礎(chǔ)的生產(chǎn)資料(土地)，將半自給自足的農(nóng)戶完全置于市場經(jīng)濟(jì)的浪潮，使得民眾生存受制于村干部主管的村集體企業(yè)，且處于弱勢地位。如C2村村支書所說：“‘貧而刁’的貧困戶是不受村干部歡迎的，都不聽話憑什么讓你在我這上班。當(dāng)村民不履行成員義務(wù)，村集體享有的解聘權(quán)將以治理手段的角色出場?！?訪談記錄，A20180803)產(chǎn)業(yè)扶貧過程中的就業(yè)機(jī)會流變?yōu)榛鶎硬呗灾卫淼幕I碼，村組織將其分配的福利資源化約為治理資源，增強(qiáng)自身在基層場域的話語權(quán)。

(二) “揮大棒”：設(shè)阻型治理

如果說“給蘿卜”體現(xiàn)的是“軟”激勵舉措，那么，“揮大棒”則明顯帶有“硬”權(quán)力約束的印記。在基層社會治理場域，村委會往往將非正式“權(quán)力”(蓋章、出具證明等間接影響村民權(quán)利的權(quán)力)運作為“合法的傷害權(quán)”，如不服從管理的村民需要開具證明時，村委會往往會以申請材料不足、條件不符為由拒絕開具證明等，給村民設(shè)置辦事障礙。當(dāng)村民需要蓋章、出具證明時，村委會往往會綜合考量該村民以往的義務(wù)履行情況，再行決定是否提供服務(wù)?；鶎咏M織在形式上依程序辦事，實質(zhì)則是以程序正義為托詞，通過一種設(shè)卡機(jī)制，脅迫民眾履行義務(wù)。證明“權(quán)”、蓋章流變?yōu)榛鶎咏M織的新型治理術(shù)。A鎮(zhèn)黨委書記就談道：“脫貧攻堅既需要正向激勵也需要反向約束，不能一棍子打死，要在教育、批評、引導(dǎo)、鼓勵上下功夫，既要給他胡蘿卜也要給他大棒。如對于不贍養(yǎng)父母的村民，以后遷戶口或者要村里辦手續(xù)、出證明、蓋章的，我們將不予辦理。你都不配合我工作，我為什么要配合你工作？這個不能形成文字，但可以說出去。有些事情只能做不能說；或者只能做，不能看到有。”(訪談記錄，A20180730)如果說運用國家法律、政策等正式制度是軟硬兼施治理術(shù)中的“硬”治理技術(shù)的話，那么，新時期基層組織運用非正式“權(quán)力”給民眾設(shè)卡的治理策略同樣屬于“硬”治理策略。如在SH村，因一低保戶違規(guī)擺酒席，村委會就試圖剝奪該戶應(yīng)當(dāng)享受的低保權(quán)益，甚至限制其到村委會開證明、蓋章。(訪談記錄，A20180725)

后稅費時代的基層組織，并不必然處于“治權(quán)式微”的困境。伴隨著脫貧攻堅戰(zhàn)略的推進(jìn)，諸多資源被輸送到基層社會，成為基層治權(quán)重構(gòu)的物質(zhì)基礎(chǔ)。如圖1虛線所示，按照科層制的邏輯，資源是沿著“中央—地方—基層—民眾”的路徑自上而下地輸送，基層成為國家資源與民眾互動的聯(lián)結(jié)點。也正是因為基層的這一特性，使得基層得以偏差科層邏輯，對“下鄉(xiāng)資源”進(jìn)行變通運作，綜合運用分配治理與設(shè)阻治理機(jī)制，建構(gòu)基于資源的新型基層治權(quán)。這一后果是雙重治理機(jī)制共同型塑的產(chǎn)物。

圖1 資源治理術(shù)示意圖

從分配型治理來看，基層組織利用民眾缺乏的話語資源、產(chǎn)業(yè)資源、物質(zhì)資源以及非正式“權(quán)力”，選擇性地分配自上而下嵌入的扶貧資源，以此建構(gòu)“村干部輸送資源—民眾擁護(hù)治理”的基層治理生態(tài)。雖然基于不同資源的治理策略有些許差異，但都吻合于資源治理機(jī)制的核心要義：A給予B資源福利，但B不能對A回報相當(dāng)利益，不對等的資源占有和交換關(guān)系使得A占據(jù)高級地位，并衍生出權(quán)力關(guān)系。(24)參見前引③，布勞書，第59頁。而設(shè)阻型治理則是通過將村民應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)益與需履行的義務(wù)相勾連，以期達(dá)到連帶式制衡的治理效果。(25)參見陳鋒：《連帶式制衡：基層組織權(quán)力的運作機(jī)制》，載《社會》2012年第1期?？偠灾?，依托資源的分配型治理和設(shè)阻型治理，是基層組織策略運作資源的新型鄉(xiāng)村治理術(shù)，其本質(zhì)是依賴資源的治理，是游離于“三治”(自治、法治、德治)之外的基層治理形態(tài)。吊詭的是，“只能做不能說”的資源型治理日益流變?yōu)槿沼眯汀⒊B(tài)化的治理機(jī)制。

表2 資源型治理的基本類型

三、 資源型治理的生成邏輯

基層組織采取資源型治理，是制度環(huán)境和非制度環(huán)境共同塑造的產(chǎn)物。具言之，有資源是資源型權(quán)力運作的前提。在此基礎(chǔ)上，基層組織角色轉(zhuǎn)換是型塑資源治理的非制度性環(huán)境，治理任務(wù)加碼與治權(quán)式微的悖論是資源治理的現(xiàn)實基礎(chǔ)，社區(qū)話語網(wǎng)絡(luò)為其建構(gòu)鄉(xiāng)土意義層面的合法性、正當(dāng)性?？偠灾?，資源型治理是在組織制度環(huán)境、基層治理困境與機(jī)遇、社會文化基礎(chǔ)多重維度中建構(gòu)的一種非制度性實踐治理模式，彰顯了“國家—基層—村民”的三維互動邏輯。

(一) 無資源不治理：權(quán)力基礎(chǔ)

資源是權(quán)力運作的基礎(chǔ)，無資源不治理。“能”資源治理，首先要求基層組織主導(dǎo)資源的分配。雖然村委會并非國家基層政權(quán)的組成元素，村干部亦不是公務(wù)員編內(nèi)人員，但其仍是村“干部”，擁有蓋章、出具證明等影響村民權(quán)利的非正式“權(quán)力”，是村莊場域的絕對權(quán)威。村莊是資源嵌入基層的末端與資源向社會分配的始端，行使村莊治權(quán)的村委會有著資源再分配的話語權(quán)，擁有一定的資源分配權(quán)和反向設(shè)阻權(quán)。

其一，村干部對低保、貧困戶的壟斷評定權(quán)。信息不對稱不僅僅在代理人機(jī)制中存在于委托人和代理人之間，(26)參見M. C.Jensen, W. H.Meckling， “Theory of the Firm： Managerial Behavior， Agency Costs， and Ownership Structure”， Journal of Financial Economics, 3, No.4(1976), pp. 305-360.還可能存在于代理人與第三人之間，即信息不對稱呈鏈狀分布狀態(tài)。具言之，在基層社會中：一方面，基層組織及其委托人(基層政府)對地方性知識的了解程度存在差異。鄉(xiāng)村信息不對稱及鄉(xiāng)村社會不規(guī)則的特征，決定了涉農(nóng)政策的落地必須依賴村干部，(27)參見王漢生、王一鴿：《目標(biāo)管理責(zé)任制:農(nóng)村基層政權(quán)的實踐邏輯》，載《社會學(xué)研究》2009年第2期。而村干部身處鄉(xiāng)土社區(qū)，熟知村民經(jīng)濟(jì)狀況這一地方性知識；雖然民政部門可以上門核查貧困戶并行使最終審定權(quán)，但其作為外來力量，可能被社區(qū)屏蔽甚或是排斥，獲取貧困信息的難度大，二者處于信息不對稱的地位。退一步講，即使民政部門發(fā)現(xiàn)村委會評定有瑕疵，出于長久的治理預(yù)期及其對基層組織的治理依賴考量，其也不得不選擇性忽視，默許村委會對扶貧政策的偏差執(zhí)行。另一方面，對第三人(村民)而言，政策信息是信息不對稱的對象?；鶎咏M織是政策在基層傳遞、貫徹的主導(dǎo)性力量，民眾是被動接收方，政策信息能否傳遞、傳遞范疇大小取決于基層組織的宣傳策略，這也決定了政策傳遞者(基層組織)與接收方(村民)的信息呈不對稱狀態(tài)。在扶貧政策出臺—宣傳—貫徹流程中，政策在基層的終端解釋權(quán)歸村組織所有，其宣傳什么，民眾就了解什么?；鶎咏M織利用占有政策知識的不對等格局，選擇性宣傳、落實扶貧政策(包括內(nèi)容和對象的選擇性)，使得政策和信息也作為一種“文化資本”“文化資源”，成為村委會建構(gòu)權(quán)力的載體和基礎(chǔ)。其二，非正式“權(quán)力”衍生的設(shè)阻權(quán)。在村莊治理中，村委會印章在低保申請、上戶口、申請建房用地等環(huán)節(jié)扮演著重要角色。戶口是設(shè)阻型權(quán)力運作的第二種支點。戶口是一個社區(qū)成員的“身份證”，決定著某一主體能否享有該社區(qū)的內(nèi)部權(quán)益，如入學(xué)、就醫(yī)、分地等福利，而村委會掌握著這一權(quán)利通行證的辦理程序。在我們的調(diào)研過程中，有些村干部直言不諱：“要是村民不聽話，我們肯定需要特殊的措施，比如說不給他評低保，平時開證明故意說材料不全，給其孩子延遲上戶口?！?訪談記錄，A20180730)出具證明、蓋章等民政服務(wù)事項流變?yōu)榇逦瘯姆钦健皺?quán)力”，成為制衡村民的重要籌碼。其三，在A鎮(zhèn)諸村，村干部集政治、經(jīng)濟(jì)資源于一身，既是體制精英，又是經(jīng)濟(jì)精英；既擁有地方性規(guī)范的話語權(quán)，又擁有物質(zhì)資源的分配權(quán)。優(yōu)越的政治地位和經(jīng)濟(jì)資源，使得村干部在面對釘子戶等抗?fàn)幦后w時，擁有勞務(wù)關(guān)系的單方解除權(quán)。

基層組織在治理的過程中存在多重角色的轉(zhuǎn)換：既是政策的傳遞者，又是政策的執(zhí)行者；既是資源分配主體，同時亦具有盈利屬性；既是扶貧項目的“演員”，又是資源治理的“導(dǎo)演”。后稅費時代有形、無形治理資源的缺失，使得基層呈現(xiàn)“弱治理”現(xiàn)象。然而，國家資源的嵌入，增加了基層的治理籌碼，豐富了治理方式，扭轉(zhuǎn)了既往的“弱治理”樣態(tài)，呈現(xiàn)出“強(qiáng)治理”的勢頭。

(二) 型塑資源型治理的多重邏輯

“有資源”彰顯的是資源治理的靜態(tài)要素，是權(quán)力與權(quán)利互動的關(guān)鍵支點，而權(quán)力的建構(gòu)、運作是一個動態(tài)的過程、互動的過程。從微觀權(quán)力分析理論來看，權(quán)力從來都不是單向性的權(quán)力施展，而毋寧是一種關(guān)系、一種策略，是國家、基層組織、民眾互動關(guān)系的產(chǎn)物。這就需要我們從微觀視角探求資源的權(quán)力化，即資源如何被建構(gòu)為基層治權(quán)，如何發(fā)揮治理基層社會的功效。

1. 基層組織角色：脫嵌型經(jīng)紀(jì)人

既有關(guān)于基層組織角色的研究，多是從“委托—代理”模式展開，如費孝通的“雙軌政治”、(28)費孝通：《鄉(xiāng)土中國》，上海人民出版社2006年版，第145-160頁。杜贊奇的“經(jīng)紀(jì)人”、(29)[美]杜贊奇：《文化、權(quán)力與國家：1900—1942年的華北農(nóng)村》，王福明譯，江蘇人民出版社2006年版，第182-184頁。黃宗智的“簡約治理”(30)黃宗智：《集權(quán)的簡約治理——中國以準(zhǔn)官員和糾紛解決為主的半正式基層行政》，載《開放時代》2008年第2期。等。這種模式的基本特征在于：基層組織同時扮演國家代理人和村莊守望人的雙重角色，(31)參見徐勇：《中國農(nóng)村村民自治》，華中師范大學(xué)出版社1997年版，第291頁。既要完成自上而下的治理任務(wù)，又要充當(dāng)村莊社區(qū)利益的維護(hù)者。然而，在資源、權(quán)力自上而下輸送而非自下而上汲取時，基層組織的授權(quán)來源不再是自下而上的社會授權(quán)，而是自上而下的行政賦權(quán)。(32)參見張靜：《基層政權(quán)：鄉(xiāng)村制度諸問題》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版，第34頁。其地位、身份的轉(zhuǎn)變，促成基層組織與村莊的脫嵌，秉持一種唯上型治理策略：一方面，不同于代理人的雙重角色，脫嵌型經(jīng)紀(jì)人以完成治理任務(wù)為中心工作，綜合運用治理資源，將扶貧資源與村民義務(wù)捆綁，以制衡民眾；另一方面，委托人與代理人之間達(dá)成資源治理的共識。

脫嵌型經(jīng)紀(jì)人是多重因素型塑的非制度化治理主體。其遵循一種“行政化”的行動邏輯。何以行政化？亦是對經(jīng)紀(jì)人脫嵌于村莊的解答與回應(yīng)。伴隨著國家政權(quán)建設(shè)的過程，鄉(xiāng)土社會的“保護(hù)型經(jīng)紀(jì)人”被“盈利型經(jīng)紀(jì)人”替代。(33)參見前引，杜贊奇書，第182-184頁。然而，鄉(xiāng)村振興新時期的代理人，并不盡然由“保護(hù)型經(jīng)紀(jì)人向盈利型經(jīng)紀(jì)人轉(zhuǎn)化”，其可能呈現(xiàn)此種趨勢：既不同于保護(hù)型經(jīng)紀(jì)人，亦不同于盈利型經(jīng)紀(jì)人，而更傾向于脫嵌型經(jīng)紀(jì)人(雖然最終目的仍是追求利益的盈利型經(jīng)紀(jì)人)。有學(xué)者從資源話語權(quán)差異的視角揭示了這一邏輯，其認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層政權(quán)組織，擁有比村組織更多的政治、經(jīng)濟(jì)和組織資源，使村委會趨向于行政化。(34)參見金太軍：《村莊治理中三重權(quán)力互動的政治社會學(xué)分析》，載《戰(zhàn)略與管理》2002年第2期。當(dāng)然，基層組織“行政化”不僅僅是資源導(dǎo)向型的產(chǎn)物，還包括了其他因素：其一，基層政府與自治組織的形為指導(dǎo)、實為領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。前者并不僅僅是“指導(dǎo)”自治組織，在實踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委通過對村支“兩委”的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、考核權(quán)，再通過村黨支部的“領(lǐng)導(dǎo)核心地位”(村域權(quán)力結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)以書記為核心，其他人員為輔助的差序權(quán)力分配格局)間接“領(lǐng)導(dǎo)”村級組織。(35)參見胡榮：《村民委員會的自治及其與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系》，載《二十一世紀(jì)》(香港)1998年第50期。其二，新型的職務(wù)流動、升遷模式，即村干部異地任職和升遷機(jī)制取代了屬地任職(只在本村任職)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)可憑借對村干部橫向流動(資源匱乏村到資源密集村)、縱向流動(村到鎮(zhèn))的決定權(quán)，極大地密切鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(人事部經(jīng)理)與基層自治組織(員工)的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，稀釋了村級自治的屬性。其三，村財鎮(zhèn)管的推行。在調(diào)研過程中，諸多村干部提及：“村財鎮(zhèn)管后，幾十塊錢也需要去鎮(zhèn)里報賬!”(訪談記錄，A20180726)村級資產(chǎn)的規(guī)范化管理，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)流變?yōu)榇寮壷С龅谋O(jiān)督單位甚至是審批單位，村財政“自治”轉(zhuǎn)化為“被治”。在財政、人事升遷等事項科層化背景下，村干部被戴上了“金箍圈”，受嵌于鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

脫嵌型經(jīng)紀(jì)人的行動策略是唯上(治理任務(wù))不唯下(民眾需求)。不同于理想型經(jīng)紀(jì)人的中立性、盈利型經(jīng)紀(jì)人的自利性以及保護(hù)型經(jīng)紀(jì)人的重村民、輕政府的特征，脫嵌型經(jīng)紀(jì)人的基本特征是重政府、輕村民，扮演國家代理人的角色。“上級行政考核的指揮棒”，而非自下而上的民眾需求(如公共品供給等事項)，成為基層組織的行動指南與向?qū)А?36)參見印子：《村級治理行政化的演化過程與治理效果——基于蘇北C鎮(zhèn)調(diào)研的分析》，載《求實》2020年第4期。村委會由此偏離了天平，越來越成了“上級的”村委會，而不再是“民眾的”村委會，呈現(xiàn)懸浮狀態(tài)。當(dāng)治理的任務(wù)逐級下達(dá)至村級，其脫嵌性、行政化促使其以完成上級任務(wù)為導(dǎo)向，以資源、權(quán)力為武器，高績效推進(jìn)治理任務(wù)。

表3 村委會的角色類型

基層政府對資源治理的默許，亦是這一策略治理模式的生成因素。一方面，“脫嵌”的村委會，利用資源、權(quán)力正向激勵或反向約束村民，以回應(yīng)自上而下的治理任務(wù)；另一方面，為了完成加碼的任務(wù)，基層政府選擇性地忽視資源治理潛在的合法性、正當(dāng)性問題，允許村委會采取非常規(guī)、非正式的治理策略，默認(rèn)其失范行為，甚至主動釋明“你只管去搞，搞出事了我負(fù)責(zé)”，為村干部靈活甚至偏差執(zhí)行政策提供自上而下的話語基礎(chǔ)。二者達(dá)成資源治理的“共謀”。這也在調(diào)研過程中得以驗證，如A鎮(zhèn)的鎮(zhèn)黨委書記亦主張“只能做，不能說”的設(shè)阻型治理策略?；诖?，基層組織在“只能做不能說，更不能形成文件”的資源治理策略上達(dá)成默契與共識，為非正式治理機(jī)制提供了非制度性基礎(chǔ)，出現(xiàn)了所謂的硬治理規(guī)則軟約束問題。

2. 新型的資源型治權(quán)

如果說基層組織角色轉(zhuǎn)變、基層組織間庇護(hù)主義是型塑資源型治理的組織背景，那么，基層組織本身面臨的多重現(xiàn)實狀況是型塑資源治理術(shù)的直接原因。具體而言，治理任務(wù)加碼與傳統(tǒng)治理資源式微、治權(quán)弱化之間的張力，新型治理資源再生，合力倒逼基層組織建構(gòu)新型資源型治權(quán)。

在不同的歷史時期，治理資源存在差異，彰顯出不同的治理模式：在傳統(tǒng)時期，抽象化的禮法、鄉(xiāng)土邏輯是主要的治理資源，情面、禮法、宗族成為維系基層社會秩序的紐帶，基層治理邏輯表現(xiàn)為禮俗治理機(jī)制；稅費時期的“三提五統(tǒng)”，成為基層治理主體與民眾溝通的媒介，基層組織收取稅費的任務(wù)與民眾生存權(quán)益的勾連，使得基層組織和民眾相互制衡，基層組織履行服務(wù)職能，民眾履行義務(wù)，對應(yīng)著稅費治理機(jī)制；在后稅費時代，稅費不再充當(dāng)治理資源，基層組織與民眾的關(guān)系發(fā)生巨大變遷：基層政府由自上而下收取稅費的“汲取型政權(quán)”流變?yōu)樽韵露吓苠X的“懸浮型政權(quán)”，(37)參見周飛舟：《從汲取型政權(quán)到“懸浮型”政權(quán)——稅費改革對國家與農(nóng)民關(guān)系之影響》，載《社會學(xué)研究》2006年第3期。維系基層組織與民眾關(guān)系的稅費紐帶斷裂，“基層組織唯上不唯下，民眾無法制衡基層組織”成為該時期基層秩序的基本特征。稅費改革衍生出傳統(tǒng)治理資源匱乏、治理權(quán)力式微的基層困境。與此同時，基層社會治理任務(wù)不減反增。在調(diào)研中，我們了解到，A鎮(zhèn)諸村前三項重點工作基本是脫貧攻堅、產(chǎn)業(yè)振興、基層黨建。繼黨的十九大報告再次重申“從現(xiàn)在到二〇二〇年，是全面建成小康社會決勝期”，脫貧攻堅上升為政治任務(wù)，自上而下層層加碼，成為當(dāng)前基層社會治理的重點工作任務(wù)和中心工作任務(wù)。面對壓力型體制和“一票否決”強(qiáng)激勵機(jī)制(正向晉升激勵和反向問責(zé)機(jī)制)的制度環(huán)境，基層組織處于亟須重構(gòu)治權(quán)、完成治理任務(wù)的困境之中。

表4 A鎮(zhèn)前三項工作任務(wù)統(tǒng)計表(38)參見石建：《邊緣化與原子化：鄉(xiāng)村娛樂的雙重面向及其生成邏輯》，載《天府新論》2019年第4期。資料來源于調(diào)研所獲。(訪談記錄，A20180725)

脫貧攻堅專項任務(wù)的開展，不僅重塑了基層組織的中心工作格局，亦為基層治權(quán)重構(gòu)提供契機(jī)。具體而言，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為鄉(xiāng)土社會嵌入大量自上而下的資源，賦予基層組織特定的資源地位(國家默許的資源分配權(quán))、代表地位(非正式“權(quán)力”的體制象征)、組織和決策地位(組織村級產(chǎn)業(yè)發(fā)展、聯(lián)絡(luò)外部資源)。(39)關(guān)于這些“地位”的詳細(xì)表述，參見前引，張靜書，第36頁。這些地位與資源被化約為基層組織的象征資本和實際支配“權(quán)力”，型塑出基于資源的新型鄉(xiāng)村治理權(quán)力，如圍繞資源的正面激勵和反向約束這一軟硬兼施的鄉(xiāng)村治理術(shù)。在某種程度上，這緩和了治理任務(wù)加碼與治理資源式微的張力，實現(xiàn)基層治權(quán)的重構(gòu)。

3. “同意”的規(guī)訓(xùn)

資源型治理是內(nèi)外合力的產(chǎn)物：“外”側(cè)重于自上而下的維度，強(qiáng)調(diào)代理人脫嵌、治理任務(wù)加劇、資源嵌入的影響；“內(nèi)”則著眼于自下而上的村莊內(nèi)生動力，彰顯的是民眾對資源治理的認(rèn)可與服從。具體來看，基層組織擁有政策、法律等話語在鄉(xiāng)土的解釋權(quán)和執(zhí)行權(quán)，村委會不僅作為政策、法律在基層的執(zhí)行者、解釋者，并且充當(dāng)村規(guī)民約等準(zhǔn)正式制度的“立法者”。基層組織的這一雙重角色，為其隱匿資源治理的權(quán)利約束和權(quán)力運作提供了空間。

資源治理策略的“村規(guī)民約化”，有利于弱化資源治理的權(quán)力屬性，為其提供外觀上的合理性、正當(dāng)性。從內(nèi)容來看，村規(guī)民約彰顯的不僅僅是禁止性規(guī)范，如“不準(zhǔn)亂辦酒席；不請神弄鬼，不搞封建迷信活動；不聽、不看、不傳播淫穢色情書刊、影像；不參與迷信活動；不準(zhǔn)違章建筑”，還包括了一系列行為模式和違反后果，如“紅九條”村規(guī)民約，(40)“紅九條”：一、不參加公共事業(yè)建設(shè)者；二、不交衛(wèi)生管理費者(每月每人2元，外出務(wù)工人員不計)；三、亂辦酒席鋪張浪費者；四、貸款不守信用者；五、房屋亂搭亂建、不按規(guī)劃者；六、配合組委會工作不積極者；七、不執(zhí)行村支“兩委”重大決策者；八、不孝敬父母、不贍養(yǎng)父母者；九、不管教未成年子女者。“紅九條”界定的是行為模式，黑名單制度涉及違反村規(guī)民約的不利后果——納入黑名單，不享受村委會提供的服務(wù)及國家優(yōu)惠政策。依據(jù)村委會的服務(wù)特性，黑名單制度明顯背離了正式制度，屬于逾越界限的軟治理(限制權(quán)利)，而并非有節(jié)制的軟治理(援用文化、傳統(tǒng)倫理觀念等資源推進(jìn)軟治理)。但是，即便村規(guī)民約的規(guī)定與國家正式法律相悖，但由于其是村民集體意志的結(jié)晶，有著特定地域的合法性基礎(chǔ)。地方性規(guī)范對法律的偏差細(xì)化甚或歪曲，使得法律等正式制度在基層停擺，而體現(xiàn)村干部意志的村規(guī)民約將資源型治理制度化、規(guī)則化，成為規(guī)范基層秩序的主導(dǎo)性規(guī)則?；鶎咏M織資源分配權(quán)、反向設(shè)阻權(quán)的規(guī)范化、制度化，為基層組織建構(gòu)了反向約束型治權(quán)，豐富了基層權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)，成為村委會約束村民的日用型規(guī)范。

從調(diào)研中獲得的9份村規(guī)民約來看，其中有7份涉及了“違反本村民規(guī)約的，村委會有權(quán)拒開一切證明”。(41)《D村村規(guī)民約》第6條規(guī)定：“不按規(guī)劃不聽安排建房的，村委會有權(quán)拒絕出具一切證明。”《S村村規(guī)民約》第21條規(guī)定：“凡違反本村規(guī)民約的農(nóng)戶，在未改正問題之前村支兩委不予辦理任何手續(xù)。并且在本年度不享受村集體對村民提供的政策支持(如慰問、補(bǔ)助等)?！薄禥村村規(guī)民約》第5條第5款規(guī)定：“村民有訴求，先到村委會解決，村里無法解決的，出證明向上級逐級匯報。越級上訪人員罰款500～1 000元，村委會方能為其或家人出具相關(guān)證明或蓋章?！薄禭村村規(guī)民約》規(guī)定：“違反村規(guī)民約者，村委會有權(quán)不為其服務(wù)。”(訪談記錄，A20180805，著重號為筆者所加)當(dāng)前，諸多村規(guī)民約處于一種并未適用的具文狀態(tài)，僅僅為了符合“依法治村”下“法”指標(biāo)的考核標(biāo)準(zhǔn)。然而，村規(guī)民約的價值超脫于“適用”這個層次，其在“強(qiáng)化一種觀念，即村民成員的資格并非是無條件的,必須以對集體的歸屬為前提，即以分享規(guī)定中的共同價值為條件”，(42)參見前引，張靜書，第104-105頁。前提是遵守、認(rèn)同村規(guī)民約。村委會不單單將村規(guī)民約視為治理依據(jù)，而是希冀通過這一地方性規(guī)約，將權(quán)利義務(wù)一致性(履行村民義務(wù)是獲取資源的前提)滲透到民眾認(rèn)知的標(biāo)桿。通過凝聚了地方性共識的村規(guī)民約，村委會漸而將資源治理化約為村域治理的“土政策”，從而形成一種資源型治理循環(huán)機(jī)制：村民不服從治理—村委會反向約束(拒開證明、下低保、拒評貧困戶)—村民妥協(xié)、履行義務(wù)—村委會正向激勵(分配資源)—無資源村民則有“氣”、抗?fàn)帯逦瘯聪蚣s束……。這一村民合意的契約，目的不再是規(guī)范村委會的權(quán)力行使，而是約束村民言行，讓村民“聽話”。民主契約“形式上的民主”流變?yōu)榧s束村民的集體意志、“以村民管制村民”的制度形式。(43)參見于建嶸：《失范的契約——對一示范性村民自治章程的解讀》，載《中國農(nóng)村觀察》2001年第1期。

四、 資源型治理的溢出效應(yīng)

作為一種非制度化的治理實踐，資源型治理超脫出“治理”維度，深刻影響著“國家—基層—民眾”的關(guān)系。對于不同主體而言，資源扮演的角色不同：對民眾而言，資源是維持日常生活的生存必需品；對基層組織而言，資源為其提供有效的物質(zhì)基礎(chǔ)，成為其建構(gòu)新型治權(quán)的載體；對國家而言，資源下鄉(xiāng)是權(quán)力嵌入基層、整合社會資源、助力國家政權(quán)建設(shè)的舉措之一。國家的政權(quán)建設(shè)、基層的治權(quán)重構(gòu)、民眾的生存權(quán)利混雜于脫貧攻堅“劇場”。在此意義上，脫貧攻堅遠(yuǎn)遠(yuǎn)超脫出“實現(xiàn)全面建成小康社會”的總目標(biāo)，其更是權(quán)力、權(quán)利角逐的“劇場”?；鶎咏M織對資源的策略化運作，進(jìn)一步放大了權(quán)力、權(quán)利的張力，扭曲了資源下鄉(xiāng)的初衷，重塑了國家、基層、民眾的角色，再造了基層治理生態(tài)。

(一) 民眾角色與關(guān)系重塑

扶貧資源是基層民眾賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)。無論是基層組織的正面激勵，還是反向約束治理舉措，都旨在運作資源，吸納、分化或制衡村民。

從反向約束來看，當(dāng)民眾拒絕履行義務(wù)時，基層組織往往利用自身擁有的非正式“權(quán)力”，為民眾權(quán)利設(shè)置諸多阻礙。戴慕珍指出，精英擁有經(jīng)濟(jì)、商品和資源的壟斷控制權(quán)，而這些資源是非精英所極度依賴的。這為權(quán)力的形成提供了溫床。(44)參見Jean C.Oi, State and Peasant in Contemporary China： The Political Economy of Village Government， Berkeley： University of California Press， 1989， p.8.如果說戴慕珍的研究闡明了人民公社化時期高度集中的政治、經(jīng)濟(jì)資源分配權(quán)流變?yōu)榫⒌膲艛嗫刂茩?quán)的話，那么，鄉(xiāng)村振興背景下嵌入的大量扶貧資源重塑了基層治權(quán)的運作方式和治理效度。面對基層組織的新型治理權(quán)力，斯科特所說的“日常形式的反抗”(行動拖沓、假裝糊涂、虛假服從、小偷小摸、誹謗等)(45)參見[美]詹姆斯·C.斯科特：《弱者的武器》，鄭廣懷等譯，譯林出版社2011年版，第35頁。不僅可能喪失效力，而且可能處于停擺的境地。之所以說其“喪失效力”，是因為這些舉措對基層組織毫無約束力，處于“失靈”狀態(tài)；相比于反抗的無效，“停擺”則直接意味著弱者武器的終止。在生存權(quán)益與資源治理的博弈中，民眾如若抗?fàn)?，損失的可能不僅僅是應(yīng)得服務(wù)(辦手續(xù)、出具證明、蓋章等)，還可能是實得權(quán)益的取締(取消低保)，抗?fàn)幍某杀靖甙?。村民懼怕資源型治理導(dǎo)致抗?fàn)巹恿Σ蛔?，漸而淪為沉默群體?；鶎拥闹卫砩鷳B(tài)陷入“基層組織強(qiáng)治理—民眾弱者武器停擺”的治理失衡狀態(tài)。

從正面激勵來看，資源的差序分配，導(dǎo)致村民分化，擴(kuò)散至村莊內(nèi)部的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，形成新型差序關(guān)系網(wǎng)：一方面，民眾與村干部的關(guān)系親疏呈同心圓狀分布，距離圓心(村干部)越近，說明村民與村干部關(guān)系密切；反之，則越疏遠(yuǎn)。具體而言，內(nèi)環(huán)(擁護(hù)群體、血緣群體)與村干部關(guān)系密切，而外環(huán)的民眾則處于被忽視、被孤立、被打壓的狀態(tài)。形成以主導(dǎo)資源分配的村干部為核心，既得利益者為內(nèi)環(huán)，外環(huán)是沉默群體及抗?fàn)幦后w的差序關(guān)系結(jié)構(gòu)。由于扶貧的差序性，村民由原子化的馬鈴薯個體轉(zhuǎn)變?yōu)閮纱髮α⒌膱F(tuán)體：“村干部派”與“民眾派”。一方是經(jīng)濟(jì)精英、社會精英、體制精英組成的利益共同體；另一方是沉默群體、抗?fàn)幦后w建構(gòu)的邊緣群體、失語群體。村民分化之后，將基層社區(qū)撕裂為一個一個馬賽克式拼接的、孤獨的個人或小共同體組成的群島式社會。(46)參見孔娜娜：《“共同體”到“聯(lián)合體”:社區(qū)居委會面臨的組織化風(fēng)險與功能轉(zhuǎn)型》，載《社會主義研究》2013年第3期。

另一方面，村民與村干部關(guān)系亦發(fā)生轉(zhuǎn)變。扶貧政策的實施，影響三方角色的互動：貧困戶、非貧困戶、村干部。村干部向貧困戶輸送資源的過程中，使得民眾之間、民眾與村委會之間的矛盾激化、界限激活，原本“二維”之氣(非貧困戶、村委會)升華為“三維”之氣(貧困戶、非貧困戶、村委會)。具體而言，扶貧資源的嵌入以及資源的選擇性分配，使得非貧困戶與貧困戶之間的矛盾顯現(xiàn)出來：在村委會與貧困戶、村委會與非貧困戶的既有關(guān)系基礎(chǔ)上，貧困戶和非貧困戶之間互相排斥，使得基層社會關(guān)系復(fù)雜化、矛盾化。

圖2 村莊關(guān)系流變

(二) 基層的差序治理格局

作為一種非教科書式的治理范式，資源治理是“好又不好”(A鎮(zhèn)黨委書記的表述，訪談記錄：A20180726)的基層權(quán)力運行機(jī)制。一方面，基層組織以資源分配權(quán)為籌碼，以資源換治權(quán)(村干部分配資源、民眾履行義務(wù))，超額完成治理任務(wù)，實現(xiàn)政策目標(biāo)；另一方面，在資源治理常態(tài)化的基層生態(tài)中，差序化的資源分配型塑了新型的資源俘獲關(guān)系及基層權(quán)力格局，重塑著基層治理生態(tài)。

資源治理的本質(zhì)是一種差序治理、一種分類治理。這一治理過程充斥著村干部資源分配與民眾擁護(hù)的互動網(wǎng)絡(luò)。資源成為維系村民、村干部虧欠關(guān)系的媒介，彰顯了“用資源換治權(quán)”的治理邏輯。具言之，村民和村干部親疏化的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，決定了資源的差序化分配：村干部的血緣群體、擁護(hù)群體能獲取低保、貧困戶補(bǔ)助以及一村七崗工作等物質(zhì)性福利；沉默群體無法獲取政策福利；釘子戶、上訪戶等抗?fàn)幦后w或許得到資源安撫，或許遭受村委會拒開證明、下低保等反向約束。由此，以村干部為中心，以擁護(hù)群體為內(nèi)環(huán)，以沉默群體為中環(huán)，以抗?fàn)幦后w為外環(huán)，形成“中心—內(nèi)環(huán)—外環(huán)”的關(guān)聯(lián)結(jié)構(gòu)，即資源治理的差序模式：中心(村干部)擁有資源的選擇性分配權(quán)，資源獲取從中心向外圍遞減。資源和權(quán)力在基層社會場域的分布，具體如圖3所示。

圖3 差序治理模式

如果說差序治理模式主要涉及村域中的權(quán)力運作模式，那么，差序權(quán)力格局則著眼于基層利益結(jié)構(gòu)凝固、擴(kuò)張與國家權(quán)力嵌入之間的張力?；谫Y源的正向激勵、反向約束機(jī)制，“資源”實現(xiàn)了向權(quán)力的轉(zhuǎn)化。在這一過程中，權(quán)力并非均質(zhì)分布于村莊，而是呈現(xiàn)為一種權(quán)力分層、差序分布的樣態(tài)。具言之，治理主體選擇性分配資源，將公共資源轉(zhuǎn)化為私人之間的面子資源，形成一種基層組織與擁護(hù)主體間的虧欠關(guān)系。(47)參見劉建平、陳文瓊：《“最后一公里”困境與農(nóng)民動員——對資源下鄉(xiāng)背景下基層治理困境的分析》，載《中國行政管理》2016年第2期。是以，公共資源被運作為基層組織的治理武器。村干部分配扶貧資源的行為，形式上是對自下而上訴求的回應(yīng)，實質(zhì)上則是“借花獻(xiàn)佛”(花即扶貧資源，佛即擁護(hù)群體)，借此籠絡(luò)血緣群體，收買抗?fàn)幦后w。自此，資源、權(quán)力、話語向“村干部派”集中，如經(jīng)濟(jì)精英和政治精英的共謀、同構(gòu)即是一種體現(xiàn)。資源的差序分配、村域關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的差序演化，使得權(quán)力亦呈差序化分布：村干部、擁護(hù)群體是村莊的權(quán)力核心，沉默群體服從權(quán)力的規(guī)訓(xùn)，抗?fàn)幦后w被權(quán)力壓制，(48)參見邢成舉、李小云：《精英俘獲與財政扶貧項目目標(biāo)偏離的研究》，載《中國行政管理》2013年第9期。進(jìn)而形成權(quán)力差序格局，重構(gòu)基層村莊的治理權(quán)力格局，并最終完成“差序治理機(jī)制—差序關(guān)系網(wǎng)絡(luò)—差序權(quán)力格局”的演化。

(三) 國家、社會關(guān)系再審視

資源下鄉(xiāng)的政策愿景與資源型治理的實踐運作存在一定的張力。從政策目標(biāo)來看，扶貧資源是助力脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興、全面建成小康社會的物質(zhì)基礎(chǔ)。吊詭的是，這些資源在向社會再分配的過程中被基層組織化約為治理資源，成為其重申治權(quán)的關(guān)鍵元素。在資源型治理場域，我們可以觀察到象征國家權(quán)力的扶貧政策是如何型塑基層組織的治理行為，亦可以觀察到中央的統(tǒng)一性政策是如何被策略執(zhí)行。具言之，一方面，政策、法律等規(guī)范是基層組織的行動指南和不可逾越的邊界，“扶貧”“產(chǎn)業(yè)振興”等任務(wù)是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下基層社會治理的中心工作任務(wù)，決定了基層組織的注意力分配，決定了基層治理行為的大致方向；另一方面，扶貧資源如何被策略化運作，在資源治理場域得以呈現(xiàn)。

基層組織對資源的策略運作，消解了政策下鄉(xiāng)的初衷。上級的庇護(hù)主義、村規(guī)民約的儒化，為資源治理披上了合法性、正當(dāng)性的外衣，使其成為一種非正式的權(quán)力運作實踐。在此意義上，高統(tǒng)一性、高抽象性、高模糊性的“一刀切”扶貧政策在基層的執(zhí)行情況大打折扣。(49)參見Harry Harding， Organizing China: The Problem of Bureaucracy, 1949—1976. California: Stanford University Press, 1981, pp.350-351.其不僅無法貫徹政策的福利性，無法真正拉近國家與民眾的距離，無法實現(xiàn)權(quán)力和政權(quán)合法性的再嵌入，反而固化了基層的關(guān)系結(jié)構(gòu)、權(quán)力網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)化了基層組織的社會控制。這構(gòu)筑了某種意義上的“弱國家—強(qiáng)基層—弱民眾”的基層治理圖景。概言之，基層社會治理陷入內(nèi)卷化。這也如米格代爾所說：“國家資源融入了大部分民眾的日常生活，但是他們的分配卻深受地方強(qiáng)人的影響?！?50)[美]喬爾·S. 米格代爾：《強(qiáng)社會與弱國家：第三世界的國家社會關(guān)系及國家能力》，張長東等譯，江蘇人民出版社2009年版，第266頁。

值得注意的是，看似“弱國家—強(qiáng)社會”的基層生態(tài)，毋寧表述為“強(qiáng)國家與弱國家同在的悖論”：“弱國家”是基于社會中心論的審視，強(qiáng)調(diào)國家與社會的相互型塑；“強(qiáng)國家”則意味著基層治理能力、基層自主性的提升，并不必然引申出“國家權(quán)力衰敗”“國家控制能力式微”的結(jié)論。我們不僅應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到基層組織控制權(quán)增強(qiáng)對國家嵌入基層的排斥(在這種視角下，基層組織治權(quán)重構(gòu)、自主性提升不是國家政權(quán)建設(shè)的正面作用，而是作為其衍生物，會消解政權(quán)合法性、正當(dāng)性，導(dǎo)致基層治理和國家政權(quán)建設(shè)內(nèi)卷化)，而且需要認(rèn)識到基層治權(quán)重構(gòu)對國家政權(quán)建設(shè)的有利方面?！皣艺?quán)建設(shè)”“基層組織壯大”不一定是具有緊張關(guān)系的兩種互斥體，構(gòu)成對立與排斥，二者還具有某種目標(biāo)上的同向性，即基層組織強(qiáng)大，國家意志得以執(zhí)行，強(qiáng)有力的執(zhí)行者是政策貫徹落實的堅實保障。因為，在壓力型體制和政績考核體制的社會環(huán)境中，“支配者所明示的意志(‘命令’)”，成為被支配者的行動準(zhǔn)則，對其產(chǎn)生一定社會意義的影響。(51)參見[德]馬克斯·韋伯：《支配社會學(xué)》，康樂、簡惠美譯，廣西師范大學(xué)出版社2010年版，第8頁。在此意義上，國家政權(quán)建設(shè)從來并不僅僅意味著削弱社會的控制力量。建立現(xiàn)代化規(guī)則，推進(jìn)基層社會治理的制度化、技術(shù)性、規(guī)則化，才是基層政權(quán)的建設(shè)方向。

五、 資源型治理的法治展望

資源型治理的本質(zhì)是策略治理，即治理主體將各類方法、技術(shù)、規(guī)則、手段和策略——不論其性質(zhì)和實施成本如何——作為實現(xiàn)治理目標(biāo)的規(guī)則。(52)參見譚力：《“做工作”：策略型鄉(xiāng)村治理的邏輯與局限》，載《法律和政治科學(xué)》2019年第1期。一方面，結(jié)果導(dǎo)向的治理方法、策略、手段，可能存在偏差甚至違法的傾向。另一方面，創(chuàng)新化的治理策略止步于“治理”層面，未上升到規(guī)則化、制度化的維度；工具化、策略化的法律運作消解法治的規(guī)則性、制度性。是以，規(guī)制偏差行為、實現(xiàn)策略治理的規(guī)則轉(zhuǎn)向；統(tǒng)合法治與治理的關(guān)系、實現(xiàn)法治與治理“雙軌制”，是策略治理法治化的雙重維度。

(一) 規(guī)制偏差行為、實現(xiàn)策略治理的規(guī)則轉(zhuǎn)向

規(guī)制偏差行為、實現(xiàn)策略治理的規(guī)則轉(zhuǎn)向，是實現(xiàn)策略治理法治化的前提和基礎(chǔ)。正向激勵、反向約束是資源型治理運轉(zhuǎn)的核心機(jī)制。從運作實踐來看，無論是正向激勵機(jī)制，抑或是反向約束舉措，都陷入合法性、正當(dāng)性的困境。就前者而言，治理主體利用對于就業(yè)機(jī)會、低保、一村七崗、貧困戶等資源的分配權(quán)，選擇性、差序化分配資源，消解了扶貧資源的精準(zhǔn)化、福利化旨趣；而反向約束舉措，則將本屬于基層組織服務(wù)義務(wù)、村民權(quán)利的出具證明、蓋章等，運作為一種非正式“權(quán)力”，反轉(zhuǎn)了這些事項的“服務(wù)”“權(quán)利”屬性，成為約束民眾的設(shè)卡機(jī)制。的確，對資源的策略化運作，將治理對象的權(quán)利與義務(wù)勾連，有利于建構(gòu)基于資源的治理權(quán)力，提升治理能力。然而，不可否認(rèn)的是，這些偏差舉措消解了基層組織的服務(wù)屬性，消解了基層治權(quán)的合法性、正當(dāng)性。如何規(guī)制資源治理場域的偏差行為，將其納入法治的框架，是策略治理法治化必須回應(yīng)的議題。

實現(xiàn)策略治理的規(guī)則轉(zhuǎn)向涉及兩個維度。其一，依村規(guī)民約治理，實現(xiàn)治理的“規(guī)則”化。村規(guī)民約不僅僅是通過規(guī)定“村民應(yīng)盡的責(zé)任、義務(wù)，應(yīng)該服從的紀(jì)律，以及對違規(guī)者的處罰”，或者“利益供給、利益分配制度”，以保障村民權(quán)益、維護(hù)村莊共同體整合，(53)參見周怡：《共同體整合的制度環(huán)境：慣習(xí)與村規(guī)民約——H村個案研究》，載《社會學(xué)研究》2005年第6期。更應(yīng)該是基層組織的治理準(zhǔn)則。簡言之，其不僅是約束村民的規(guī)章制度，亦是治理主體的行為邊界。其二，依法治理，實現(xiàn)治理的“法治”化。法律，不僅僅是衡量治理行為的依據(jù)，亦是村規(guī)民約合法性的評價指南。治理舉措的合“村規(guī)民約”性，不一定意味著其合法性。在此意義上，“法”成為策略治理舉措的第二重邊界。概言之，不超脫村規(guī)民約的規(guī)定，不僭越法律的框架，是治理主體的治理限度與權(quán)力邊界。策略治理，不僅要實現(xiàn)依“規(guī)則”治理，更要吻合依“法”治理的邏輯。

(二) 綜合法治與治理的關(guān)系、實現(xiàn)治理與法治“雙軌制”

如果說規(guī)制偏差行為、實現(xiàn)策略治理的規(guī)則轉(zhuǎn)向是策略治理法治化的前提要件，那么，統(tǒng)合法治與治理的關(guān)系、實現(xiàn)治理與法治“雙軌制”，則是確?；鶎又卫矸ㄖ位?、現(xiàn)代化的核心要義與重要保障。

資源型治理的治理績效與合法性困境這一對張力，是基層治理能力提升與治理合法性的張力在策略治理場域的呈現(xiàn)。而后者是基層社會治理場域的經(jīng)典議題。從形式上的邏輯關(guān)系來看，基層治理法治化的趨向，必將完善治理體系，提升治理能力；提升治理能力，亦在法治化的框架內(nèi)。二者具有同向性，相互促進(jìn)，相互型塑。然而，從基層治理實踐來看，治理化形態(tài)與法治化形態(tài)存在不可彌合的張力，二者背道而馳。一方面，治理形態(tài)違法化。資源型治理，強(qiáng)調(diào)的是策略治理，往往表現(xiàn)為游走于法律邊緣甚至表現(xiàn)為違法的治理舉措。策略治理成為一種“問題”，即背離法律的治理亂象，需要被基層治理法治化模式取代。另一方面，法治形態(tài)呈現(xiàn)出多重面向：文本層面的懸浮、實踐層面的工具化。正式法律制度的剛性嵌入，要么造就“秋菊的困惑”和“山杠爺?shù)谋瘎　保灰?guī)避；要么被工具化、策略化，即法律被基層組織化約為治理資源，成為做工作的話語依據(jù)和話語策略。在基層治理實踐的層面上，治理化形態(tài)與法治化形態(tài)各有側(cè)重：前者側(cè)重于事實層面而非規(guī)則層面，結(jié)果導(dǎo)向而非規(guī)則導(dǎo)向，策略主義而非規(guī)則主義；后者，恰與此相反。(54)參見陳柏峰、董磊明：《治理論還是法治論——當(dāng)代中國鄉(xiāng)村司法的理論建構(gòu)》，載《法學(xué)研究》2010年第5期。

治理范式與法治范式的“沖突—對立”視角，著眼于二者間的張力，而忽視“融合”的可能?；鶎又卫韺嵺`，既非單一化的治理形態(tài)，亦非單一化的法治形態(tài)，而是治理與法治并存的“雙軌制”治理模式。一方面，法律作為一種治理資源，服務(wù)于治理能力、治理績效的提升(雖然法律存在工具化、策略化的傾向)；另一方面，基層治理實踐中存在與正式規(guī)則不相同的“非正式運作”，這是一個無法忽視、不能回避的現(xiàn)實。(55)參見梁平：《基層非正式治理的法治化路徑》，載《法學(xué)雜志》2019年第10期?；鶎由鐣牟灰?guī)則性，決定了單一化法治模式的無效；而且，在法治的框架內(nèi)，創(chuàng)新治理模式、治理體制機(jī)制進(jìn)而上升為規(guī)則化、制度化的基層治理模式，是基層治理創(chuàng)新的重要內(nèi)容，如“楓橋經(jīng)驗”“三治融合”治理模式的提煉，即是由基層治理實踐向規(guī)則化、法治化治理模式的轉(zhuǎn)化。

著眼于更廣義的治理場域，治理與法治并存的“雙軌制”治理模式，并非基層社會治理場域的特有經(jīng)驗，而是廣泛存在于基層執(zhí)法與司法場域。在執(zhí)法場域，“強(qiáng)調(diào)依法行政的法治軌道與強(qiáng)調(diào)執(zhí)行實效的治理軌道并行”，壓力型體制動員、非正式行政的治理軌道，構(gòu)成正規(guī)化、規(guī)范化、程序化執(zhí)法軌道的補(bǔ)充，二者“并行不悖，相互支撐，共同構(gòu)造著基層執(zhí)法系統(tǒng)”。(56)參見陳柏峰、劉磊：《基層執(zhí)法的“雙軌制”模式——以計劃生育執(zhí)法為例》，載《華中科技大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2017年第1期。在司法場域，亦呈現(xiàn)出司法“雙軌制”的雙二元結(jié)構(gòu)形態(tài)：注重地方性知識、結(jié)果導(dǎo)向、非法律因素、社會效果的“法治化”形態(tài)；著眼于法律規(guī)則、程序正義的“法治化”形態(tài)。(57)參見前引，陳柏峰、董磊明文。

如同執(zhí)法“雙軌制”模式和司法“雙軌制”模式是我國當(dāng)前基層執(zhí)法、司法實踐樣態(tài)的概括一樣，治理“雙軌制”亦是基層社會治理模式的總結(jié)與概括。在國家治理體系和治理能力的話語框架下，法治和治理不再是相悖的話語，而毋寧呈現(xiàn)為治理是蘊含法治元素的治理，法治是促進(jìn)治理的核心機(jī)制。在此意義上，實現(xiàn)治理范式與法治范式的良性互動——法治成為基層治理的一個維度，通過法治實現(xiàn)治理；治理是基層治理的另一個維度，著眼于把社會治理的好理念、好經(jīng)驗和好做法上升為“制度”，推進(jìn)社會治理體系制度化、法律化(58)參見張文顯：《新時代中國社會治理的理論、制度和實踐創(chuàng)新》，載《法商研究》2020年第2期?！腔鶎由鐣卫憩F(xiàn)代化的可行路徑與重要向度。更進(jìn)一步說，法治要素和治理要素并非均質(zhì)地分布于基層社會。當(dāng)前，治理形態(tài)多于法治形態(tài)；伴隨著基層治理現(xiàn)代化的進(jìn)程，亦是法治要素逐漸凸顯的過程。然而，無論如何，治理形態(tài)、法治形態(tài)二元治理機(jī)制長期并存，是社會治理的背景與基礎(chǔ)，二者猶如“兩翼”，共同助力基層治理現(xiàn)代化。

六、 結(jié) 語

資源型治理的本質(zhì)是一種策略治理。其核心運作機(jī)理在于：基層治理主體策略化運作自上而下的政策福利資源或非正式“權(quán)力”，將民眾的權(quán)利、義務(wù)勾連，型塑一種正向激勵與反向約束并存的軟硬兼施治理術(shù)，以重構(gòu)后稅費時代式微的基層治權(quán)。在某種程度上，治理主體通過巧妙運作正式權(quán)力之外的本土性資源，建構(gòu)了一種基于資源的新型治權(quán)——軟與硬兩套權(quán)力技術(shù)，彌補(bǔ)正式權(quán)力在基層的匱乏，提升了基層組織的治理能力、治理績效；然而，策略化的治理行為將基層治理置于合法性的困境。具體而言，從正向激勵來看，選擇性、差序化分配資源消解了下鄉(xiāng)資源的精準(zhǔn)性和福利性，衍生出分配公平問題；而反向約束的懲罰舉措，將民眾應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利(低保、蓋章、出具證明等)運作為治理工具，存在侵犯權(quán)利的傾向。是以，在資源型治理模式下，基層治理能力、治理績效提升，與基層治理的合法性、正當(dāng)性存在張力。

從“沖突—張力”視角來看，策略治理側(cè)重于提升治理能力，秉持結(jié)果導(dǎo)向的有效治理邏輯；法治化形態(tài)著眼于規(guī)則化、程式化、制度化的運作邏輯。二者存在張力。然而，不容忽視的是，治理與法治“雙軌制”是基層社會治理場域的運作實踐，二者并行不悖。如何通過法治規(guī)則助推治理績效提升，實現(xiàn)有效治理與合法、治理的契合，是資源型治理，也是基層、社會、治理現(xiàn)代化不可回避的議題。