探索解決相對(duì)貧困問(wèn)題長(zhǎng)效機(jī)制

嚴(yán)碧華

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院貧困問(wèn)題研究中心主任吳國(guó)寶

突如其來(lái)的新冠肺炎疫情將對(duì)脫貧攻堅(jiān)、全面建成小康社會(huì)產(chǎn)生哪些影響？深度貧困地區(qū)脫貧還面臨哪些瓶頸？怎樣才能有效防止返貧，建立解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制？脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興如何有機(jī)銜接？等等，帶著這些問(wèn)題，日前，《民生周刊》記者專訪了中國(guó)社會(huì)科學(xué)院貧困問(wèn)題研究中心主任吳國(guó)寶。

民生周刊：你認(rèn)為新冠肺炎疫情對(duì)全面建成小康社會(huì)將主要產(chǎn)生哪些影響？在這樣的背景下，今年脫貧工作的關(guān)鍵著力點(diǎn)在哪幾個(gè)方面？

吳國(guó)寶：突發(fā)的新冠肺炎疫情是我國(guó)今年遭遇的意外的重大公共事件，無(wú)疑會(huì)對(duì)計(jì)劃的脫貧攻堅(jiān)工作、進(jìn)程產(chǎn)生不利影響。

新冠肺炎疫情對(duì)收官之年脫貧攻堅(jiān)具有多方面的影響，影響程度依持續(xù)時(shí)間及地區(qū)差異而定。大體上來(lái)說(shuō)，新冠肺炎疫情對(duì)脫貧攻堅(jiān)具有以下方面的影響。

第一，影響脫貧攻堅(jiān)工作的開(kāi)展和進(jìn)程。在防控疫情期間采取的限制人員和物資流動(dòng)措施，會(huì)使原來(lái)計(jì)劃的脫貧攻堅(jiān)工作停止或延緩下來(lái)，如部分?。▍^(qū)）計(jì)劃在春節(jié)后開(kāi)展的2019年貧困縣退出第三方評(píng)估被迫延期，部分脫貧攻堅(jiān)工程項(xiàng)目，如易地搬遷扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧、就業(yè)扶貧、扶貧車間等項(xiàng)目，被迫暫?；蜓悠?。所有這些都將對(duì)脫貧攻堅(jiān)工作進(jìn)程產(chǎn)生一定的影響。

第二，影響剩余未脫貧扶貧對(duì)象的脫貧進(jìn)程和質(zhì)量。各地實(shí)施的限制人員和物資流動(dòng)等防控疫情措施，一方面會(huì)影響與貧困戶增收直接相關(guān)的產(chǎn)業(yè)扶貧、就業(yè)扶貧等計(jì)劃項(xiàng)目的正常實(shí)施，另一方面還可能影響計(jì)劃中的解決飲水、教育、健康和住房保障缺口項(xiàng)目和活動(dòng)的進(jìn)程與質(zhì)量。

第三，增大返貧風(fēng)險(xiǎn)和邊緣人群陷入貧困的風(fēng)險(xiǎn)。2003年的非典及隨后發(fā)生的自然災(zāi)害曾經(jīng)導(dǎo)致當(dāng)年出現(xiàn)了新世紀(jì)以來(lái)全國(guó)貧困人口第一次也是唯一的一次增加，其教訓(xùn)值得注意。雖然相比于非典時(shí)期，現(xiàn)在我國(guó)的扶貧制度、政策和保障措施已全面提升，但依然不可輕視疫情可能產(chǎn)生的返貧和致貧風(fēng)險(xiǎn)。新冠肺炎疫情對(duì)返貧最直接的影響，一是來(lái)自疫情防控對(duì)扶貧對(duì)象外出就業(yè)的影響，二是來(lái)自疫情防控對(duì)部分產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目的影響，三是來(lái)自因?qū)⒖捎玫尼t(yī)療力量主要用于防治新冠肺炎導(dǎo)致健康扶貧的工作滑坡。同樣需要關(guān)注采取的防控措施產(chǎn)生的次生影響，比如在吸取非典和新冠肺炎疫情教訓(xùn)之后全國(guó)人大出臺(tái)了《關(guān)于全面禁止非法野生動(dòng)物交易、革除濫食野生動(dòng)物陋習(xí)、切實(shí)保障人民群眾生命健康安全的決定》，無(wú)疑對(duì)于從源頭上控制由野生動(dòng)物銷售和消費(fèi)所產(chǎn)生的重大公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)具有重要意義，但是相關(guān)決定的執(zhí)行，也對(duì)依賴野生動(dòng)物飼養(yǎng)和銷售脫貧的扶貧對(duì)象產(chǎn)生了較大影響，如果沒(méi)有相應(yīng)的有效補(bǔ)救措施或補(bǔ)貼，其中受影響的部分脫貧對(duì)象可能有返貧之虞。

疫情發(fā)生之后，黨中央國(guó)務(wù)院及時(shí)出臺(tái)了一系列有效防控疫情和應(yīng)對(duì)疫情對(duì)脫貧攻堅(jiān)影響的政策與措施，包括《國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于做好新冠肺炎疫情防控期間脫貧攻堅(jiān)工作的通知》《中央應(yīng)對(duì)新型冠狀病毒感染肺炎疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于進(jìn)一步做好疫情防控期間困難群眾兜底保障工作的通知》等政策措施，尤其是習(xí)近平總書記日前在決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅(jiān)座談會(huì)上的講話，全面分析了包括疫情影響在內(nèi)的脫貧攻堅(jiān)形勢(shì)，提出了在新冠肺炎疫情環(huán)境下決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅(jiān)的全面具體措施。接下來(lái)脫貧攻堅(jiān)最重要的任務(wù)，就是切實(shí)落實(shí)已經(jīng)確定的統(tǒng)籌疫情防控和脫貧攻堅(jiān)的有關(guān)政策措施，克服疫情所帶來(lái)的困難，有效有序推進(jìn)各地的脫貧攻堅(jiān)工作，及時(shí)評(píng)估和積極應(yīng)對(duì)可能的返貧風(fēng)險(xiǎn)，確保如期高質(zhì)量打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。

一以貫之的脫貧攻堅(jiān)，讓大江南北的鄉(xiāng)村煥發(fā)勃勃生機(jī)。

要根據(jù)各地疫情及其所產(chǎn)生的新的影響，針對(duì)影響比較明顯的人群和家庭重新摸排情況，及時(shí)掌握最新的貧困狀況，立即制定解決方案，確保所有扶貧對(duì)象都能在年內(nèi)脫貧。

民生周刊：深度貧困地區(qū)扶貧成效直接關(guān)系到能否如期脫貧，你認(rèn)為深度貧困地區(qū)脫貧還面臨哪些瓶頸，如何解決？

吳國(guó)寶：我國(guó)現(xiàn)在剩余的未摘帽貧困縣基本上都在深度貧困地區(qū)。深度貧困地區(qū)脫貧的主要瓶頸在“兩不愁三保障”方面，比如部分地區(qū)扶貧對(duì)象的飲水安全還不能得到保障，少數(shù)扶貧對(duì)象還不能遷入易地扶貧安置房?jī)?nèi)，部分有勞動(dòng)能力的扶貧對(duì)象收入還達(dá)不到脫貧的標(biāo)準(zhǔn)，極少數(shù)扶貧對(duì)象的義務(wù)教育和基本醫(yī)療保障方面還存在問(wèn)題。

現(xiàn)在對(duì)于深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)的支持和優(yōu)惠政策已經(jīng)基本到位，去年各地組織力量對(duì)包括深度貧困地區(qū)在內(nèi)的扶貧對(duì)象脫貧情況進(jìn)行了摸底調(diào)查和排查，并且大都針對(duì)排查出來(lái)的問(wèn)題制定了具體的解決方案?，F(xiàn)在需要做的，一是克服疫情的影響，抓緊落實(shí)確定的計(jì)劃，確保如期完成剩余貧困人口脫貧的任務(wù);二是要根據(jù)各地疫情及其所產(chǎn)生的新的影響，針對(duì)影響比較明顯的人群和家庭重新摸排情況，及時(shí)掌握最新的貧困狀況，立即制定解決方案，確保所有扶貧對(duì)象都能在年內(nèi)脫貧。

民生周刊：全面打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，防止返貧和繼續(xù)攻堅(jiān)同樣重要，直接關(guān)系到扶貧質(zhì)量，怎樣才能有效防止返貧？

吳國(guó)寶：防止返貧（包括已脫貧建檔立卡扶貧對(duì)象返貧和非扶貧對(duì)象新陷入貧困），在現(xiàn)階段至少與幫助剩余貧困人口脫貧同等重要。因?yàn)榉地毜男纬梢蛩貜?fù)雜且具有很大的不確定性，防止返貧比幫助確定的扶貧對(duì)象脫貧更困難、更具挑戰(zhàn)性。防止返貧有長(zhǎng)短兩方面的策略。從長(zhǎng)期來(lái)看，需要建立防止返貧的預(yù)防、監(jiān)測(cè)和干預(yù)制度，提升脆弱人群抵御和避免返貧的能力、增強(qiáng)其信心。從短期來(lái)看，一要高度關(guān)注自然災(zāi)害、市場(chǎng)波動(dòng)、突發(fā)公共事件、家庭意外事件（如疾病、死亡等）對(duì)低收入人群和脆弱人群的沖擊和影響，目前尤其要關(guān)注新冠肺炎疫情的影響，及時(shí)監(jiān)測(cè)、評(píng)估各種沖擊是否會(huì)致使群眾返貧或致貧，及時(shí)為返貧家庭提供必要且有效的幫助，及時(shí)將確定返貧而且年內(nèi)無(wú)法自主脫貧的家庭納入低保，特別需要注意這些措施不能局限于貧困縣和扶貧對(duì)象，應(yīng)該包括全國(guó)所有農(nóng)村居民;二是要保持扶貧政策和措施的穩(wěn)定，堅(jiān)持“四摘四不摘”，防止政策和措施退出或松動(dòng)導(dǎo)致的返貧。

民生周刊：在建立解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制方面，你有什么建議？

吳國(guó)寶：解決相對(duì)貧困問(wèn)題的長(zhǎng)效機(jī)制是要建立一整套解決相對(duì)貧困問(wèn)題的制度和解決方案，至少應(yīng)該包括相對(duì)貧困狀態(tài)監(jiān)測(cè)和評(píng)估制度、相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制、低收入居民收入穩(wěn)定較快增長(zhǎng)機(jī)制、脆弱人群風(fēng)險(xiǎn)防患機(jī)制，以及以最低生活保障制度和臨時(shí)救助、救災(zāi)等為主的兜底保障機(jī)制，解決相對(duì)貧困問(wèn)題的治理機(jī)制等。目前尚處于對(duì)這些長(zhǎng)效機(jī)制的研究和試驗(yàn)階段，首先，需要從理論研究和國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)總結(jié)方面入手，判斷我國(guó)未來(lái)一段時(shí)期相對(duì)貧困的性質(zhì)和特點(diǎn)，總結(jié)國(guó)內(nèi)過(guò)去40多年扶貧中適用于解決相對(duì)貧困問(wèn)題的經(jīng)驗(yàn)，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家在建立、完善長(zhǎng)效機(jī)制方面的有益經(jīng)驗(yàn);其次，要選擇部分發(fā)達(dá)地區(qū)開(kāi)展解決相對(duì)貧困問(wèn)題長(zhǎng)效機(jī)制的試點(diǎn)，并及時(shí)總結(jié)其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn);最后，在研究和試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，先確定解決相對(duì)貧困問(wèn)題的初步的基本的制度框架和戰(zhàn)略思路，再不斷地加以完善。

值得注意的是，解決相對(duì)貧困問(wèn)題的長(zhǎng)效機(jī)制，不是一朝一夕可以建立起來(lái)的。它需要不斷地探索、試驗(yàn)、總結(jié)和完善。

民生周刊：怎樣才能杜絕數(shù)字脫貧、虛假脫貧，確保脫貧成果經(jīng)得起歷史檢驗(yàn)？

吳國(guó)寶：避免數(shù)字脫貧和虛假脫貧，既是精準(zhǔn)脫貧的基本要求，也是保證脫貧攻堅(jiān)結(jié)果取信于民的重要基礎(chǔ)。減少數(shù)字脫貧、虛假脫貧，需要采取多管齊下的辦法：一是落實(shí)各級(jí)黨委和政府對(duì)精準(zhǔn)脫貧的主體責(zé)任，使地方政府不敢造假;二是嚴(yán)格執(zhí)行和實(shí)施精準(zhǔn)脫貧的標(biāo)準(zhǔn)和程序，減少和避免數(shù)字脫貧及虛假脫貧;三是加強(qiáng)媒體、社會(huì)組織和扶貧對(duì)象等對(duì)脫貧過(guò)程的社會(huì)監(jiān)督，通過(guò)公開(kāi)脫貧的標(biāo)準(zhǔn)細(xì)則、允許扶貧對(duì)象申訴等方式做實(shí)精準(zhǔn)脫貧的社會(huì)監(jiān)督;四是做實(shí)做好貧困普查，為精準(zhǔn)脫貧最后把關(guān)。

民生周刊：根據(jù)中央一號(hào)文件要求，今年農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作最重大的任務(wù)是對(duì)標(biāo)“補(bǔ)短板”要求打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。在你看來(lái)，短板是怎么形成的？如何補(bǔ)上？

吳國(guó)寶：所謂“短板”是相對(duì)于脫貧攻堅(jiān)的目標(biāo)和任務(wù)而言的，具體來(lái)說(shuō)就是扶貧對(duì)象在實(shí)現(xiàn)“兩不愁三保障”上存在的缺口，因此不同地區(qū)、不同扶貧對(duì)象存在的短板也會(huì)有所差異，其短板形成的原因同樣也不相同。大體上說(shuō)，短板的形成不外乎三個(gè)方面的原因：（1）由于所在地區(qū)和家庭原因歷史地形成短板;（2）以前扶貧工作方面的因素留下了短板;（3）扶貧對(duì)象自身的原因形成短板。不管是具體什么原因形成的短板，到了目前這個(gè)階段，只能主要通過(guò)加強(qiáng)扶貧工作來(lái)補(bǔ)齊。具體來(lái)說(shuō)，就是要對(duì)照“兩不愁三保障”的要求，逐一確定各個(gè)扶貧對(duì)象脫貧的短板、逐戶確定年內(nèi)補(bǔ)齊短板的具體方案（包括怎么補(bǔ)、資金從哪兒來(lái)、誰(shuí)來(lái)落實(shí)和實(shí)施等）、分級(jí)進(jìn)行掛牌督戰(zhàn)。

民生周刊：脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興如何有機(jī)銜接？

吳國(guó)寶：脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興銜接，既包括二者思想、理念、戰(zhàn)略目標(biāo)和任務(wù)、政策的銜接，也包括組織和領(lǐng)導(dǎo)體系、區(qū)域和對(duì)象、治理結(jié)構(gòu)等方面的銜接。其中思想和理念銜接是實(shí)現(xiàn)二者銜接的基礎(chǔ)，戰(zhàn)略目標(biāo)和任務(wù)的銜接是重點(diǎn)和難點(diǎn)，脫貧攻堅(jiān)支持和保障政策的延續(xù)、有序退出及其與鄉(xiāng)村振興政策之間的有機(jī)銜接，是實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興有機(jī)銜接的關(guān)鍵;領(lǐng)導(dǎo)和組織體系、農(nóng)村基層治理制度的銜接，是脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興銜接的保障。

開(kāi)行在大涼山腹地的扶貧列車。圖/聶斌

根據(jù)我們的研究，做好二者的有機(jī)銜接，一要毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持把打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、鞏固脫貧成果作為貧困地區(qū)現(xiàn)階段最優(yōu)先的工作任務(wù)，不能在沒(méi)有高質(zhì)量脫貧的情況下急于全面展開(kāi)鄉(xiāng)村振興;二要確定脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興銜接（過(guò)渡）期，最好把從現(xiàn)在到“十四五”列為銜接期;三是先行先試，分類推進(jìn)和實(shí)施脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興有機(jī)銜接;四是要合理處理好銜接中脫貧攻堅(jiān)經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)與創(chuàng)新的關(guān)系，既不能在鄉(xiāng)村振興中簡(jiǎn)單照搬脫貧攻堅(jiān)的做法，也不能一切推倒重來(lái);五是要試驗(yàn)和研究脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興銜接中重大問(wèn)題的解決方案，并給予試驗(yàn)一定的靈活政策和容錯(cuò)機(jī)制;六是鼓勵(lì)摘帽縣依托脫貧攻堅(jiān)平臺(tái)擴(kuò)面增容、漸進(jìn)逼近實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興銜接。