淺析舊城歷史文化街區(qū)更新過程中的公共參與
——以漢口歷史文化風(fēng)貌街“文創(chuàng)谷”騰退為例

張 志1，2,張雯毓

(1.中國地質(zhì)大學(xué)(武漢) 公共管理學(xué)院,湖北 武漢 430074;2.國土資源法律評價(jià)工程重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室,湖北 武漢 430074;3.清華大學(xué) 社會(huì)科學(xué)學(xué)院,北京 100084)

城市發(fā)展從“增量擴(kuò)張模式”向“存量挖潛模式”的轉(zhuǎn)向,成為當(dāng)前舊城改造和規(guī)劃發(fā)展的新常態(tài)[1,2]，以舊城區(qū)騰退空間再利用為特征的城市更新成為土地集約利用的必然選擇。然而,傳統(tǒng)存量地區(qū)的騰退更側(cè)重于土地利用率的提高和規(guī)模經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,大拆大建后“千城一面”的趨同化重塑使許多承載城市文化記憶的歷史街區(qū)失去了原有的文化底蘊(yùn)和地域特色。在全面推進(jìn)“城市雙修”[3](生態(tài)修復(fù)和城市修補(bǔ))的指導(dǎo)思想下,歷史文化街區(qū)的有機(jī)更新主要集中在小規(guī)模、漸進(jìn)式的微更新[4]、“城市記憶”的保護(hù)—修舊如舊[5]、創(chuàng)新空間的營造[6,7]、特色小鎮(zhèn)的打造[6]。這些方法取得了一定的成效,但長遠(yuǎn)來看,歷史街區(qū)仍面臨著地域特色弱化、鄰里生活結(jié)構(gòu)無法延續(xù)、多元利益主體間沖突等問題。究其根源，在于騰退過程中公眾參與乏力。原住居民作為歷史文化街區(qū)“活態(tài)文化”的載體,缺乏話語權(quán),社會(huì)歸屬感低,久而久之無法延續(xù)社區(qū)結(jié)構(gòu)，留住各具特色的城市“文脈基因”[8]。本文以武漢市漢口歷史文化風(fēng)貌街“文創(chuàng)谷”的騰退為例,針對傳統(tǒng)騰退過程中公民參與被動(dòng)下的“主體性”淡化等問題,提出在騰退前加大信息公開力度并提升公眾的積極性,騰退中完善公共參與制度保障和豐富公共參與形式,騰退后建立健全后續(xù)監(jiān)督反饋機(jī)制的建議與對策。通過擴(kuò)大公眾參與的范圍與程度,使原住居民擁有更多的話語權(quán),他們會(huì)更積極主動(dòng)參與社區(qū)治理,共同促進(jìn)歷史文化街區(qū)的可持續(xù)更新。

1 研究區(qū)概況與數(shù)據(jù)來源

1.1 研究區(qū)概況與騰退完成情況

漢口“文創(chuàng)谷”作為第三批“創(chuàng)谷”項(xiàng)目[9],位于漢口歷史文化風(fēng)貌街(沿江大道—江漢路—京漢大道—黃浦大街的圍合區(qū)域),總面積約2.81km2,舊租界區(qū)歷史風(fēng)貌保存較為完整[10],是武漢市現(xiàn)存文物類(64處,占全市22.78%)、優(yōu)秀類歷史建筑(122處,占全市67.8%)保留最為完好、最為集中的區(qū)域,被認(rèn)定為是第一批中國歷史文化街區(qū)[11]。目前漢口歷史文化風(fēng)貌街(創(chuàng)谷)項(xiàng)目的騰退工作涉及三德里片、文華里片、巴公房子與珞珈山街片、少兒圖書館片五大片區(qū),共16萬m2,有2500戶原住居民。截至2019年4月,除巴公房子外,其他4處的騰退工作均未完成。由于資金和安置房源、居民不配合,目前整體騰退工作處于停滯狀態(tài)。在16萬m2的預(yù)計(jì)騰退面積中，現(xiàn)完成了45.6%,共計(jì)7.3萬m2,三德里片仍有1/3的居民未完成騰退[12]。

表1 總體騰退進(jìn)程

注:資料來源于武漢市江岸區(qū)騰退指揮中心,2019年4月。

1.2 數(shù)據(jù)來源

本次問卷調(diào)查主要以網(wǎng)絡(luò)調(diào)查、實(shí)地問卷調(diào)查與走訪的形式展開,共發(fā)放調(diào)查問卷400份,回收有效問卷387份。由于完成騰退的居民已遷出原社會(huì)，安置房暫未交房而分散于各處居住，因此調(diào)研走訪有一定難度。實(shí)地問卷調(diào)查與走訪主要集中在以黎黃陂路與珞珈山街為中心,蔡鍔路、沿江大道、天津路、中山路所圍合的區(qū)域,受訪對象包括居民、商家和路人(游客)。通過隨機(jī)抽樣的方法發(fā)放問卷250份,其中有效問卷248份,有效率96.75%。通過攔截方式對黎黃陂路部分居民、商戶、游客等進(jìn)行了16人的訪談，同時(shí)實(shí)地走訪了騰退指揮中心、江岸區(qū)國資公司下設(shè)海川房地產(chǎn)子公司與相關(guān)單位,獲得漢口歷史文化風(fēng)貌街區(qū)騰退方案的制定和補(bǔ)償事宜等文件資料。此外,網(wǎng)絡(luò)調(diào)查問卷回收150份,其中有效問卷139份。整個(gè)調(diào)查內(nèi)容包括基礎(chǔ)信息、騰退前的意愿、騰退中的公共參與程度、現(xiàn)有改造的滿意度4部分。

2 研究區(qū)公共參與意愿與滿意度分析

漢口歷史文化風(fēng)貌街作為老漢口的中心區(qū),老年居民較多,受訪者中50歲以上的人數(shù)達(dá)到112人,占比為42.37%。問卷受訪者中,男性占比為55.04%,女性占比為44.96%,漢口歷史文化風(fēng)貌街區(qū)的居民數(shù)量略大于非居民的數(shù)量。在240位(62.02%)聽說過騰退的受訪者中,有158位屬于漢口歷史文化風(fēng)貌街的騰退居民,還有26位受訪者有親友的房屋被騰退;有56人雖然不是騰退對象,但對騰退有一定了解。

2.1 騰退前公眾信息獲取與騰退意愿

在騰退信息的獲取上,有240位聽說過騰退或原住居民中大部分受訪者是通過被動(dòng)方式了解到騰退的相關(guān)信息,見表2。

表2 受訪者對騰退信息獲取渠道及騰退意愿

通過橫幅、公告欄方式了解到騰退的占受訪者86.67%;通過工作人員上門講解獲取相關(guān)信息的占60.42%;選擇主動(dòng)方式如通過相關(guān)政府網(wǎng)站等途徑了解騰退的相關(guān)信息的僅有36人,占總調(diào)查人數(shù)的15%。在騰退意愿上,受訪居民的騰退意愿較低。在184位騰退居民中,87.5%的受訪居民表示愿意繼續(xù)在漢口歷史文化風(fēng)貌街區(qū)繼續(xù)生活,主要原因是鄰里關(guān)系和睦與生活成本低,分別占比54.66%和47.83%;其次是因?yàn)樯钤O(shè)施方便,占總?cè)藬?shù)的37.27%。另有12.5%的人表示不愿意繼續(xù)在漢口歷史文化風(fēng)貌街區(qū)居住,主要原因是他處有住房,其次是覺得周圍設(shè)施不完善。

2.2 騰退中公眾意見表達(dá)與反映渠道

在相關(guān)單位是否組織活動(dòng)聽取居民對騰退方案的意見方面,通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)漢口歷史風(fēng)貌街區(qū)開展過不同程度的民意征集、展板公示等活動(dòng),居委會(huì)也做過一定的宣傳,但規(guī)模并不大,相當(dāng)一部分原住居民是通過新聞報(bào)紙了解到騰退方案。

表3 受訪者對騰退信息的了解及意見反映情況

從表3可見,在騰退方案的意見表達(dá)中,居民普遍不知道如何表達(dá)自己的意見。在184名騰退受訪對象中,有39.67%的居民表示向相關(guān)組織和單位反映了意見,但沒有得到相應(yīng)的反饋;有32.07%的居民表示“有意見但不知道該找誰反饋”,甚至有7.61%的居民認(rèn)為“不征求居民意見”。這無疑表明居民很難找到切實(shí)有效的方式與騰退決策和執(zhí)行方建立有效的對話機(jī)制。居民最希望的騰退意見表達(dá)渠道是入戶走訪(78.55%)和規(guī)劃公示(78.29%),其次是座談會(huì)(49.35%)和居民代表大會(huì)(47.55%),充分說明居民更希望有“面對面”溝通探討的機(jī)會(huì),傳統(tǒng)的規(guī)劃公示僅占31.78%。

2.3 騰退后公眾的補(bǔ)償與改造滿意度

從表4可見,在184位騰退受訪者中,有119位受訪者對現(xiàn)有的騰退補(bǔ)償方案不太滿意,占比約為64.67%。公眾對騰退方案的不滿主要集中在補(bǔ)償金額低和安置房源不滿意兩個(gè)方面。居民普遍表示，補(bǔ)償金額低于市場價(jià)格且安置房源地段和價(jià)位不及預(yù)期。相反,對已經(jīng)完成舊城改造的部分漢口歷史風(fēng)貌街區(qū)的改造效果,受訪者的總體滿意度高達(dá)75.97%。其中,居民的滿意度為84.8%,非居民為97.9%。雖然居民滿意度略低,但仍然可反映出居民對整體改造的極滿意態(tài)度,受訪者普遍認(rèn)為改造保護(hù)了歷史建筑并展現(xiàn)了老租界的風(fēng)情。部分居民、游客認(rèn)為改造破壞了原有老租界的文化氛圍,商業(yè)化過重影響了居民的生活,還有小部分原住居民認(rèn)為改造后停車位、電力排水等基礎(chǔ)設(shè)施不完善，步行街不能通行車輛。

表4 受訪者對騰退補(bǔ)償及現(xiàn)有改造的滿意度調(diào)查

3 結(jié)論與建議

3.1 結(jié)論

對武漢市漢口歷史文化風(fēng)貌街“文創(chuàng)谷”項(xiàng)目騰退過程中的公共參與意愿和滿意度分析表明,公眾獲取信息被動(dòng),騰退意愿較低。居民在信息獲取方面總體呈一種被動(dòng)態(tài)勢,同時(shí)受訪居民的騰退意愿較低,絕大部分受訪居民表示愿意繼續(xù)在黎黃陂路片繼續(xù)生活,主要原因是該地區(qū)生活設(shè)施完善、鄰里關(guān)系和睦。騰退中,公眾意見表達(dá)方式和反映渠道有限,有32.07%的居民不知道如何反饋意見,很難找到切實(shí)有效的方式與騰退決策和執(zhí)行方建立有效對話。居民普遍認(rèn)為入戶走訪、居民代表大會(huì)和座談會(huì)這些“面對面”的溝通方式比傳統(tǒng)的規(guī)劃公示好。騰退后,大部分居民對補(bǔ)償金額和安置房源表示不滿意,但對現(xiàn)在已經(jīng)完成的改造效果總體呈現(xiàn)滿意狀態(tài),受訪者普遍認(rèn)為改造保護(hù)了歷史建筑并展現(xiàn)了老租界的風(fēng)情。

3.2 建議

針對傳統(tǒng)騰退過程中公民參與被動(dòng)、“主體性”淡化等問題,根據(jù)調(diào)查結(jié)果來看居民與政府一樣,都希望古建筑能得到良好的保護(hù),但讓居民了解和認(rèn)同整個(gè)改造方案的科學(xué)性與合理性的過程確缺失,因此本文針對性地提出以下建議。

提高信息公開度和公眾參與的積極性:針對武漢市歷史文化風(fēng)貌街騰退前居民信息獲取被動(dòng)、騰退意愿低的問題,應(yīng)豐富宣傳方式并建立信息反饋機(jī)制。如騰退的補(bǔ)償方案、騰退進(jìn)展情況可在社區(qū)內(nèi)醒目的位置設(shè)立電子屏滾動(dòng)播放;利用鄰里關(guān)系的帶動(dòng)效果,采取“社區(qū)帶頭人”模式,以少帶多,逐步動(dòng)員居民參與公共生活。同時(shí),可舉辦信息公開動(dòng)員會(huì),通過向“社區(qū)帶頭人”發(fā)放騰退背景材料和規(guī)劃草案、邀請專家對草案進(jìn)行解說,線下“面對面”講解、現(xiàn)場答疑,建立信息反饋機(jī)制,對收集到的居民意見及處理方式公開化;也可通過舉辦老照片展覽、現(xiàn)場模型展示討論等方式與居民互動(dòng),普及歷史保護(hù)知識(shí),培養(yǎng)公眾參與意識(shí)。

豐富參與形式及完善公共參與制度:在實(shí)際的騰退過程中,從方案制定到規(guī)劃形成很容易成為政府單方面決定的“獨(dú)角戲”。缺乏制度的約束會(huì)使居民意見采集成為“紙上談兵”。因此,通過在騰退流程中的決策階段、公示階段和意見反饋階段采用更豐富的公共參與形式,幫助公眾更好地參與到公共決策中(表5)。如在決策階段可采取居民代表大會(huì)、專家居民研討會(huì)方式;在宣傳公示階段可采取方案通氣會(huì)、方案簡介宣傳片等面對面交流或可視化強(qiáng)等措施;在意見反饋中可采取公示、公開反饋意見版、意見卡等形式來完善公共參與制度。

表5 騰退不同階段公共參與的方式

健全后續(xù)監(jiān)督和反饋制度:建立包含居民、第三方專家和管理者的騰退督查機(jī)構(gòu)。從騰退方案制定到具體改造都具有較高的專業(yè)性,通過設(shè)立騰退監(jiān)督機(jī)構(gòu)對騰退補(bǔ)償方案的制定是否符合行業(yè)規(guī)范和國家標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查,對騰退的實(shí)施過程進(jìn)行跟蹤監(jiān)督,有利于公開公正。同時(shí),建立評估制度,明確評估細(xì)節(jié)和評估標(biāo)準(zhǔn),邀請改造居民、專家、社會(huì)團(tuán)體、廣大公眾和政府工作人員對項(xiàng)目建成后的情況進(jìn)行綜合評估和考核,對是否嚴(yán)格按照規(guī)劃方案進(jìn)行實(shí)施及拆遷中的行政行為進(jìn)行監(jiān)督和考核[13]。當(dāng)居民對騰退中的各項(xiàng)專業(yè)性決定有疑問時(shí),可咨詢該督查機(jī)構(gòu)或委托其對決定進(jìn)行審查。同時(shí),設(shè)立配套的考核問責(zé)方法,對不達(dá)標(biāo)的進(jìn)行責(zé)任追究。此外,對騰退后的居民應(yīng)進(jìn)行及時(shí)調(diào)查回訪,對出現(xiàn)的問題進(jìn)行及時(shí)追蹤和反思,吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),避免在后續(xù)的騰退中出現(xiàn)問題。