習(xí)近平法治思想中“全民守法”的涵義、困境與出路探討
——考察寧波法治社會(huì)進(jìn)程的一個(gè)維度

應(yīng) 雁

（中共寧波鄞州區(qū)委黨校，浙江 寧波 315000）

黨的十八大提出“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”，之后，習(xí)近平總書(shū)記多次對(duì)此作出強(qiáng)調(diào)。同時(shí)，上世紀(jì)九十年代提出的，沿用多年的老“十六字方針”——“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”逐漸被替代。新老相較，除去立法、執(zhí)法、司法領(lǐng)域的提法站位更為高遠(yuǎn)之外，處于守法環(huán)節(jié)的“全民守法”是一種全新的提法，將法律在社會(huì)中是否得到普遍遵守作為評(píng)價(jià)法治社會(huì)的重要指標(biāo)之一?！白钪匾姆?，既不是刻在大理石上，也不是刻在銅表上，而是銘刻在公民的內(nèi)心里?！北R梭的經(jīng)典傳頌至今，“全民守法”對(duì)于法治的認(rèn)識(shí)由表及里，探尋其“根基”的思想無(wú)疑開(kāi)創(chuàng)了時(shí)代先鋒，厘清其涵義可為評(píng)價(jià)地方的法治進(jìn)程提供新的視角。

一、問(wèn)題的提出：新“十六字方針”的末梢環(huán)節(jié)？

新“十六字方針”中，前三個(gè)環(huán)節(jié)與最末環(huán)節(jié)并不存在必然的因果關(guān)系，即實(shí)現(xiàn)了“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法”并不必然意味著“全民守法”就能夠?qū)崿F(xiàn)。社會(huì)的價(jià)值是多元的，單純依靠法律的獎(jiǎng)懲難以形成公民的守法自覺(jué)，同理，法律治理的有限性亦不能完全歸咎于立法技術(shù)的不完善與執(zhí)法司法的“不嚴(yán)格不公正”，越來(lái)越多的學(xué)者認(rèn)為，問(wèn)題有時(shí)可能出在“全民守法”環(huán)節(jié)。

以對(duì)待燃放煙花爆竹的態(tài)度為例，多地立法經(jīng)歷了“禁止―放開(kāi)―禁止―限制”的過(guò)程。寧波市自1994年限制燃放煙花爆竹以來(lái)，也曾經(jīng)歷過(guò)嚴(yán)厲處罰的階段，有居民因在除夕夜燃放煙花爆竹而承受了“在拘留所過(guò)年”的后果，執(zhí)法不可謂不嚴(yán)厲。可雷霆手段不僅沒(méi)有徹底禁止燃放，還一定程度遭到民眾的詬病，這背后不僅是民俗文化與環(huán)境保護(hù)的較量，更是地方立法與公民守法的博弈?，F(xiàn)下各地均以“限制”為主，允許在規(guī)定的時(shí)間和區(qū)域合理燃放，對(duì)于違法（違規(guī)）燃放的處罰也以罰款為主，慎用行政拘留；民眾也逐漸感受到清新與安全的重要性不亞于對(duì)傳統(tǒng)風(fēng)俗的堅(jiān)持，對(duì)立法產(chǎn)生內(nèi)心認(rèn)同，表現(xiàn)為即便在允許燃放區(qū)域，燃放現(xiàn)象也逐年減少，立法―守法的良性循環(huán)由此建立。

文本上的法律欲產(chǎn)生實(shí)效，須經(jīng)歷被傳播、選擇、認(rèn)可、內(nèi)化、行動(dòng)等過(guò)程，無(wú)一不指向“全民守法”環(huán)節(jié)。但是這一環(huán)節(jié)不是一面僅用來(lái)投射立法、執(zhí)法、司法結(jié)果的“鏡子”，它“還是一種內(nèi)生性的東西，有著自我生成、自我演化的能力和機(jī)制”，[1]具有建構(gòu)性。與過(guò)往我們過(guò)多地關(guān)注立法技術(shù)是否完善和執(zhí)法司法過(guò)程是否嚴(yán)謹(jǐn)相比，“全民守法”這一具有內(nèi)生性力量的環(huán)節(jié)不應(yīng)該是末梢，而應(yīng)當(dāng)成為法治的重要基礎(chǔ)。轉(zhuǎn)型時(shí)期的法治如若遇到難題，諸如權(quán)大于法、逐利違法、監(jiān)督不足等等之類，與其在立法、執(zhí)法和司法環(huán)節(jié)精益求精，不如到守法環(huán)節(jié)尋找出路。

棘手的是，在實(shí)踐層面“全民守法”又是新“十六字方針”里最薄弱的環(huán)節(jié)，與日漸精湛的立法技術(shù)、日益規(guī)范的執(zhí)法司法水平相比，“全民守法”顯然是我國(guó)法治進(jìn)程中的一塊短板，守法社會(huì)的建設(shè)又天然具有廣泛性和分散性，探討它的涵義、困境與出路就顯得尤為重要。

二、“全民守法”作為法治考察維度

“全民守法”的“短板”地位并不影響其作為評(píng)價(jià)地方法治進(jìn)程的一個(gè)維度，盡管在傳統(tǒng)的評(píng)價(jià)體系中，這一維度時(shí)常淹沒(méi)在立法、司法和執(zhí)法的光芒之下。本文試圖對(duì)新中國(guó)成立七十年來(lái)，尤其是依法治國(guó)三十年、習(xí)近平新“十六字方針”提出后的不到十年時(shí)間里，作為在法治建設(shè)中力爭(zhēng)“勇立潮頭”的寧波市在“全民守法”方面的變遷趨勢(shì)做出分析和總結(jié)。

（一）“全民”

“全民”要解決的是守法廣度，即普遍性的問(wèn)題。當(dāng)代法治精神形成共識(shí)之后，在應(yīng)然層面“全民”始終被認(rèn)為是守法的對(duì)象，即地方上的執(zhí)政黨（首要的執(zhí)法主體）、國(guó)家機(jī)關(guān)（關(guān)鍵的守法主體）、公民、企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)組織（最廣泛的守法主體）和外國(guó)人、外國(guó)組織、無(wú)國(guó)籍人。[2]我們又可以從“普遍多數(shù)”和“關(guān)鍵少數(shù)”兩個(gè)分類考察全民守法普遍性的發(fā)展進(jìn)程。

1.“普遍多數(shù)”

意指作為最廣泛主體的公民、企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)組織，對(duì)于這一群體的普及，寧波經(jīng)歷著大眾教育與精英教育雙管齊下的普法路徑，并無(wú)明顯特征。近三十年來(lái)，伴隨著七個(gè)五年普法規(guī)劃的施行，以法制宣傳教育為主要形式的普法活動(dòng)在社會(huì)上和公民中起到了法治意識(shí)啟蒙的作用，規(guī)則意識(shí)、契約精神、依法維權(quán)意識(shí)都得到了強(qiáng)化。

2.“關(guān)鍵少數(shù)”

“風(fēng)成于上，俗化于下”，領(lǐng)導(dǎo)干部是推動(dòng)法治的“領(lǐng)頭羊”，是踐行法治的“風(fēng)向標(biāo)”。除了對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部“學(xué)法知法”工作嚴(yán)格按照要求履行到位以外，寧波堅(jiān)持踐行領(lǐng)導(dǎo)干部“帶頭守法”。以2019年2 月通過(guò)的《寧波市生活垃圾分類管理?xiàng)l例》的實(shí)施為例，生活垃圾分類的難點(diǎn)在于源頭治理，全民都必須做出積極的分類行為（而非消極的不作為）才能保障立法的實(shí)施，這種一改公民傳統(tǒng)生活方式的行為，對(duì)于全民守法提出相當(dāng)高的要求。因此在該條例正式生效前，通過(guò)在各機(jī)關(guān)單位依靠黨員先行、示范引領(lǐng)來(lái)推動(dòng)垃圾分類工作的開(kāi)展為立法的實(shí)施做出鋪墊。強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)，明確機(jī)關(guān)各級(jí)黨組織書(shū)記是帶頭抓好垃圾分類工作的第一責(zé)任人，黨員干部是垃圾分類實(shí)施的主力軍，要求每位黨員干部與所在社區(qū)簽訂“責(zé)任狀”，自覺(jué)向社區(qū)匯報(bào)生活垃圾分類的進(jìn)度，接受社區(qū)監(jiān)督，做到“人人承諾、天天一做、季季點(diǎn)評(píng)”，以此帶動(dòng)全社會(huì)守法氛圍的形成。

（二）“法”

社會(huì)主義法律體系的逐步建成的同時(shí)，法律的形式趨向多元化。以人民為中心的地方立法、民間軟法等激發(fā)著全民守法的能動(dòng)性，為法治社會(huì)建設(shè)開(kāi)啟良性循環(huán)，新興的法律形式賦予了守法新的含義。

1.地方立法三十周年

2018年是寧波被國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)為“較大的市”開(kāi)始擁有地方立法權(quán)的三十周年。以往通過(guò)政策和紅頭文件就可以做出的地方?jīng)Q策現(xiàn)在越來(lái)越要求形式完備、位階較高的地方立法。三十年來(lái)，市人大及其常委會(huì)堅(jiān)持“不抵觸、可操作、有特色”的基本原則，推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，制定了一批有質(zhì)量、有影響、有特色的地方性法規(guī)共計(jì)118 件，廢止34 件，現(xiàn)行有效84 件。其中以《寧波市環(huán)境污染防治若干規(guī)定》《寧波市文物保護(hù)點(diǎn)保護(hù)條例》《寧波市節(jié)約能源條例》《寧波市醫(yī)療糾紛預(yù)防和處置暫行辦法》《寧波市政府服務(wù)外包暫行辦法》等為代表的一批地方性法規(guī)和規(guī)章涵蓋城市治理創(chuàng)新方面、生態(tài)城市建設(shè)方面、促進(jìn)文明城市建設(shè)和保障民生事業(yè)發(fā)展方面，屬于國(guó)家和省市沒(méi)有相關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定的“先行性立法”，蘊(yùn)含著“寧波元素”和“寧波經(jīng)驗(yàn)”，展現(xiàn)了“寧波模式”和“寧波解法”。地方立法呈現(xiàn)出以下兩個(gè)特點(diǎn)，為豐富公民守法的涵義創(chuàng)造了良好的前提條件。

開(kāi)門(mén)立法是寧波地方立法的一大特色。2016年 2 月，在寧波市十四屆人大六次會(huì)議第三次全體會(huì)議上，《寧波市大氣污染防治條例》獲得高票通過(guò)。從群眾的呼吁到社會(huì)的共識(shí)，再到立法加以規(guī)范，該條例的制定開(kāi)啟了寧波立法史上最大規(guī)模的一次開(kāi)門(mén)立法。該條例立法過(guò)程中，寧波共聽(tīng)取了 488 名市人大代表和 341 名群眾代表的發(fā)言，收集意見(jiàn)建議1 769 條。同時(shí)，寧波29 位市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部代表和市人大常委會(huì)委員還帶著法規(guī)草案，走進(jìn)街道、村、社區(qū)人大代表聯(lián)絡(luò)站，面對(duì)面聽(tīng)取了 111 名市人大代表和 151 名人民群眾代表的意見(jiàn)建議。

另一個(gè)特點(diǎn)是地方立法出現(xiàn)由管理型立法向促進(jìn)型立法的轉(zhuǎn)變，法律的“引領(lǐng)”功能日漸顯現(xiàn)，寧波市在這一方面有著明顯的先行性。近年來(lái)主要有《寧波市科技創(chuàng)新促進(jìn)條例》（2010）、《寧波市學(xué)前教育促進(jìn)條例》（2011）、《寧波市職業(yè)教育校企合作促進(jìn)條例》（2011）、《寧波市終身教育促進(jìn)條例》（2014）、《寧波市文明行為促進(jìn)條例》（2017）、《寧波市居家養(yǎng)老服務(wù)條例》（2018）等。這些地方立法不再局限于作為公眾行為的“底線”和“高壓線”來(lái)回答“不能做什么”的問(wèn)題，而是提供一種前瞻性和預(yù)見(jiàn)性，“為人們預(yù)設(shè)一套符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的行為模式”，[3]以鼓勵(lì)、引導(dǎo)的方式，促進(jìn)社會(huì)行為健康有序運(yùn)行。

2.民間法的重振

從行政性整合走向契約性整合，是當(dāng)代民主政治進(jìn)程的必然選擇。寧波商品經(jīng)濟(jì)歷史悠久，居民多姓聚居，市場(chǎng)發(fā)育完善，民間法在經(jīng)歷歷史“去粗存精”的大浪淘沙后，以嶄新的面貌重新登上了社會(huì)治理的舞臺(tái)，各種類型的市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程等社會(huì)規(guī)范堪稱全國(guó)范本。近年來(lái)，民間“軟法”的補(bǔ)強(qiáng)作用在社會(huì)治理中逐漸顯現(xiàn)，尤其是在例如物居業(yè)三者關(guān)系的處理、農(nóng)村鄉(xiāng)風(fēng)文明的振興、社會(huì)契約精神的塑造等法律所難以涉及的問(wèn)題上成效明顯。

（三）“守”

全民由以義務(wù)為導(dǎo)向的消極守法觀向以權(quán)利為導(dǎo)向的積極守法觀的轉(zhuǎn)變是法治現(xiàn)代化的重要標(biāo)志之一，也是近年來(lái)呈現(xiàn)在寧波法治社會(huì)進(jìn)程中的一大特色。

1.消極守法

消極守法指的是“守”的第一層含義，可理解為以義務(wù)為導(dǎo)向的傳統(tǒng)的守法觀，強(qiáng)調(diào)“學(xué)法”、“知法”，認(rèn)為“不違法”即為守法。消極守法顯著特點(diǎn)之一是以法的懲戒性引導(dǎo)社會(huì)守法習(xí)慣的形成，來(lái)達(dá)到調(diào)整社會(huì)關(guān)系的目的。比如寧波作為全國(guó)最早推行“文明禮讓斑馬線”的城市之一，對(duì)于私家車禮讓習(xí)慣的養(yǎng)成一開(kāi)始是依靠制度的約束——抓拍“試點(diǎn)樣板路”上不按規(guī)定讓行行人的車輛，根據(jù)《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》《寧波市文明行為促進(jìn)條例》等規(guī)定，一律處以100 元罰款并記3 分，一段時(shí)間后市民形成習(xí)慣，在所有路段都能做到自覺(jué)讓行。

另一個(gè)直觀指征是犯罪率的變化。在經(jīng)歷社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期一階段犯罪率較迅速上升后，黨的十八大以來(lái)，寧波的嚴(yán)重犯罪案件（市中級(jí)人民法院受理的一審刑事案件）數(shù)量始終較為穩(wěn)定，結(jié)合人口增長(zhǎng)速度，不難看出犯罪率甚至呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。

2.積極守法

積極守法意指“守”的第二層含義，即守護(hù)法律，可理解為以權(quán)利為導(dǎo)向的守法觀，強(qiáng)調(diào)“用法”“尊法”。積極守法明顯的特征是公民不單作為法律所規(guī)制的對(duì)象，而是作為主體依靠法律、運(yùn)用法律化解矛盾、實(shí)現(xiàn)公平正義。近年來(lái)，全市法院受理的民商事案件數(shù)量年年呈較大幅度攀升，其中公民善于運(yùn)用訴訟手段解決社會(huì)矛盾是一個(gè)重要原因。以寧波市中院受理的一審案件為例，如下圖：

由被管理對(duì)象到法治社會(huì)的主體身份意識(shí)轉(zhuǎn)變過(guò)程中，公民對(duì)于侵害自身合法權(quán)益的政府具體行政行為也敢于運(yùn)用訴訟手段維護(hù)，行政訴訟案件數(shù)量、政府機(jī)關(guān)敗訴率、行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴比例的提高就是很好的佐證。盡管其中行政訴訟受案范圍擴(kuò)大是一個(gè)重要因素，但做出這一制度變更本身就包含對(duì)公民依法維權(quán)的呼聲的回應(yīng)。

政府信息公開(kāi)是公民依法合理行使公共知情權(quán)以達(dá)到維護(hù)自身權(quán)益的一種方式，2012年以來(lái)，寧波市依申請(qǐng)公開(kāi)的政府信息數(shù)量亦呈現(xiàn)大幅上升趨勢(shì)，盡管這幾年間政府主動(dòng)信息公開(kāi)的情況本身已經(jīng)逐年優(yōu)化。

專門(mén)的法律工作者規(guī)模擴(kuò)大也很好地印證了這一點(diǎn)。近年來(lái)我市律師事務(wù)所和律師的隊(duì)伍均逐年壯大，尤其是近六年來(lái)律師的數(shù)量年均增長(zhǎng)率高達(dá)12.3%，高于全國(guó)（9.5%，統(tǒng)計(jì)至2017年）的增長(zhǎng)速度，并且仍處于快速增長(zhǎng)期。律師隊(duì)伍開(kāi)展多種形式的專項(xiàng)法律服務(wù)活動(dòng)、積極參政議政、參與國(guó)家和地方立法、開(kāi)展公益法律服務(wù)、擔(dān)任村（社區(qū)）法律顧問(wèn)、參與涉法涉訴信訪案件處理，協(xié)助黨委政府妥善應(yīng)對(duì)和處置特大自然災(zāi)害、重大突發(fā)事件等，為法治社會(huì)的建設(shè)作出了重要貢獻(xiàn)。這一數(shù)量的快速增長(zhǎng)意味著公民在民主、法治、公平、正義、安全等方面的訴求逐步習(xí)慣于尋求專業(yè)化服務(wù)，法治意識(shí)注入文化內(nèi)核。

三、“全民守法”的困境及其成因

全民守法從各方面都取得了令人欣喜的成績(jī)，但這一“欣喜”僅是縱向上的，相比過(guò)去公民的守法觀念和守法意識(shí)有了較大提高，但現(xiàn)實(shí)層面中公民的守法仍面臨多重困境，依然避免不了其成為新“十六字方針”中的短板。

（一）“全民守法”的困境

1.普法效果面臨時(shí)代局限性

普法已到“七五”，三十多年的普法積累讓公民已經(jīng)具有相當(dāng)?shù)姆沙ＷR(shí)，尤其是“七五”普法所列舉的系列措施中，側(cè)重法律“六進(jìn)”，注重結(jié)合新媒體宣講法律，注重法治文化的打造，等等。但在公民是否信任法律的選擇上依然猶豫不決，“知法而不守法”這一頑疾沒(méi)有得到診治。“法律必須被信仰，否則就形同虛設(shè)?！敝獣圆灰欢ㄒ馕吨叛?，當(dāng)下的守法依然停留在“外在服從”階段，局限于告知民眾法律是什么，而從“知法”到“守法”之間缺少意識(shí)形態(tài)的認(rèn)同作為橋梁，也就是更高層次的普法。

2.法律工具主義依然盛行

公民對(duì)于法律的認(rèn)知一定程度上仍停留在工具主義的階段，認(rèn)為法律僅作為其實(shí)現(xiàn)自身利益的手段之一，主要的表現(xiàn)形式即適用法治方式的選擇性：當(dāng)法律有利于自己時(shí)，選擇法律解決矛盾；當(dāng)非法治手段有利于自己時(shí)，就站在法治的對(duì)立面。寧波市統(tǒng)計(jì)局于2018年5 月下旬組織開(kāi)展了公眾社會(huì)心態(tài)電話調(diào)查顯示，33.2%的公眾認(rèn)為遇到麻煩或糾紛時(shí)，不找法而找人的現(xiàn)象沒(méi)有減少。[4]面對(duì)社會(huì)矛盾，公民“信訪信鬧不信法”的現(xiàn)象始終存在。寧波市政府公開(kāi)年鑒資料顯示，近年來(lái)全市各級(jí)信訪局年均受理的案件總量基本都在4 萬(wàn)件（人次）以上，（其中2015年4.4 萬(wàn)人次、2016年2.19 萬(wàn)人次、2017年4.0 萬(wàn)人次——作者注）[4]集體上訪的數(shù)量?jī)H在2014年達(dá)到1 327批17 953 人次，越級(jí)赴省上訪數(shù)量達(dá)到50 批453人次。

3.對(duì)法律的認(rèn)同存在偏差

制定良好的法律得到普遍遵守自然是理想的法治環(huán)境，也是法治社會(huì)的常態(tài)，但實(shí)踐中，在特定的時(shí)間點(diǎn)，立法―守法的良性循環(huán)并不總是成立，當(dāng)法律（法規(guī)、規(guī)章）本身制定有瑕疵——更多時(shí)候是公民認(rèn)為其制定有瑕疵，即法律的價(jià)值觀與公眾的價(jià)值觀（甚至是利益）產(chǎn)生不一致時(shí)，公眾無(wú)法對(duì)規(guī)則產(chǎn)生理性認(rèn)同，守法的效果就會(huì)大打折扣。

4.公民權(quán)利濫用苗頭凸顯

公民權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒是法治社會(huì)發(fā)展的應(yīng)有之義，但是這一意識(shí)如果欠缺正確的引導(dǎo)就很容易濫用，陷入自由主義的泥潭。例如截至2016年8 月底，寧波市關(guān)于政府信息公開(kāi)88 件行政復(fù)議案件中，其中有38 件為同一申請(qǐng)人提出，比例高達(dá) 43.2%。[5]這類申請(qǐng)人中“老信訪戶”“情感發(fā)泄戶”占了多數(shù)比例，他們通過(guò)大量的政府信息公開(kāi)申請(qǐng)向政府表達(dá)個(gè)人情緒甚至政治立場(chǎng)，一方面增加政府工作負(fù)擔(dān)，另一方面希望通過(guò)這種方式找到行政行為的漏洞。例如某機(jī)關(guān)工作者因故被開(kāi)除后，分別向不同機(jī)關(guān)同時(shí)申請(qǐng)與其個(gè)人并無(wú)任何關(guān)系的信息公開(kāi)申請(qǐng)近百余件。

（二）公民為什么守法？

守法緣何會(huì)陷入上述困境，須從守法機(jī)理上探尋原因。近代以來(lái)法學(xué)理論對(duì)于公民守法的研究成果可謂汗牛充棟：西方學(xué)者提出了社會(huì)契約論、功利主義論、暴力威懾論、法律正當(dāng)論等學(xué)說(shuō)，以被迫守法論和自律守法論的二分為主流：例如實(shí)證主義法學(xué)派開(kāi)創(chuàng)者奧斯丁曾直言道：“法律，是強(qiáng)制約束一個(gè)人或一些人的命令?！盵6]并且按照這一學(xué)派的邏輯，守法只能是被迫的，強(qiáng)迫的手段就是懲罰；動(dòng)機(jī)論者康德卻認(rèn)為守法完全是出于自律的，是基于對(duì)規(guī)則的理性認(rèn)同，黑格爾等人也基本持這一立場(chǎng)；法經(jīng)濟(jì)學(xué)者則認(rèn)為人們守法既不是因?yàn)閼峙峦亓Γ膊皇且驗(yàn)樽鹬?，而更多的是一種“利益刺激的問(wèn)題”。[7]297在我國(guó)，也有學(xué)者從經(jīng)濟(jì)學(xué)、倫理學(xué)、文化學(xué)、宗教學(xué)等方面進(jìn)行了解讀，認(rèn)為公民守法的動(dòng)因還與上述學(xué)科有關(guān)，守法經(jīng)濟(jì)鏈條的提出便是其中一例。實(shí)際上，公民守法的動(dòng)因一定是以上多種因素的耦合，僅依靠法的強(qiáng)制性難以促成公民積極守法，也無(wú)法解釋倡導(dǎo)性立法等的存在；反之單純依賴自律論，則無(wú)法保證公民的認(rèn)知始終與立法者的理性同步。單從法經(jīng)濟(jì)學(xué)或其他學(xué)科的理論同樣很難一言以蔽之。

（三）公民為什么不守法？

正因?yàn)楣袷胤ǖ脑蚴嵌嘣?，不守法的原因可能更加?fù)雜。以公民習(xí)慣“信訪不信法”而言，信訪在大概率上給公眾傳遞了“更為快速有效解決訴求”的信號(hào)，符合波斯納“利益刺激”一說(shuō)，同時(shí)也基于公民內(nèi)心對(duì)于調(diào)解、訴訟等法治途徑的不認(rèn)同，而這種不認(rèn)同甚至可以從我國(guó)傳統(tǒng)法律文化中追根溯源。盡管學(xué)界習(xí)慣套用的破窗效應(yīng)、劣幣原理、過(guò)高的守法成本、過(guò)低的違法成本等原因在當(dāng)下依然存在，我們因此亦不能停止在立法、司法、執(zhí)法環(huán)節(jié)源頭治理的腳步；但積極守法時(shí)代，我們還需要尋找公民沒(méi)有嘗試去守護(hù)法律的原因，或許是基于以下幾點(diǎn)：

1.對(duì)規(guī)則的理性認(rèn)同不足

公民往往被動(dòng)地接受法律是如何規(guī)定的，而很少被告知法律這樣規(guī)定的原因是什么，這與精英化的法律職業(yè)共同體的建立不無(wú)關(guān)系。我國(guó)要建設(shè)法治國(guó)家，法律職業(yè)共同體的形成是必經(jīng)之路，具有共同的法律語(yǔ)言、思維方式和知識(shí)背景的這一特殊群體已然形成，但是他們對(duì)于共同社會(huì)責(zé)任的承擔(dān)似乎有所欠缺。普通公民僅憑樸素的正義觀并不能完全準(zhǔn)確理解法律規(guī)定的內(nèi)在理性，尤其是面對(duì)規(guī)則與個(gè)人利益、傳統(tǒng)認(rèn)知等因素產(chǎn)生沖突的時(shí)候，對(duì)規(guī)則的理性認(rèn)同愈發(fā)難以得到保證。

2.德治與法治融合不足

社會(huì)主義的主流價(jià)值觀如果與法律規(guī)則沒(méi)有在社會(huì)中形成有效的融合，淳樸良善的社會(huì)秩序就難以建立。馮友蘭提出的守法的其中一種境界，稱為“出于義而守法”，[8]即道德觀能幫助公民在守法中確定基本的形態(tài)——“義務(wù)導(dǎo)向”，以及更高一級(jí)形態(tài)——“情感導(dǎo)向”。守法時(shí)帶有“痛癢相關(guān)”的感情色彩，是促成消極守法向積極守法上升的有效因素。

3.個(gè)體社會(huì)責(zé)任缺失與公民意識(shí)薄弱

美國(guó)智庫(kù)蘭德公司在2010年發(fā)表了一個(gè)關(guān)于中國(guó)的報(bào)告，預(yù)測(cè)中國(guó)2020年后將成為世界上最窮的國(guó)家，原因之一即是中國(guó)人不了解他們作為個(gè)體對(duì)國(guó)家和社會(huì)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)。[9]結(jié)論顯然偏頗，但觀點(diǎn)不無(wú)邏輯：不懂得參與社會(huì)治理、漠視“為權(quán)力而斗爭(zhēng)”的公民群體，能夠出于敬畏法律而消極守法已然達(dá)標(biāo)——事實(shí)是消極守法在權(quán)責(zé)清晰的私人領(lǐng)域或許成效顯著，一旦進(jìn)入邊界不明的公共領(lǐng)域便顯得動(dòng)力不足，各城市垃圾分類工作的艱難推進(jìn)就很好地佐證了這一點(diǎn)——更遑論其以國(guó)家主人翁的態(tài)度能夠主動(dòng)守護(hù)法律、捍衛(wèi)法律在日常政治、生活中的權(quán)威了。

四、“全民守法”的實(shí)踐展望

基于造成守法困境的成因，筆者認(rèn)為，我們應(yīng)當(dāng)從以下方面嘗試尋找突破口：

（一）升級(jí)普法理念

未來(lái)的普法應(yīng)當(dāng)完成從“外在服從”到“內(nèi)在認(rèn)同”的轉(zhuǎn)變，重點(diǎn)論證法律規(guī)則的合法性與合理性。同時(shí)，普法者不僅要讓民眾看到法律的剛性與權(quán)威性，同時(shí)也讓民眾感受到法律的柔性和有限性，[10]普法者不再盲目地履行一般意義上的“灌輸”職責(zé)，守法者亦不能繼續(xù)做“不動(dòng)腦筋的觀眾”，雙方的關(guān)系向一種良性的互動(dòng)轉(zhuǎn)變，在普法與守法之間搭建起一座具有“社會(huì)黏合”功能的橋梁，即由下達(dá)轉(zhuǎn)變?yōu)椤昂弦狻薄獙?duì)生活經(jīng)驗(yàn)、風(fēng)俗習(xí)慣乃至群眾最樸素的正義觀的理解與回應(yīng)。

（二）促進(jìn)多樣化法形式的交融

軟法之治與“軟硬兼施”的法律體系的興起已成為法治社會(huì)發(fā)展不可避免的趨勢(shì)，多樣化法的形式的交融有助于公民守法習(xí)慣的培養(yǎng)完善。軟法之治的推行過(guò)程意味著公共權(quán)力向社會(huì)轉(zhuǎn)移，公民社會(huì)的自我管理、自我約束、自我調(diào)節(jié)能力在這一過(guò)程中充分發(fā)揮，守法習(xí)慣的形成是水到渠成的。與此同時(shí)，“硬法”依然發(fā)揮國(guó)家強(qiáng)制力，“軟硬兼施”的法律體系“內(nèi)外兼修”，全方面激發(fā)公民的守法意識(shí)。軟法應(yīng)當(dāng)更“軟”，意味著國(guó)家在公共治理領(lǐng)域應(yīng)該更加摒棄命令式的管制思維，關(guān)注和回應(yīng)多元利益訴求，倚重協(xié)商民主，推崇認(rèn)同、共識(shí)與合意；硬法更“硬”，意味著法律規(guī)則的實(shí)施應(yīng)該更加注重其當(dāng)罰的“不可避免性”，而不是“嚴(yán)厲性”，以保證“硬法”威懾力的科學(xué)理性。

（三）健全社會(huì)信用體系

社會(huì)信用體系的建立健全是推進(jìn)守法社會(huì)建成的有力抓手。信用體系的建立有助于公民由人格信任心理模式向標(biāo)簽認(rèn)證的現(xiàn)代心理模式轉(zhuǎn)變，使誠(chéng)信有序的市場(chǎng)秩序得以形成。建立健全征信系統(tǒng)、守信激勵(lì)和失信懲戒機(jī)制將是守法社會(huì)建設(shè)的必經(jīng)之路。例如2018年廈門(mén)市個(gè)人信用評(píng)價(jià)產(chǎn)品“白鷺?lè)帧鄙暇€，讓誠(chéng)實(shí)守法的市民在圖書(shū)館、公共自行車免押金等 8 個(gè)領(lǐng)域享受優(yōu)惠便利便是行之有效的做法。

（四）完善社會(huì)治理參與機(jī)制

有效的公民參與社會(huì)治理機(jī)制的缺失，使得公民不得不借助于社會(huì)輿論、特殊社會(huì)關(guān)系、不合法途徑等非制度性途徑參與社會(huì)治理，影響社會(huì)治理決策，破壞社會(huì)治理主體之間的信任關(guān)系。尤其是當(dāng)社會(huì)組織發(fā)育不成熟，無(wú)法起到承接政府轉(zhuǎn)移的職能，會(huì)使社會(huì)治理陷入惡性循環(huán)。打造多樣、豐富、暢通的公眾參與平臺(tái)將是守法社會(huì)建立的必要條件。尤其是在社會(huì)綜合治安、城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域，有序引導(dǎo)下的社會(huì)組織通過(guò)自我約束、自我管理機(jī)能的發(fā)揮，能有效疏通公民利益表達(dá)渠道，防止權(quán)利濫用，使公民權(quán)利在合法有序的狀態(tài)下運(yùn)行。

結(jié)語(yǔ)：加速法治進(jìn)程的阿基米德支點(diǎn)

法治社會(huì)建設(shè)其路漫漫，七十年來(lái)我們著力推進(jìn)有之，摒棄亦有之，風(fēng)雨之后社會(huì)主義法治體系初步建成，法治社會(huì)的藍(lán)圖日漸清晰。如果說(shuō)攻堅(jiān)之路上存在瓶頸，那一定是與日趨完善的立法、執(zhí)法、司法相匹配的守法之心。亞里士多德說(shuō)：“雖有良法，要是人民不能全都遵守，仍不能實(shí)現(xiàn)法治?！逼呤陙?lái)的實(shí)踐表明，只有用法律，法律才有用，將全民守法作為新時(shí)代法治社會(huì)建設(shè)的“阿基米德支點(diǎn)”，促成全民“信任立法、配合執(zhí)法、倚賴司法、努力護(hù)法”，是法治社會(huì)再上新臺(tái)階的不二選擇。