高質(zhì)量做好城市地下空間開發(fā)利用

地下空間是寶貴的空間資源。城市空間寸土寸金，向地下開發(fā)成為近年來城市發(fā)展的趨勢。如何合理規(guī)劃、有序開發(fā)，需要統(tǒng)籌規(guī)劃。為此，本刊記者專訪了江蘇省地下空間學(xué)會理事長黃富民和江蘇省城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院城鄉(xiāng)規(guī)劃師曹華娟。

【本刊記者】?開發(fā)利用城市地下空間，對城市發(fā)展有何意義？

【黃富民】?城市地下空間是指城市行政區(qū)域內(nèi)地表以下，自然形成或人工開發(fā)的空間，是地面空間的延伸和補(bǔ)充。歷史上，人類從未忽視過地下空間的開發(fā)價值。比如從原始“穴居”到突尼斯瑪特瑪塔的“地下村莊”，從中國西北下沉式“窯洞”到現(xiàn)在的“地下都市”，從戰(zhàn)時的地下防空洞到現(xiàn)代的地鐵網(wǎng)絡(luò)，地下空間利用的深度及廣度不斷得到發(fā)展。

現(xiàn)代城市地下空間開發(fā)的方向有很多，既包括地鐵、地下人行通道、機(jī)動車地下道路、綜合管廊，也有地下倉庫、地下糧庫、地下污水處理廠、地下變電站，還有地下商業(yè)綜合體、地下文化娛樂場所等。除了不主張居住之外，地上空間幾乎所有的功能都可以在地下實(shí)現(xiàn)。

地下空間為城市發(fā)展打開了更深層次的格局，對改善城市環(huán)境、建設(shè)宜居城市，提高城市綜合承載能力具有重要意義。

首先是緩解土地緊張。現(xiàn)今，高度城市化面臨著人口密集、交通堵塞、能源消耗增大等諸多發(fā)展問題，城市空間需求急劇膨脹與土地資源有限這一矛盾日益突出。而且，這種矛盾在人口稠密城市尤為凸顯。地下空間開發(fā)利用，可使城市的部分功能由地上轉(zhuǎn)到地下。

其次是提升空間容量。城市向下，城市就多了一個維度。隨著中國城市的空間發(fā)展與管理逐漸走向精細(xì)化、復(fù)合化，地上與地下空間開發(fā)利用不斷融合，地下空間的公共屬性不斷增強(qiáng)，城市公共生活也向著地下空間不斷延展。從地鐵交通、大型建筑物向地下自然蔓延，發(fā)展到與地下快速軌道交通系統(tǒng)相結(jié)合的地下街、文化體育工程（博物館、圖書館、體育館、藝術(shù)館）、綜合管線廊道等復(fù)雜的地下綜合體，城市地下空間已經(jīng)成為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要資源。

再者是比較環(huán)保。地下空間最大的好處就是不占用地面土地，不破壞地面景觀，不產(chǎn)生地面噪聲，具有一定的恒溫保溫性，地下建筑物能量消耗比地面建筑明顯要少。另外，把部分功能轉(zhuǎn)入地下，騰出地面用于美化、綠化城市，擴(kuò)大城市的開敞空間，有助于營造清新優(yōu)美的城市環(huán)境。

【本刊記者】?從整體進(jìn)程來看，目前我國城市地下空間規(guī)劃和開發(fā)的情況如何？

【曹華娟】?“十三五”以來，我國新增地下空間建筑面積達(dá)到8.44億平方米，已經(jīng)成為名副其實(shí)的地下空間開發(fā)利用大國。目前我國的地下空間開發(fā)已經(jīng)由政策推動轉(zhuǎn)向需求導(dǎo)向，近三年我國城市地下空間（含地鐵、地下道路等公共工程）與同期地面建筑竣工面積的比例從2015的15%上升至20%以上。

成績與問題并存。第一，大多數(shù)城市未建立地下空間的市級統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)與管理體制，存在多頭管理或管理缺位問題。對于地下空間情況不明，數(shù)據(jù)分散在各個主管部門，沒有統(tǒng)籌;已開發(fā)的地下空間管理信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)平臺集成數(shù)據(jù)不全;地下空間數(shù)據(jù)未得到充分利用，地下空間開發(fā)項(xiàng)目相互之間連通度不高，前期未預(yù)留連通空間，或預(yù)留不建;等等。第二，地下空間規(guī)劃滯后于開發(fā)建設(shè)。相比地下空間而言，地上空間的規(guī)劃比較規(guī)范，而地下空間往往是“開發(fā)推著規(guī)劃走”。第三，我國關(guān)于地下空間的專門法規(guī)存在缺失，地下空間建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)尚不完全統(tǒng)一，對于地下空間的權(quán)屬規(guī)定也不夠清晰。例如，地下空間中地面以下多深可以由業(yè)主享有使用權(quán)，多深是公共所有。

【本刊記者】?高質(zhì)量構(gòu)建高效、安全、舒適的地下綜合系統(tǒng)，需要注意哪些方面的問題？

【黃富民】?一個城市只有一個空間。要想規(guī)劃和構(gòu)建好空間格局是需要設(shè)計(jì)者、產(chǎn)權(quán)管理者和政府多個部門相互支持、規(guī)范和協(xié)調(diào)的。一是堅(jiān)持創(chuàng)新引領(lǐng)。創(chuàng)新是發(fā)展的核心動力，地下空間的開發(fā)利用需不斷推進(jìn)管理創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新、模式創(chuàng)新、文化創(chuàng)新、教育創(chuàng)新。管理創(chuàng)新包括構(gòu)建完備的法規(guī)體系、理順高效的管理程序等;技術(shù)創(chuàng)新包括地下空間設(shè)計(jì)、施工、使用、維護(hù)等全生命周期的技術(shù)改革;模式創(chuàng)新是應(yīng)對多元需求的積極探索;文化創(chuàng)新是滿足使用者精神需求的地下空間文明建設(shè);教育創(chuàng)新是培養(yǎng)復(fù)合型地下空間專業(yè)人才的必然要求。二是強(qiáng)化資源統(tǒng)籌。地下空間是國土空間資源的重要組成部分，國土空間保護(hù)與開發(fā)必須統(tǒng)籌地上和地下，統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)、管理。在從規(guī)劃到審批、許可、建設(shè)、驗(yàn)收、入庫等一系列管理實(shí)施過程中，必須打通部門之間的壁壘，加強(qiáng)協(xié)同。以國土空間“一張圖”為平臺，匯總各個部門的信息，作為決策的基礎(chǔ)信息庫。三是兼顧公正和效率。優(yōu)先保障公共利益，處理好近期實(shí)操和遠(yuǎn)期預(yù)控的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)綜合效益最大化。關(guān)注權(quán)屬分層，明確不同利益主體的權(quán)利和責(zé)任。允許戰(zhàn)略留白，形成城市建設(shè)的“緩沖區(qū)”和城市功能完善的“調(diào)節(jié)池”，保障城市集約高效、結(jié)構(gòu)調(diào)整、布局優(yōu)化、韌性提升，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)和高質(zhì)量發(fā)展、高水平治理。

【本刊記者】?我了解到，省政府辦公廳日前發(fā)布關(guān)于加強(qiáng)城市地下空間開發(fā)利用的指導(dǎo)意見，您認(rèn)為站在高起點(diǎn)上，應(yīng)該如何推進(jìn)這項(xiàng)工作？

【曹華娟】?我省提出高質(zhì)量開發(fā)利用城市地下空間，具有堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)、巨大的潛力和良好的前景。目前，江蘇城市地下空間開發(fā)利用水平在全國處于領(lǐng)先位置，像南京和蘇州等地的“地下城”建設(shè)和管理都體現(xiàn)了較高水準(zhǔn)，排名全國前十。2020年7月，江蘇省政府辦公廳專門出臺《關(guān)于加強(qiáng)城市地下空間開發(fā)利用的指導(dǎo)意見》。但也要看到，與發(fā)達(dá)國家和地區(qū)相比，江蘇的地下空間開發(fā)利用起步較晚，總體上還存在著偏重建設(shè)速度和規(guī)模，發(fā)展質(zhì)量和效益卻有待提高的問題，必須加以重視。

首先，扎實(shí)摸清地下空間“底細(xì)”，保障地下空間安全發(fā)展。這項(xiàng)工作是由各種復(fù)雜因素決定的，只有摸清地下現(xiàn)狀，將地下空間資源調(diào)查評價前置，加強(qiáng)城市地質(zhì)調(diào)查，健全地質(zhì)資料統(tǒng)一匯交和管理制度等，推進(jìn)開發(fā)利用才能心中有譜。

其次，發(fā)揮規(guī)劃的統(tǒng)籌引領(lǐng)作用，注重規(guī)劃的前瞻性和系統(tǒng)性。加快構(gòu)建立體統(tǒng)籌的國土空間規(guī)劃體系，編制市級層面的地下空間開發(fā)利用專項(xiàng)規(guī)劃，在重點(diǎn)片區(qū)和重要節(jié)點(diǎn)地區(qū)編制地下空間詳細(xì)規(guī)劃等，將地下空間規(guī)劃納入國土空間總體規(guī)劃。

再次，融入綠色可持續(xù)發(fā)展理念，提高地下空間開發(fā)利用效率。地下空間要實(shí)現(xiàn)分層規(guī)劃和利用，優(yōu)先安排供水、排水、燃?xì)獾仁姓A(chǔ)設(shè)施以及交通、人防、綜合防災(zāi)等公共服務(wù)和公益性設(shè)施，緊密結(jié)合軌道交通、新區(qū)開發(fā)、舊城改造等重點(diǎn)工作開展。充分發(fā)揮城市軌道交通對地下空間開發(fā)的帶動和促進(jìn)作用，加強(qiáng)站點(diǎn)地區(qū)的地上地下空間規(guī)劃整合，促進(jìn)“立體樞紐”建設(shè)和土地綜合開發(fā)。貫徹地上地下相協(xié)調(diào)的原則，既要考慮地下空間本身的規(guī)模、功能、形態(tài)、布局等，又要考慮城市地面空間與城市地下空間的協(xié)調(diào)和相互作用，推動地上地下空間復(fù)合利用。

最后，健全地下空間信息化建設(shè)，完善地下空間開發(fā)利用管理。以業(yè)務(wù)融合、信息共享為導(dǎo)向，加強(qiáng)自然資源、不動產(chǎn)登記、地下管線等已有信息化成果整合，統(tǒng)籌建設(shè)城市地下空間（地下管線）管理信息系統(tǒng)，積極推進(jìn)“二三維一體”的信息化管理模式。建立健全地下空間數(shù)據(jù)更新機(jī)制和信息查詢平臺，實(shí)現(xiàn)地下空間地質(zhì)調(diào)查、規(guī)劃審批、土地供應(yīng)、確權(quán)登記、市場交易、安全監(jiān)管等數(shù)據(jù)資料共享和系統(tǒng)互聯(lián)互通，融入城市智慧管理系統(tǒng)。[策

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（采訪者：高玲）

責(zé)任編輯：李佳婧