堅持協(xié)同治理 推進長江水環(huán)境保護

張兵 田貴良

習(xí)近平總書記在南京主持召開全面推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會時，對“加強生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)保護修復(fù)”提出明確要求，強調(diào)“要從生態(tài)系統(tǒng)整體性和流域系統(tǒng)性出發(fā)，追根溯源、系統(tǒng)治療”，“從源頭上系統(tǒng)開展生態(tài)環(huán)境修復(fù)和保護”。他高度重視長江流域協(xié)同治理，提出“要加強協(xié)同聯(lián)動，強化山水林田湖草等各種生態(tài)要素的協(xié)同治理，推動上中下游地區(qū)的互動協(xié)作，增強各項舉措的關(guān)聯(lián)性和耦合性”，“要推進長江上中下游、江河湖庫、左右岸、干支流協(xié)同治理，改善長江生態(tài)環(huán)境和水域生態(tài)功能，提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性”。這些重要論述，為在新的起點上推進長江水環(huán)境協(xié)同治理提供了根本遵循。在具體實踐中，我們要深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記重要講話指示精神，從流域全局角度系統(tǒng)謀劃，形成上下游協(xié)同保護水環(huán)境的長效機制，擔(dān)負(fù)起應(yīng)有的時代責(zé)任。

近年來，長江經(jīng)濟帶各省份內(nèi)部橫向補償機制逐步建立。2014年，江蘇省按照“誰超標(biāo)、誰補償，誰達標(biāo)、誰受益”的原則，在全國率先建立了全省范圍的水環(huán)境上下游“雙向補償”機制，并積極探索推進與安徽、上海、浙江等省市建立跨省流域橫向生態(tài)補償機制，加大對長江流域水環(huán)境治理工作的支持力度。浙江省受新安江生態(tài)補償成功經(jīng)驗的啟發(fā)，在省內(nèi)八大水系源頭地區(qū)，全部建立上下游生態(tài)橫向補償機制，補償標(biāo)準(zhǔn)由上下游縣（市、區(qū)）在500萬元至1000萬元范圍內(nèi)自主協(xié)商確定。截至2019年，江西全省長江流域相關(guān)市（縣）70%以上建立起橫向生態(tài)補償機制。重慶市永川區(qū)、璧山區(qū)和江津區(qū)分別簽署了跨界水環(huán)境橫向生態(tài)保護補償協(xié)議。云南省長江流域已簽署了45份橫向生態(tài)保護補償協(xié)議，其中跨縣（市、區(qū)）協(xié)議39份，跨州（市）協(xié)議6份，達到了長江流域全面建立補償機制的工作目標(biāo)要求。

同時，長江經(jīng)濟帶鄰近省份間正探索建立橫向生態(tài)補償機制。2016年底，財政部、環(huán)境保護部、發(fā)展改革委、水利部出臺《關(guān)于加快建立流域上下游橫向生態(tài)保護補償機制的指導(dǎo)意見》。2018年初，財政部、環(huán)境保護部、發(fā)展改革委、水利部研究制定了《中央財政促進長江經(jīng)濟帶生態(tài)保護修復(fù)獎勵政策實施方案》，啟動實施長江經(jīng)濟帶生態(tài)修復(fù)獎勵政策，對流域內(nèi)上下游鄰近省級政府間協(xié)商簽定補償協(xié)議、建立流域橫向生態(tài)保護補償機制的省份予以獎勵。同年，四川省與云南、貴州簽定了赤水河流域橫向生態(tài)保護補償協(xié)議，決定四川、貴州、云南三省每年共同出資2億元設(shè)立赤水河流域水環(huán)境橫向補償資金。作為長江經(jīng)濟帶生態(tài)修復(fù)獎勵政策實施后首個在長江流域多個省份間開展的生態(tài)保護補償試點，中央財政資金給予了重點支持，此次生態(tài)補償實施年限暫定為2018年至2020年。

為落實好習(xí)近平總書記的重托，保護好長江母親河，江蘇作為長江下游發(fā)達省份，要進一步樹立流域生命共同體理念，強化系統(tǒng)思維，按照受益補償原則，用好市場手段，充分發(fā)揮江蘇經(jīng)濟實力強、技術(shù)水平先進、民營資本活躍等優(yōu)勢，探索建立長江經(jīng)濟帶水環(huán)境橫向多元化補償機制，推動長江經(jīng)濟帶上中下游協(xié)同保護水環(huán)境、實現(xiàn)共建共享。

第一，共設(shè)長江經(jīng)濟帶水環(huán)境保護基金，切實履行下游發(fā)達省份對上游的補償和幫扶責(zé)任。長江上游地區(qū)為改善生態(tài)環(huán)境所付出的額外保護與建設(shè)成本，以及為此而犧牲的發(fā)展機會成本得不到補償，影響了上游地區(qū)保護流域生態(tài)環(huán)境的積極性。長江下游發(fā)達省份，依靠長江實現(xiàn)了經(jīng)濟高速發(fā)展，有責(zé)任切實履行對上游地區(qū)和源頭區(qū)域的歷史補償責(zé)任。應(yīng)在中央財政和下游省份共設(shè)長江經(jīng)濟帶水環(huán)境保護橫向補償基金。聯(lián)合社會企業(yè)，建立以財政投入為主、社會積極參與的生態(tài)保護投入籌措保障機制，充分吸納社會資本的力量，將長江生態(tài)環(huán)境保護戰(zhàn)略與市場機制有機統(tǒng)一起來。分近期、中期、遠(yuǎn)期三個不同階段，在環(huán)保產(chǎn)業(yè)、生態(tài)修復(fù)、環(huán)境治理、污水垃圾處理、生態(tài)環(huán)境教育、生態(tài)體驗服務(wù)、碳排放交易、水權(quán)和排污權(quán)交易、生態(tài)綠色產(chǎn)品開發(fā)中發(fā)揮長江經(jīng)濟帶水環(huán)境保護橫向補償基金的引導(dǎo)作用。同時，鼓勵金融機構(gòu)加大對長江經(jīng)濟帶水環(huán)境治理企業(yè)的信貸支持力度，為企業(yè)提高資金保障，拓寬企業(yè)融資渠道。通過政府作用加市場力量，使長江經(jīng)濟帶生態(tài)保護和建設(shè)更加充滿生機與活力，不斷筑牢長江上游地區(qū)尤其是源頭地區(qū)國家生態(tài)安全屏障，逐步形成生態(tài)共享、環(huán)境共治、成果共享的良好局面。

第二，倡議建立長江清潔發(fā)展機制，加快建立長江經(jīng)濟帶沿線省份協(xié)同保護長江水環(huán)境共建共享機制。借鑒京都議定書和清潔發(fā)展機制（CDM），在長江流域上下游省份間，協(xié)同分享環(huán)境保護的責(zé)任與成果，建立長江經(jīng)濟帶沿線省份協(xié)同保護長江水環(huán)境的共建共享機制。制定行動計劃，將長江經(jīng)濟帶協(xié)同保護水生態(tài)共建共享機制作為加快生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)文明制度改革的重要內(nèi)容加以推進。構(gòu)建上下游省份的協(xié)同機制，從設(shè)立流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護機構(gòu)、搭建流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)管一體化平臺、健全流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護標(biāo)準(zhǔn)等方面入手，建立流域聯(lián)防共治機制，構(gòu)建起橫向生態(tài)補償、科技交流、人才交流、文化教育協(xié)作、旅游商貿(mào)、市場補給、協(xié)同治理投入等長效運行機制。建立省際協(xié)調(diào)機制，包括完善對口支援政策、探索流域協(xié)同治理，完善對口支援機制，協(xié)同加強長江生態(tài)環(huán)境保護與治理，培育綠色發(fā)展新動能。

第三，聯(lián)合探索建立水生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制，以項目為抓手，實現(xiàn)上下游省份合作共同開發(fā)生態(tài)產(chǎn)品的經(jīng)濟價值。習(xí)近平總書記強調(diào)，要加快建立生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制，讓保護修復(fù)生態(tài)環(huán)境獲得合理回報，讓破壞生態(tài)環(huán)境付出相應(yīng)代價。長江上游地區(qū)環(huán)境優(yōu)美、水量豐富，具有開發(fā)生態(tài)產(chǎn)品價值的巨大潛力，下游地區(qū)資本實力強，可實現(xiàn)下游資本與上游水生態(tài)產(chǎn)品的完美融合，立足于長江上游生態(tài)產(chǎn)品，探索生態(tài)經(jīng)濟合理的市場運營機制，通過創(chuàng)新生態(tài)服務(wù)價值的開發(fā)、資本運作模式，試行以生態(tài)產(chǎn)品投資入股、抵押質(zhì)押等價值轉(zhuǎn)化路徑，從而促進生態(tài)服務(wù)價值的實現(xiàn)。創(chuàng)新綠色信貸資產(chǎn)證券化、綠色金融債券和綠色保險業(yè)務(wù)等金融工具，實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品的開發(fā)和產(chǎn)業(yè)化運營;結(jié)合生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)權(quán)的金融產(chǎn)品屬性，通過利用金融衍生品的思維進一步挖掘生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)權(quán)期權(quán)及期貨價值等方式，最大限度地發(fā)現(xiàn)和提升生態(tài)產(chǎn)品的內(nèi)在價值。

第四，探索建立長江經(jīng)濟帶水環(huán)境權(quán)益交易平臺，加快構(gòu)建長江經(jīng)濟帶水環(huán)境橫向生態(tài)補償?shù)氖袌鰴C制。習(xí)近平總書記強調(diào)，生態(tài)環(huán)境投入不是無謂投入、無效投入，而是關(guān)系經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性投入。要形成這些投入的回報機制，鼓勵流域上下游地區(qū)開展排污權(quán)交易和水權(quán)交易，交易的前提是權(quán)利的分配與確權(quán)。建立長江經(jīng)濟帶水權(quán)分配及確權(quán)登記制度，根據(jù)長江水環(huán)境承載力，合理分配水權(quán)、排污權(quán)。在此基礎(chǔ)上，重點建立長江經(jīng)濟帶水權(quán)交易、排污權(quán)交易等制度及市場體系，形成流域生態(tài)資源資產(chǎn)有償使用制度。通過市場化交易，培育和發(fā)展交易平臺，完善長江經(jīng)濟帶水環(huán)境權(quán)益價格形成機制，構(gòu)建流域水環(huán)境保護市場，形成社會資本投入流域生態(tài)環(huán)境保護的市場主導(dǎo)機制。借助水權(quán)和排污權(quán)市場機制，激勵長江經(jīng)濟帶省份節(jié)約用水和降低污水排放，依靠價格措施，實現(xiàn)多用水和多排放省份對節(jié)水減排省份的橫向生態(tài)補償。

（作者分別系河海大學(xué)黨委常委、總會計師、長江保護與綠色發(fā)展研究院副院長，河海大學(xué)商學(xué)院副院長）

責(zé)任編輯：蘇勝利