預(yù)算績效管理在行政事業(yè)單位的應(yīng)用探討

劉艷華

摘要：自2018年7月我國政府全面深化改革委員會全面通過第三次會議審議《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》，“意見”要求行政事業(yè)單位要不斷完善預(yù)算績效管理，突出績效導(dǎo)向的全方位性、全過程性和全面覆蓋性，形成全面預(yù)算管理與預(yù)算績效管理之間的聯(lián)結(jié)，從而提升財政資金使用的有效性。預(yù)算績效管理是一種新型的管理模式，在全面預(yù)算管理的基礎(chǔ)上對預(yù)算實施效果進行評價和分析，充分反映單位組織內(nèi)財政使用狀況，從而不斷調(diào)整和改進預(yù)算管理體系。當前國家依據(jù)市場變化對財稅制度進行大力整改，行政事業(yè)單位所處的經(jīng)營環(huán)境也更加復(fù)雜，如何正確利用預(yù)算績效管理減少國有資產(chǎn)流失、提高單位組織的社會效益和經(jīng)濟效益是現(xiàn)階段行政事業(yè)單位必須考慮的問題。本文就以預(yù)算績效管理在行政事業(yè)單位中的應(yīng)用為探討核心，分析優(yōu)化預(yù)算績效管理的有效途徑。

關(guān)鍵詞：預(yù)算績效管理;行政事業(yè)單位;應(yīng)用

一、行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理基本概述

（一）預(yù)算績效管理的內(nèi)涵及重要性

預(yù)算績效管理是全面預(yù)算管理的重要組成部分，以戰(zhàn)略目標為導(dǎo)向，以成本價值為衡量標準，將資源分配的增加與績效提高緊密結(jié)合，并通過對業(yè)績評估實現(xiàn)預(yù)算管理的成果和效率?？梢哉f預(yù)算績效就是預(yù)算資金投入和產(chǎn)出的結(jié)果[1]。行政事業(yè)單位實施預(yù)算績效要經(jīng)過設(shè)置績效目標、跟蹤績效管理流程、參與績效評價結(jié)果等一系列活動，提高政府資金配置的經(jīng)濟價值性，是一種以評價結(jié)果導(dǎo)向預(yù)算管理的模式。政府十六屆三中全會上提出“建立預(yù)算績效評價體系”，在十七屆二中全會上曾提出“推行政府績效管理和問責制度”，截止2018年7月，《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》也正式應(yīng)用到行政事業(yè)單位的預(yù)算管理中[2]。顯然預(yù)算績效管理可以提升預(yù)算資金的使用效益和政府的工作效率，對加快經(jīng)濟發(fā)展、建立高效透明的政府，以及推動行政事業(yè)單位的運作和發(fā)展具有重大意義[3]。

（二）預(yù)算績效管理在行政事業(yè)單位的應(yīng)用現(xiàn)狀

我國行政事業(yè)單位一般都是由政府財政撥款開展各項業(yè)務(wù)活動，但隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，行政事業(yè)單位逐漸暴露出貪污腐敗等重大事件，嚴重影響了行政事業(yè)單位的社會形象。而我國目前尚處于社會主義初級階段，還缺乏比較完善的制度體系和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，即使當前國家出臺政策要求行政事業(yè)單位建立預(yù)算績效管理制度，但不得不承認，我國行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理理論與實踐在糅合的過程中存在諸多矛盾，例如對預(yù)算績效管理的重要性認識不足、各職能部門參與程度低、等，使政府對行政事業(yè)單位的管理工作難以落到實處[4]。此外，我國行政事業(yè)單位的預(yù)算績效管理應(yīng)用的考量標準還不夠明確，也沒有與當前行政事業(yè)單位的發(fā)展實況進行結(jié)合，對行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理工作的順利進行形成阻礙。

（三）行政事業(yè)單位實施預(yù)算績效管理的意義

行政事業(yè)單位實施預(yù)算績效管理的意義主要表現(xiàn)在以下幾個方面：1）使全面預(yù)算管理更加科學(xué)。預(yù)算績效管理是全面預(yù)算管理體系中的重要環(huán)節(jié)，通過預(yù)算績效管理可以及時發(fā)現(xiàn)預(yù)算管理執(zhí)行過程中存在的問題，可以有效提高單位的預(yù)算管理水平;2）確保預(yù)算管理規(guī)范執(zhí)行。預(yù)算管理主要包括預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算監(jiān)督這三個方面，在執(zhí)行過程中需要一定的規(guī)章制度控制執(zhí)行效果。預(yù)算績效管理相當于控制預(yù)算執(zhí)行的手段，通過引導(dǎo)、監(jiān)督和后期評價等工作確保預(yù)算管理順利開展;3）提高資金的使用效率。事業(yè)單位每年都需要編制部門預(yù)算，向上級申報預(yù)算審批，并根據(jù)預(yù)算統(tǒng)籌財政資金。但很多行政事業(yè)單位并沒有按照預(yù)算標準配置資金，內(nèi)部專項資金占用現(xiàn)象依舊存在，影響資金的利用率[5]。而預(yù)算績效管理是基于預(yù)算管理調(diào)整預(yù)算資金使用情況和投資方向，提高財政資金的使用效益。

二、預(yù)算績效管理應(yīng)用中存在的主要問題

（一）對預(yù)算績效管理缺乏重視

預(yù)算單位在編制單位下一年度的預(yù)算時需要按照國務(wù)院預(yù)算編制的整體要求和財政部的具體部署，依據(jù)外部社會經(jīng)濟環(huán)境的發(fā)展和內(nèi)部各個部門職能規(guī)劃合理的預(yù)測資金需求，設(shè)置好預(yù)算績效目標。績效目標是建立預(yù)算績效管理體系的前提和基礎(chǔ)，其編制過程涉及到行政事業(yè)單位的方方面面，需要多個部門配合共同完成。而我國對預(yù)算績效管理引入時間相對較短，在執(zhí)行過程中難免因缺乏經(jīng)驗而產(chǎn)生諸多不適應(yīng)性，預(yù)算績效管理費時費力，導(dǎo)致行政事業(yè)單位的管理層對預(yù)算績效管理還存在很多偏見，預(yù)算績效目標編制隨意性較大，與單位實際情況存在差異，整體應(yīng)用水平較低[6]。

（二）未全面考慮公共財產(chǎn)支出的公平性

預(yù)算績效指標設(shè)計是基于行政事業(yè)單位開展預(yù)算工作的標準和規(guī)范等因素，制定出能夠滿足行政事業(yè)單位應(yīng)用需求的預(yù)算支出計劃。但對行政事業(yè)單位來說，預(yù)算績效指標及方案的設(shè)計都必須考慮到公共財產(chǎn)支出的均衡性，做到合理統(tǒng)籌支出。但目前行政事業(yè)單位還沒有針對預(yù)算績效管理建立一套完善的目標管理體系，單位組織在進行預(yù)算編制時缺乏戰(zhàn)略目標的指導(dǎo)，也無法對內(nèi)部的財政管理情況進行量化的評價分析，甚至惡化了行政事業(yè)單位與政府財政部門之間的關(guān)系。

（三）績效運行跟蹤力度不足

預(yù)算績效運行跟蹤監(jiān)控是預(yù)算績效發(fā)揮控制作用的保障，但在實際運行中很多行政事業(yè)單位只看重績效目標的設(shè)計和下達，沒有對預(yù)算績效運行進行全過程監(jiān)督。單位內(nèi)對預(yù)算支出控制力度不足，財政資金支出程序混亂，甚至一些單位為了謀取不正當利益直接抹殺預(yù)算績效監(jiān)督職能，使績效評價環(huán)節(jié)較為薄弱，影響了全面預(yù)算管理的順利開展。

（四）項目經(jīng)費使用過程不夠明確

事實上很多行政事業(yè)單位并沒有設(shè)立完善的經(jīng)費報銷制度，也沒有對預(yù)算經(jīng)費的使用設(shè)置明確的范圍和目標，導(dǎo)致項目經(jīng)費的使用無法做到?？顚Ｓ?，甚至還可能導(dǎo)致項目破產(chǎn)。此外，行政事業(yè)單位在對項目經(jīng)費進行預(yù)算和規(guī)劃時沒有對預(yù)算經(jīng)費進行有效配置，不能突出項目實施的工作重點，也不利于項目的后續(xù)發(fā)展。

（五）評價與反饋體系不夠完善

目前行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理體系的應(yīng)用過程存在著諸多不順，在行政事業(yè)單位內(nèi)部對預(yù)算績效管理不夠重視，且部門參與程度較低的情況下，單位內(nèi)還未建構(gòu)與實際符合的預(yù)算績效管理體系。預(yù)算績效管理與員工的切身利益缺乏聯(lián)動性，使預(yù)算績效的激勵作用不夠明顯。依據(jù)法律規(guī)定，我國財政部門并沒有干涉和評價行政事業(yè)單位工作業(yè)績的權(quán)力，使我國行政事業(yè)單位預(yù)算評價和績效反饋體系的建立沒有相應(yīng)的制約機構(gòu)監(jiān)督，績效評價結(jié)果沒有應(yīng)用到預(yù)算管理的實際工作中，反而造成預(yù)算績效管理流于形式。

三、行政事業(yè)單位預(yù)算績效中的難點分析

（一）預(yù)算績效管理應(yīng)用與理論存在矛盾

目前我國行政事業(yè)單位對預(yù)算績效管理體系的知識結(jié)構(gòu)認識存在誤區(qū)，盡管財政部早在2011年和2012年就分別對預(yù)算績效工作提出了詳細的指導(dǎo)意見和工作規(guī)劃，但預(yù)算績效管理在實際的應(yīng)用過程中還是存在著一些問題。預(yù)算績效管理是在預(yù)算管理的框架體系內(nèi)不斷充實預(yù)算管理的內(nèi)容，將預(yù)算管理的概念和方法納入到預(yù)算管理執(zhí)行過程中，通過預(yù)算績效管理可以強化各個部門財務(wù)預(yù)算支出和控制職能，提高財政資金的使用價值。但預(yù)算績效管理在行政事業(yè)單位的實際應(yīng)用中沒有完全依據(jù)預(yù)算績效管理的理論支持實踐工作，財政部門在原有的審查工作上再增加預(yù)算績效管理的工作內(nèi)容，可能給財政部門的工作帶來壓力，造成預(yù)算績效管理實施困難。

（二）績效指標選取不科學(xué)

行政事業(yè)單位在設(shè)置績效指標時必須遵循科學(xué)性原則，注重預(yù)算績效行使過程中的可操作性。但當前行政事業(yè)單位在預(yù)算績效指標設(shè)置方面存在一定的局限性，無法滿足預(yù)算績效考評的需求。此外，現(xiàn)階段的行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理還存在著設(shè)計不科學(xué)、相關(guān)性較差的問題，內(nèi)部工作人員沒有發(fā)揮預(yù)算績效管理模式的優(yōu)勢，在設(shè)計預(yù)算績效管理的預(yù)算指標時只考慮到其獨立性，忽略了各個指標之間的關(guān)聯(lián)性，最終導(dǎo)致考核評價體系僵化，行政事業(yè)單位整體的管理水平也難以提升。

（三）考評周期缺乏嚴謹性

通常情況下，我國大部分行政事業(yè)單位基本都是以一個會計周期為單位對內(nèi)部的員工進行預(yù)算績效考核。這種考核方法是為了降低相關(guān)工作人員的工作量，但考核周期跨度過長，使考核控制松弛，員工難免產(chǎn)生懈怠情緒，預(yù)算績效管理的作用發(fā)揮也就不夠明顯。甚至一些行政事業(yè)單位完全將預(yù)算績效考核作為一個走過場的形式實施，進而影響了預(yù)算管理的控制力度。同時，考核周期過長也會使考核內(nèi)容增大，無形中增加了考核工作量，造成績效考評效率低，且滯后于單位組織的實際發(fā)展狀態(tài)。

（四）信息化建設(shè)有待加強

行政事業(yè)單位受到傳統(tǒng)體制的影響，對信息化建設(shè)工作缺乏重視。一部分行政事業(yè)單位的信息化管理體系建設(shè)進程速度緩慢，不利于內(nèi)部信息的更新與傳遞，也阻礙了預(yù)算績效管理體系的發(fā)展。此外，單位內(nèi)對信息平臺沒有做好及時優(yōu)化處理，信息渠道的應(yīng)用與開發(fā)工作滯后，嚴重影響了財務(wù)信息的共享性和時效性，無法保證財務(wù)信息的準確性，不能滿足行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理工作實施的需求。

四、完善行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理應(yīng)用的具體措施

（一）優(yōu)化預(yù)算績效管理標準

在進行預(yù)算績效管理實施過程中，科學(xué)的預(yù)算績效管理標準和管理目標能夠預(yù)算績效管理體系的應(yīng)用能力。通常情況下，行政事業(yè)單位的績效管理標準是依照單位本年度的績效報告設(shè)置出相對應(yīng)的管理辦法。但考核數(shù)據(jù)一般是由被考核部門提供的，無法保證考核數(shù)據(jù)的準確性，因此其績效考核標準也就存在不科學(xué)的問題。因此，行政事業(yè)單位在進行預(yù)算績效考核時可以充分利用外部會計事務(wù)機構(gòu)，依據(jù)內(nèi)部預(yù)算績效管理執(zhí)行情況優(yōu)化預(yù)算績效標準，還可以借鑒一些成功經(jīng)驗，確保預(yù)算績效管理標準設(shè)計的有效性和客觀性。

（二）建立健全預(yù)算績效管理體系

預(yù)算績效管理的有效實施離不開相應(yīng)的制度保障，從制度層面出發(fā)，行政事業(yè)單位要建立健全預(yù)算績效管理相關(guān)制度，對預(yù)算績效管理的各個環(huán)節(jié)和流程進行梳理、規(guī)范，并將管理責任與義務(wù)落實到每個崗位上。行政事業(yè)單位的預(yù)算績效管理體系可以以全面預(yù)算管理的框架為基礎(chǔ)，首先，按照國家財政部門的要求以及單位組織自身的職能對各個部門運行過程中所需要的資金進行合理預(yù)測，編制科學(xué)的績效管理目標;其次，在確定好績效目標后，對預(yù)算績效管理的執(zhí)行情況進行全過程監(jiān)督，跟蹤績效目標的實施進度，建立有效的監(jiān)理機制，對預(yù)算資金的支出和產(chǎn)出進行對比和評價;最后，依據(jù)預(yù)算績效評價結(jié)果可以完善全面預(yù)算管理制度和成本控制體系，調(diào)整內(nèi)部的管理手段，強化員工的責任意識，提高財政資金的使用價值。2012年，經(jīng)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，北京市財政局收入達到了3314.9億元，但僅是市本級的財政支出就達到了1657.8億元，預(yù)算績效控制力度不足。為了打破這一困局，北京市財政局以網(wǎng)絡(luò)化管理體系成就預(yù)算績效管理的四大突破點。首先，實施第三方績效評價，邀請外部專家全程參與，在工作程序上主要采取自我評價、現(xiàn)場調(diào)研評價和專家綜合評價的程序，由第三方評價機構(gòu)認定項目資金評價和績效評價的等級得分，運用更民主的方式避免中介機構(gòu)的主觀裁量;其次，預(yù)算績效管理要全面覆蓋市級預(yù)算部門，特別加強了對“大額專項資金”的評價;再次，預(yù)算績效評價由項目支出評價逐漸擴展到部門基本支出綜合評價，評價指標也細化為部門績效目標、預(yù)算決策程序、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、重點支出保障、績效管理、資產(chǎn)管理、三公經(jīng)費以及服務(wù)滿意度等;最后，加強事前績效評估、事中績效監(jiān)督和事后績效反饋這三者之間的聯(lián)系，形成有效的閉環(huán)機制。在這些措施的共同作用下，北京市財政局破解了“固化利益”的掣肘，推動了預(yù)算績效管理的發(fā)展。

（三）劃分工作職責，落實問責制度

明確工作職責、落實問責制度是預(yù)算績效管理工作中的重要內(nèi)容，當前我國行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理各個環(huán)節(jié)，包括預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督和結(jié)果反饋等環(huán)節(jié)目前還沒有形成一個有機整體，預(yù)算績效管理內(nèi)容較為分散，難以對全面預(yù)算管理形成客觀的評價分析。為了優(yōu)化行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理在執(zhí)行方面存在的不足，單位內(nèi)要平衡好前期資金預(yù)算編制和投入環(huán)節(jié)與后期預(yù)算執(zhí)行和資金使用結(jié)果反饋環(huán)節(jié)之間的關(guān)系，將資源合理配置落實到各個方面。同時，行政事業(yè)單位還要加強內(nèi)部人力資源管理，劃分各個部門與崗位的職能和權(quán)限，要求各部門嚴格按照預(yù)算績效管理相關(guān)的各項規(guī)章制度完成工作，更好地面向社會，服務(wù)于社會經(jīng)濟發(fā)展。

（四）保證預(yù)算項目編制的科學(xué)性

在預(yù)算編制過程中，行政事業(yè)單位的預(yù)算管理組織機構(gòu)應(yīng)積極參與其中，遵循統(tǒng)籌兼顧、收支平衡等原則對預(yù)算編制過程進行監(jiān)督。通常情況下，財政部門要求每個行政事業(yè)單位每年要對兩個以上的項目進行預(yù)算績效評價，但出于資金匱乏的原因，很多行政預(yù)算管理部門的預(yù)算項目較少，沒有新項目可供評價。針對這種情況可以將預(yù)算編制分為基本支出預(yù)算編制和項目支出預(yù)算編制，基本支出預(yù)算編制主要應(yīng)對無項目可評價的問題;而項目支出的編制則需要通過靜態(tài)分析與動態(tài)分析相結(jié)合的方式設(shè)置預(yù)算績效管理目標，重點考慮項目的經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益、可持續(xù)影響、服務(wù)對象滿意度等因素，保證項目投資的可行性，從而也可以為預(yù)算編制提供信息支持。

（五）強化項目經(jīng)費預(yù)算配置

首先，針對不同的預(yù)算項目應(yīng)建立具體的項目預(yù)算使用標準，細化預(yù)算支出內(nèi)容，在項目預(yù)算申報中不但要對具體標準進行設(shè)計，還要明確預(yù)算依據(jù)，合理規(guī)劃項目實施各個流程的費用支出，從而實現(xiàn)項目經(jīng)費的優(yōu)化配置;其次，針對項目經(jīng)費建立有效的監(jiān)督機制，把握好定性標準和定量標準的靈活性，針對不同的項目要采取不同的考評方式;最后，建立以計算機技術(shù)為支撐的精細化管理模式，保證財務(wù)數(shù)據(jù)的真實性，優(yōu)化經(jīng)費預(yù)算配置更加科學(xué)合理。

（六）實施結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余資金績效評價管理原則

結(jié)余資金是對某一年預(yù)算安排支出的資金項目在近兩年內(nèi)未使用，或近三年內(nèi)沒有消耗完就視為結(jié)余資金。按照規(guī)定，結(jié)余資金在應(yīng)用于未來年度部門預(yù)算編制前不能隨意挪用，但特殊情況下可以申報相關(guān)部門。在這一過程中對基本支出結(jié)轉(zhuǎn)資金結(jié)轉(zhuǎn)，下一年繼續(xù)使用，且按照規(guī)定應(yīng)用于人員經(jīng)費和日常辦公經(jīng)費支出中，項目支出資金結(jié)轉(zhuǎn)在下一年度按照原來的用途繼續(xù)使用。

（七）充分應(yīng)用績效評價結(jié)果和反饋

績效評價機構(gòu)在對預(yù)算支出進行評價分析后需要按照規(guī)定出具績效評價結(jié)果，及時向預(yù)算執(zhí)行單位反映情況。行政事業(yè)單位要依據(jù)績效評價結(jié)果完善內(nèi)部管理制度，降低成本支出，對超預(yù)算、無預(yù)算的部門進行處罰和整改，并將預(yù)算績效評價結(jié)果作為下一年度預(yù)算編制平整，優(yōu)化內(nèi)部資源管理和調(diào)配。對一些指出了問題但沒有及時整改，或評價較差的部門進行通報批評，做好預(yù)算增減工作，實現(xiàn)監(jiān)督控制的作用。當然行政預(yù)算單位也要加強廉政建設(shè)，嚴格稽查內(nèi)部貪污腐敗、私自挪用公共財產(chǎn)等行為，以法律的手段保護國有資產(chǎn)，提高單位整體的管理水平。

五、結(jié)束語

綜上所述，我國行政事業(yè)單位要想符合政府改革要求、順應(yīng)時代經(jīng)濟的發(fā)展，在完善全面預(yù)算管理制度的基礎(chǔ)上必須重視預(yù)算績效管理，設(shè)置科學(xué)的預(yù)算績效管理標準，建立健全預(yù)算績效管理體系，加強對日常支出預(yù)算和項目支出預(yù)算的全過程評價、分析和控制，并將預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用到后期的預(yù)算編制中，促進行政事業(yè)單位長效發(fā)展。

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