揚(yáng)州農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)長(zhǎng)效管護(hù)機(jī)制研究

成 強(qiáng) 徐 劍 薛 飛 劉紹貴/江蘇省揚(yáng)州市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局

江蘇省2012年開(kāi)展農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)試點(diǎn)，2015年覆蓋全省所有縣（市、區(qū)），管護(hù)內(nèi)容為農(nóng)村生活垃圾收運(yùn)處理、道路修護(hù)、河道管護(hù)、綠化養(yǎng)護(hù)、公共設(shè)施維護(hù)“五位一體”，財(cái)政投入基本保障為每個(gè)標(biāo)準(zhǔn)村（2500人）8萬(wàn)元。揚(yáng)州市是全省首批參加試點(diǎn)地區(qū)之一。本文以揚(yáng)州市為例，系統(tǒng)探討當(dāng)前農(nóng)村人居環(huán)境長(zhǎng)效管護(hù)工作的現(xiàn)狀、做法及所面臨的問(wèn)題，并提出相關(guān)對(duì)策，為其他地區(qū)建立農(nóng)村人居環(huán)境長(zhǎng)效管護(hù)機(jī)制提供參考。

現(xiàn) 狀

2011年至2013年，揚(yáng)州市組織開(kāi)展了以村莊環(huán)境整治為重點(diǎn)的美好城鄉(xiāng)建設(shè)行動(dòng)，累計(jì)投入資金15.6億元，對(duì)全市16720個(gè)自然村莊進(jìn)行了整治，打造了100個(gè)三星級(jí)康居鄉(xiāng)村。自2013年全面開(kāi)展村莊環(huán)境長(zhǎng)效管護(hù)工作以來(lái)，基本實(shí)現(xiàn)垃圾不亂丟亂扔，路面整潔、河（塘）水清澈、雜物堆放整齊，村容村貌明顯提升。

政策指導(dǎo)先行。2013年11月，揚(yáng)州市政府制定下發(fā)了《揚(yáng)州市村莊環(huán)境長(zhǎng)效管護(hù)辦法》（揚(yáng)府規(guī)〔2013〕9號(hào)）。辦法明確，村莊環(huán)境長(zhǎng)效管護(hù)工作堅(jiān)持“政府主導(dǎo)、地方負(fù)責(zé)、部門(mén)配合、村民參與”的原則。村莊環(huán)境長(zhǎng)效管護(hù)實(shí)施“六位一體”，即：垃圾清理、亂堆亂放和亂搭亂建管理、道路管養(yǎng)、河塘保潔、綠化養(yǎng)護(hù)、公共設(shè)施維護(hù)等六個(gè)方面。辦法要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街辦）應(yīng)建立專(zhuān)業(yè)管護(hù)隊(duì)伍，每百戶(hù)配備1名以上長(zhǎng)效管護(hù)人員；縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財(cái)政按照每年每戶(hù)不低于160元的標(biāo)準(zhǔn)安排財(cái)政補(bǔ)助資金，其中縣（市、區(qū)）財(cái)政投入比例不低于50%。

行政推動(dòng)主導(dǎo)。高度重視農(nóng)村人居環(huán)境整治工作，下發(fā)《揚(yáng)州市農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)實(shí)施方案》，建立農(nóng)村人居環(huán)境整治聯(lián)席會(huì)議制度，市政府每年召開(kāi)農(nóng)村人居環(huán)境整治工作會(huì)議，研究部署相關(guān)工作。各縣（市、區(qū)）政府下發(fā)了《農(nóng)村人居環(huán)境整治行動(dòng)實(shí)施方案》，成立了由主要領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)，分管領(lǐng)導(dǎo)任副組長(zhǎng)，相關(guān)部門(mén)主要負(fù)責(zé)人為成員的工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府是村莊環(huán)境整治的第一責(zé)任人，行政村是農(nóng)村人居環(huán)境整治工作的實(shí)施主體。

公共財(cái)政支撐。2018年全市村莊長(zhǎng)效管護(hù)總投入達(dá)2.54億元（其中：省級(jí)財(cái)政投入4639萬(wàn)元、縣級(jí)財(cái)政投入9152萬(wàn)元、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政投入8804萬(wàn)元、村級(jí)自籌2493萬(wàn)元），平均每個(gè)行政村達(dá)23.7萬(wàn)元。邗江區(qū)區(qū)財(cái)政投入1123萬(wàn)元，鎮(zhèn)村分別配套935萬(wàn)元、880萬(wàn)元，平均每個(gè)行政村達(dá)37萬(wàn)元，居揚(yáng)州市首位。江都區(qū)財(cái)政投入2472萬(wàn)元，管護(hù)資金按照省、區(qū)、鎮(zhèn)、村4：8：8：1標(biāo)準(zhǔn)配套，平均每個(gè)行政村達(dá)21萬(wàn)元，接近全市平均水平。寶應(yīng)縣縣級(jí)財(cái)政投入1465萬(wàn)元，鎮(zhèn)財(cái)政配套1441萬(wàn)元，村配套26.5萬(wàn)元，平均每個(gè)行政村達(dá)13.8萬(wàn)元，雖然在揚(yáng)州市最低，但已遠(yuǎn)超省定8萬(wàn)元的標(biāo)準(zhǔn)。

官方管護(hù)為主。全市普遍按照“五有”(有規(guī)章制度、有管護(hù)隊(duì)伍、有勞動(dòng)裝備、有資金保障、有考核獎(jiǎng)懲)的要求建立長(zhǎng)效管護(hù)機(jī)制。全市67個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立了長(zhǎng)效管護(hù)機(jī)構(gòu)，1063個(gè)行政村建有管護(hù)隊(duì)伍，管護(hù)人員達(dá)10848人。其中官方統(tǒng)一管護(hù)的行政村922個(gè)，委托第三方管護(hù)的行政村141個(gè)（19家公司）。高郵、儀征和邗江、廣陵部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)為保潔員辦理了人身意外傷害保險(xiǎn)，其中高郵保額達(dá)400元/年·人，最高賠付金額40萬(wàn)元。

嚴(yán)格檢查考核。揚(yáng)州市級(jí)層面每季度開(kāi)展一次長(zhǎng)效管護(hù)抽查，每個(gè)縣（市、區(qū)）隨機(jī)抽查4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)隨機(jī)抽查5個(gè)自然村莊，抽查結(jié)果向全市通報(bào)。各縣（市、區(qū)）基本都制訂了長(zhǎng)效管護(hù)考核辦法，按月或季度開(kāi)展督查考核，考核結(jié)果與長(zhǎng)效管護(hù)資金分配掛鉤。儀征市對(duì)保潔員實(shí)行規(guī)范化管理，統(tǒng)一印發(fā)《工作手冊(cè)》、統(tǒng)一薪酬、統(tǒng)一裝備、統(tǒng)一著裝、統(tǒng)一考核。寶應(yīng)縣廣洋湖鎮(zhèn)在網(wǎng)格化管理基礎(chǔ)上，建立了日督查、周小結(jié)、月交流、季觀摩的考核機(jī)制，推動(dòng)日常管護(hù)工作制度化、規(guī)范化、常態(tài)化，取得了顯著成效。

問(wèn) 題

從市級(jí)季度抽查情況來(lái)看，各地長(zhǎng)效管護(hù)工作都在有序開(kāi)展，村莊環(huán)境總體較好，未出現(xiàn)回潮或嚴(yán)重回潮現(xiàn)象。但也有少量鎮(zhèn)、村出現(xiàn)路面有暴露性生活垃圾、河塘有陳年垃圾以及農(nóng)戶(hù)家前屋后亂堆亂放、亂搭亂建等現(xiàn)象。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)管護(hù)機(jī)構(gòu)不全。目前，全市所轄79個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道、區(qū)）中，僅有67個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）成立了長(zhǎng)效管護(hù)機(jī)構(gòu)，仍有12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道、區(qū)）未設(shè)立管護(hù)機(jī)構(gòu)，占比15.2%。1146個(gè)行政村中，有83個(gè)行政村尚未建立長(zhǎng)效管護(hù)隊(duì)伍，占比7.2%?，F(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)管護(hù)機(jī)構(gòu)中部分人員力量配備不強(qiáng)，兼職人員較多，專(zhuān)職人員偏少。

資金投入力度不足。2018年，全市財(cái)政共投入長(zhǎng)效管護(hù)資金17955萬(wàn)元，其中縣級(jí)9151萬(wàn)元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)8804萬(wàn)元，戶(hù)均229元。雖然達(dá)到或超過(guò)了2013年《揚(yáng)州市村莊環(huán)境長(zhǎng)效管護(hù)辦法》制定的基本保障標(biāo)準(zhǔn)，但是由于物價(jià)和用工成本的逐年提升，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)目前只能維持保潔人員工資和小型、簡(jiǎn)易工具添置，無(wú)力承擔(dān)大型工具、設(shè)施設(shè)備更新費(fèi)用。同時(shí)，2013年以來(lái)，揚(yáng)州市本級(jí)財(cái)政及個(gè)別區(qū)財(cái)政基本沒(méi)有安排村莊長(zhǎng)效管護(hù)資金，全市長(zhǎng)效管護(hù)總投入中鎮(zhèn)村配套比例達(dá)46%，基層不堪重負(fù)。當(dāng)前，全國(guó)性的農(nóng)村環(huán)境整治三年行動(dòng)正在開(kāi)展，對(duì)照新形勢(shì)下農(nóng)村人居環(huán)境工作的新要求，長(zhǎng)效管護(hù)的資金壓力越來(lái)較大。

管護(hù)人員力量不夠。全市78.5萬(wàn)戶(hù)農(nóng)村居民，現(xiàn)有村級(jí)管護(hù)人員10848人，超過(guò)了每100戶(hù)配備1名管護(hù)人員的標(biāo)準(zhǔn)，但仍不能滿(mǎn)足實(shí)際需求。主要原因是待遇低導(dǎo)致勞動(dòng)力素質(zhì)低下。2018年，全市管護(hù)人員工資總支出為16073萬(wàn)元，平均僅1235元/人·月。寶應(yīng)、高郵等地一直延續(xù)2014年每人每月900元標(biāo)準(zhǔn)。個(gè)別地方招聘到的保潔員已超過(guò)75周歲，有的鎮(zhèn)村已經(jīng)出現(xiàn)招不到合適管護(hù)人員的現(xiàn)象?，F(xiàn)有村級(jí)管護(hù)人員中，初中文化及以下的達(dá)10401人，占管護(hù)隊(duì)伍總?cè)藬?shù)的96%。年齡結(jié)構(gòu)老化嚴(yán)重，50周歲以上的占93.7%，60周歲以上占73.1%，70周歲以上的達(dá)11.3%。同時(shí)，全市僅有1/3的行政村為管護(hù)人員購(gòu)買(mǎi)了意外傷害險(xiǎn)，且賠付標(biāo)準(zhǔn)普遍較低，管護(hù)用工風(fēng)險(xiǎn)很大。

村民環(huán)保意識(shí)薄弱。村民是農(nóng)村生產(chǎn)和生活的主體。當(dāng)前，村民既有的生活習(xí)慣與現(xiàn)代健康文明的生活方式還有一定的差距，垃圾隨地傾倒、露天糞坑等現(xiàn)象仍然存在。另一方面，有的村民對(duì)農(nóng)村環(huán)境環(huán)境整治工作認(rèn)識(shí)還不到位，認(rèn)為農(nóng)村人居環(huán)境整治是單純的政府行為，“事不關(guān)己，高高掛起”“干部做，群眾看”等現(xiàn)象并不少見(jiàn)，村民主動(dòng)參與農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)的意識(shí)不強(qiáng)、熱情不高。

環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施薄弱。2011年以來(lái)，揚(yáng)州先后組織開(kāi)展了美好城鄉(xiāng)建設(shè)行動(dòng)、村莊改善行動(dòng)和特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)，農(nóng)村人居環(huán)境基礎(chǔ)總體有了很大改善。但是，對(duì)照正在開(kāi)展的農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)要求和人民群眾的期盼，尚有較大的差距。集中表現(xiàn)在農(nóng)村生活垃圾集中收運(yùn)處理尚未全覆蓋，污水處理率僅40%左右，26%行政村還沒(méi)有建公共廁所等。

對(duì) 策

加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，完善考核機(jī)制。認(rèn)真落實(shí)五級(jí)書(shū)記抓鄉(xiāng)村振興的工作要求，做到黨政主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓，分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓，職能部門(mén)共同抓，一級(jí)抓一級(jí)，層層抓落實(shí)，確保農(nóng)村環(huán)境整治和管護(hù)工作落到實(shí)處。進(jìn)一步建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊環(huán)境長(zhǎng)效管護(hù)機(jī)構(gòu)，消除管護(hù)的盲區(qū)。進(jìn)一步完善考核評(píng)價(jià)機(jī)制，采取明查暗訪、“四不兩直”等方式督查到鎮(zhèn)村、督查到每位保潔員，重點(diǎn)考察交辦任務(wù)、投訴處理、群眾滿(mǎn)意度等指標(biāo)，嚴(yán)格按照考核結(jié)果進(jìn)行獎(jiǎng)懲。

加大財(cái)政投入，強(qiáng)化經(jīng)費(fèi)保障。農(nóng)村人居環(huán)境整治是農(nóng)村公共服務(wù)的重要內(nèi)容，是一種具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的社會(huì)服務(wù)，對(duì)社會(huì)資金缺乏吸引力，必須依靠財(cái)政支持。各級(jí)政府特別是市一級(jí)政府要加大農(nóng)村人居環(huán)境長(zhǎng)效管護(hù)的資金投入，確保長(zhǎng)效管護(hù)工作“有錢(qián)辦事”。建議市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)財(cái)政按照3：5：2的比例和每年每戶(hù)不低于240元的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立農(nóng)村人居環(huán)境長(zhǎng)效管護(hù)專(zhuān)項(xiàng)資金，并實(shí)行專(zhuān)賬核算、專(zhuān)款專(zhuān)用，接受審計(jì)部門(mén)的檢查與監(jiān)督，確保管護(hù)資金用在刀刃上。

提高人員待遇，優(yōu)化管護(hù)隊(duì)伍。大力提高管護(hù)人員工資待遇水平，建議月工資上調(diào)至1200-1500元，工資待遇與每月考核結(jié)果掛鉤。同時(shí)，對(duì)管護(hù)隊(duì)伍進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，實(shí)行聘用管理和末位淘汰制，對(duì)工作責(zé)任心差、不能完成任務(wù)的要及時(shí)調(diào)整。要統(tǒng)一購(gòu)置人身意外傷害保險(xiǎn)，不斷提高保障水平。對(duì)符合政策的保潔人員，有條件的地區(qū)可以繳納社會(huì)保險(xiǎn)。要積極發(fā)揮老黨員、老干部、老同志的余熱，提升基層組織社會(huì)治理能力。

廣泛宣傳引導(dǎo)，發(fā)揮主體作用。農(nóng)民是農(nóng)村人居環(huán)境問(wèn)題最直接的受損者，也是農(nóng)村人居環(huán)境整治最直接、最大的受益者?，F(xiàn)在農(nóng)村人居環(huán)境整治中，農(nóng)民有時(shí)處于被忽視的狀態(tài)，成為了無(wú)關(guān)緊要的旁觀者。要廣泛宣傳發(fā)動(dòng)群眾，通過(guò)組織黨員干部示范帶頭、結(jié)對(duì)創(chuàng)建和“文明戶(hù)”“衛(wèi)生戶(hù)”評(píng)選等活動(dòng)激發(fā)群眾參與的熱情，以及與農(nóng)戶(hù)簽訂落實(shí)“門(mén)前三包”責(zé)任書(shū)、完善村規(guī)民約等方式，發(fā)揮村民自治能力，實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境的長(zhǎng)期有效管護(hù)。同時(shí)，要尊重農(nóng)民的自身意愿，維護(hù)農(nóng)民的物質(zhì)利益和民主權(quán)利，變“要我建”為“我要建”，努力營(yíng)造人人動(dòng)手、戶(hù)戶(hù)整治、村村文明的良好氛圍。

優(yōu)化設(shè)施條件，創(chuàng)新管護(hù)機(jī)制。在補(bǔ)齊鎮(zhèn)村布局規(guī)劃和村莊建設(shè)規(guī)劃、農(nóng)村生活垃圾集中收運(yùn)處理體系建設(shè)、生活污水處理設(shè)施建設(shè)和農(nóng)村公廁建設(shè)等短板的基礎(chǔ)上進(jìn)行機(jī)制創(chuàng)新。目前，全市有12.3%的行政村長(zhǎng)效管護(hù)工作由第三方承包，從管護(hù)效果看，整體運(yùn)行質(zhì)態(tài)良好。要鼓勵(lì)采取不同的長(zhǎng)效管護(hù)方式，依法依規(guī)有效推進(jìn)治理：一是鼓勵(lì)承包管護(hù)，聘請(qǐng)當(dāng)?shù)亍肮そ场睅ь^人、能人或產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目業(yè)主，打包簽訂管護(hù)合同，按照集中承包方式落實(shí)管護(hù)責(zé)任。二是支持社會(huì)管護(hù)，由政府或村集中向社會(huì)公開(kāi)招標(biāo)，通過(guò)社會(huì)化服務(wù)的形式，委托具備資質(zhì)的專(zhuān)業(yè)管護(hù)單位或人員落實(shí)管護(hù)責(zé)任。要通過(guò)建立專(zhuān)業(yè)化、市場(chǎng)化運(yùn)行機(jī)制，逐步消除政府包攬、監(jiān)管不力、成效偏低等弊端?！?/p>