國家治理現(xiàn)代化視域下的檔案行政管理

管先海 李興利整理

李興利（河南省焦作市檔案館）：2019年10月8日國務院常務會議討論通過《中華人民共和國檔案法（修訂草案）》（以下簡稱《檔案法（修訂草案）》），決定草案修改后提請全國人大常委會審議。10月21日，受國務院委托，國家檔案局局長李明華在十三屆全國人大常委會第十四次會議上作關于《檔案法（修訂草案）》的說明時指出，當前檔案事業(yè)發(fā)展面臨著新形勢、新任務，《檔案法》與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設戰(zhàn)略部署已不相適應，迫切需要修訂。11月1日，《檔案法（修訂草案）》在中國人大網(wǎng)公布，面向社會公開征求意見。請大家結合黨的十九屆四中全會對推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大部署、工作實際以及《檔案法（修訂草案）》，談談你對“國家治理現(xiàn)代化視域下的檔案行政管理”的看法。

梁艷麗（河南省新鄉(xiāng)市檔案館）：檔案部門機構改革和《檔案法》的修訂是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化在檔案工作領域的有效實踐。首先，政事分開的機構設置，尤其是省、市、縣級檔案行政管理職能劃入當?shù)攸h委辦，加強了黨對檔案工作的領導，指導、監(jiān)督、檢查、檔案工作領域違紀違法問題的處理等工作職能可以更好地發(fā)揮。其次，明確了各檔案形成單位在檔案收集、機構設置、人員配備、信息化建設等方面的主體責任，明確了當?shù)厝嗣裾畬n案工作的領導職責，規(guī)定了當?shù)厝嗣裾_保檔案事業(yè)與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展水平相適應，要將檔案信息化納入信息化發(fā)展規(guī)劃。再次，檔案館應內(nèi)外兼修，對內(nèi)履行好事業(yè)單位公益性職能，聚焦主責主業(yè)，依法做好實體檔案的接收進館、進館電子檔案的鑒定，館藏檔案的保管保密、開放利用、信息化等工作;對外加強與博物館、圖書館等單位的合作，做好進館檔案中涉及政府公開信息內(nèi)容的查閱工作，與檔案形成單位共同做好已進館到期應開放檔案的鑒定工作。最后，各級檔案館要加強干部隊伍建設，造就一支政治堅定、業(yè)務精通、能力出眾、遵紀守法、敢于創(chuàng)新、負責高效的檔案人才隊伍。

魏斌（鄭州大學信息管理學院）：我認為《檔案法（修訂草案）》在檔案事業(yè)和檔案治理主體方面增加了“國家”的檔案治理角色。第一，建立了包括國家、各級人民政府、檔案行政管理部門（包括國家檔案行政管理部門、地方檔案行政管理部門，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府指定檔案人員）、有關（主管）部門和海關的檔案治理主體系統(tǒng)。第二，增加了國家檔案行政管理部門和有關（主管）部門對電子檔案管理的立法權，明確了檔案行政管理部門和有關（主管）部門的檢查權、對違法行為的處罰權;增加了檔案科學研究和技術創(chuàng)新、檔案宣傳教育、增強全社會檔案意識、推進電子檔案管理系統(tǒng)建設和檔案數(shù)字資源跨區(qū)域、跨部門共享利用的職能，拓寬檔案治理的內(nèi)涵。第三，增加了電子檔案和數(shù)字檔案資源管理的規(guī)范，拓寬了檔案治理的對象。在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化背景下，如何建立檔案治理主體系統(tǒng)和檔案治理內(nèi)容體系，是檔案工作者面對的共同挑戰(zhàn)。

黃琥（中原油田檔案管理中心）：《檔案法（修訂草案）》涉及了我們一直關注的檔案館定位問題、電子檔案法律效力問題以及公民檔案意識的普及問題等，在此我談幾點個人意見。一是檔案館將不再僅作為檔案收集、保管的機構，而是可以名正言順地劃定為文化機構?！稒n案法（修訂草案）》第一章第一條新增“傳承和發(fā)展中國特色社會主義文化，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設，為中國特色社會主義事業(yè)服務”表述內(nèi)容，讓我們檔案人也能以“文化人”自居，檔案館也可以劃進“文化部門”的行列，這對提升檔案工作影響力，引進各行各業(yè)的優(yōu)秀人才肯定是個利好消息。二是承認了電子檔案的法律效力?！稒n案法（修訂草案）》新增第五章“檔案信息化建設”第三十條規(guī)定：“不得僅因為電子檔案采用電子形式而否認其法律效力?！彪娮游募谏鐣钪幸呀?jīng)獲得了廣泛的認可和接受，民法、合同法等法律已經(jīng)承認了電子文件的法律效力，其法律效力隨之擴展到檔案領域。但很多單位并沒有把電子檔案當作一個主要手段，這條內(nèi)容的增加，對減輕形成單位歸檔成本，培育“無論紙質(zhì)電子，只要有價值的都歸檔”思想意識，以及推廣電子發(fā)票等，都有積極意義和可操作性。三是規(guī)定了組織和個人有依法利用檔案的權利?！稒n案法（修訂草案）》第一章第三條新增“享有依法利用檔案的權利”表述內(nèi)容。檔案的收集、整理、保護，說到底就是為了最大限度地提供利用，如果不能保證組織和個人的利用，在某種程度上就失去意義。此條新增內(nèi)容給出了我們最好的答案。

馬雙雙（鄭州大學信息管理學院）：《檔案法（修訂草案）》第一條明確了檔案對推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的作用，這無疑將會掀起新一輪的“檔案+治理熱”。我有以下三點思考：第一，國家治理現(xiàn)代化、機構改革、檔案法的修改三重時代背景對我國檔案行政管理帶來什么樣的機遇與挑戰(zhàn)？《檔案法（修訂草案）》第七條提到“國家檔案行政管理部門主管全國檔案事業(yè)，對全國的檔案事業(yè)實行統(tǒng)籌規(guī)劃，組織協(xié)調(diào)，統(tǒng)一制度，監(jiān)督和指導”，重申了檔案行政管理部門對檔案事業(yè)的管控作用，這與國家治理現(xiàn)代化強調(diào)的堅持黨的領導和國家主導的訴求是相一致的，但是檔案機構改革后局館分離，28個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）都將原來由檔案局（館）承擔的行政職能劃入黨委辦公廳，那么如何理順國家檔案局與各地方黨委辦公廳的關系、黨委辦公廳與地方檔案館的關系以及黨委辦公廳領導下的檔案事業(yè)又將走向何方？第二，我國現(xiàn)有的檔案行政管理體制、法規(guī)制度、人才培養(yǎng)與國家治理現(xiàn)代化不相適應的地方在哪里，還需要從哪些層面改進和加強？國家治理現(xiàn)代化的理念尚且是一個生長的有機體，那么我國現(xiàn)有的檔案行政管理體制、法規(guī)制度、人才培養(yǎng)模式又該如何追隨成長中的國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的步伐。第三，如何強化和清晰界定數(shù)據(jù)管理部門、檔案行政管理部門在數(shù)據(jù)治理中的主體地位以及各自承擔的職能？新理念催生新概念，智慧治理、國家治理、政府治理、社會治理、數(shù)據(jù)治理、檔案治理等概念層出不窮，并且隨著全國各地紛紛成立大數(shù)據(jù)管理中心、數(shù)據(jù)管理局、信息中心等數(shù)據(jù)管理部門，大有分數(shù)據(jù)治理主體一杯羹的態(tài)勢，在這種局面下，理清檔案治理概念及其各概念之間的關系，明確檔案行政管理部門在檔案數(shù)據(jù)治理主體中的地位和作用是必要的。

郭東升（山東省臨清市檔案館）：馬雙雙老師的看法很令人深思。我的看法是：其一，《檔案法（修訂草案）》第一章第二條對檔案概念的界定表述列舉中，建議增加“實物”一詞，放在“聲像”之后，以強化實物檔案的法律地位。其二，《檔案法（修訂草案）》第十九條“向國家捐贈重要、珍貴檔案的，國家檔案館應當予以獎勵”，建議在“獎勵”之前加上“物質(zhì)”二字，從而更好地調(diào)動社會大眾捐贈檔案的積極性。其三，建議《檔案法（修訂草案）》第四十條關于“企業(yè)事業(yè)單位、其他組織或者個人有第一款第四項、第五項違法行為的，由縣級以上人民政府檔案行政管理部門給予警告”的表述中增加第六項、第七項、第八項違法行為者，從而使這三項比較普遍的違法行為得到有效治理。

程媛媛（河南省焦作市檔案館）：關于國家治理現(xiàn)代化視域下的檔案行政管理，我認為需要關注三個方面的問題。一是檔案治理現(xiàn)代化的人才隊伍建設。專業(yè)化的人才隊伍是檔案事業(yè)發(fā)展的關鍵，特別是數(shù)字經(jīng)濟下的檔案工作，不僅需要現(xiàn)有檔案人員的知識更新，更需要吸引尖端優(yōu)秀的專業(yè)人才。二是檔案治理現(xiàn)代化的職能定位。機構改革局館分設后，檔案工作機制和方式方法都亟待重構，既需要總結以往的經(jīng)驗和做法，更需要創(chuàng)新，需要通過進一步明確局館的分工與合作實現(xiàn)檔案治理的轉(zhuǎn)型升級。三是全面落實《檔案法》，加強檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃的剛性和科學性。讓我們的新法“硬”起來，讓檔案工作“強”起來。

丁曉琴（河南省洛陽市檔案館）：黨的十九屆四中全會對推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出重大戰(zhàn)略部署，檔案行政管理部門應該把握機遇、有所作為。具體從以下四個方面入手：第一，增強檔案法治觀念，提高依法治檔水平。檔案行政管理部門的權力是法律賦予的，神圣不可侵犯?！稒n案法（修訂草案）》在第一章“總則”第一條規(guī)定：“為了加強對檔案的管理和收集、整理工作有效地保護和利用檔案，傳承和發(fā)展中國特色社會主義文化，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，為中國特色社會主義事業(yè)服務，制定本法?！边@就明確了《檔案法》在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的作用。第二，抓住檔案信息化建設發(fā)展機遇，推動治理能力現(xiàn)代化水平提升?！稒n案法（修訂草案）》增加了第五章“檔案信息化建設”，一共七條，從第二十八條至第三十四條，用法律形式固定下來，此舉將有力推動檔案信息化建設，加快數(shù)字檔案館建設，提高檔案部門為社會和個人服務能力，為提高國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平發(fā)揮檔案力量。第三，轉(zhuǎn)變檔案服務觀念，增強檔案服務意識。以后社會發(fā)展趨勢將是小政府、大服務，檔案部門機構改革就是這一理念的體現(xiàn)。以前局館合一體制轉(zhuǎn)化為局館分設體制后，檔案局應履行檔案行政管理職能，增強服務意識，積極推進國家治理體系現(xiàn)代化。第四，加強檔案監(jiān)督檢查，提高檔案管理水平?！稒n案法（修訂草案）》增加了第六章“監(jiān)督檢查”，共增加了五條，從第三十五條到第三十九條，明確了檔案監(jiān)督檢查的范圍和內(nèi)容，有利于規(guī)范檔案監(jiān)督檢查工作，明確了檢查者和被檢查者的責權，有助于提高檔案管理水平，進而共同推動國家治理能力現(xiàn)代化。

李宗富（鄭州大學信息管理學院）：贊同丁曉琴老師的看法。我認為需要從以下幾方面努力：首先，需要構建以內(nèi)容為基礎、制度為主體的檔案治理體系。它包括與檔案、檔案工作和檔案事業(yè)有關的目標、制度、手段和方式方法等。其次，需要抓緊構建檔案治理多元、協(xié)同和互動的組織體系和領導體系。因為檔案外延擴張、數(shù)量激增，必然導致現(xiàn)行的檔案管理體系出現(xiàn)監(jiān)管真空、間隙和盲區(qū)，迫切需要充實完善。再次，需要及時構建制度體系，建立健全相關政策、制度和法律法規(guī)。在互聯(lián)網(wǎng)+、大數(shù)據(jù)、云計算和物聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下，文件、記錄、數(shù)據(jù)的收集、整理、保管、利用的檔案化管理趨勢日漸明顯，構建相應制度體系已顯得日益迫切。最后，需要從協(xié)同參與觀念出發(fā)，加強對檔案治理多元主體的評估考核體系，從而明確檔案治理體系過程中所發(fā)揮的效能和權責關系。

陳瑩瑩（河南省信陽市浉河區(qū)檔案館）：我認為在國家治理現(xiàn)代化視域下的檔案行政管理要做好以下方面的工作：一是提高檔案工作認識。對檔案基礎知識的學習和認識不僅僅是檔案工作人員的事，也需要單位領導和工作人員知曉，可以把檔案基礎知識納入中心組學習、黨員集體學習等學習范疇中，切實提高檔案工作意識。二是做好檔案法治宣傳。要全方位多角度宣傳檔案人、檔案專業(yè)知識、檔案業(yè)務程序、檔案成果成就，宣傳檔案工作不僅“記錄歷史、傳承文明”，更能“服務社會、造福人民”。三是履行行政管理職責。這就需要檔案行政部門一要明確職責任務，嚴格按照《檔案法》梳理“權責清單”;二要強化檔案行政監(jiān)督、行政檢查、行政處罰等行政權力;三要強化檔案行政管理職能，加強檔案事業(yè)整體規(guī)劃與協(xié)調(diào)。

余厚洪（浙江麗水學院）：我認為檔案安全仍是檔案行政管理工作的重要主題，要從維護國家安全的高度來認識和推進檔案安全工作。一要堅持責任導向，制定責任清單，細化任務分工，通過簽訂責任書、劃分責任區(qū)等方式將檔案安全責任落實到人;二要堅持制度導向，建立健全與檔案安全保護相關的管理制度與安全培訓制度，想方設法把檔案工作中所涉及的每個方面、每個程序都做到制度化;三要堅持問題導向，心里應該始終裝著“安全問題”，認真區(qū)分檔案安全風險隱患，準確預判風險的發(fā)展態(tài)勢，將可能影響檔案安全的問題一一予以破解;四要堅持應急導向，對發(fā)生在其他國家的檔案安全事故和發(fā)生在我國其他行業(yè)的安全事故，舉一反三，引以為戒，嚴陣以待?？傊瑒毡厣羁填I會“檔案安全是檔案工作的底線，是檔案事業(yè)的根基”之精髓要義，切實重視檔案安全，確保檔案萬無一失。

劉東斌（河南省濮陽市檔案館）：余厚洪老師提及的檔案安全問題很值得我們重視。在推進國家治理能力現(xiàn)代化中，作為檔案行政管理部門，我認為其核心任務是依法治檔，而依法治檔的首要任務是科學立法。新公布的《檔案法（修訂草案）》，從推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的宏觀方面來看，既沒有體現(xiàn)出檔案工作如何為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化服務的相關內(nèi)容，也沒有反映出檔案行政管理部門提高檔案治理能力、實現(xiàn)檔案治理能力現(xiàn)代化相關的內(nèi)容;雖然專門增加了一章6條的“監(jiān)督檢查”，但“監(jiān)督檢查”只是檔案行政管理部門的一部分工作內(nèi)容。整體來看，仍然像一部“檔案館法”而不像是統(tǒng)攬檔案事業(yè)的“檔案法”，其中大部分條款都是針對檔案館的，即便是一些針對機關、團體、企事業(yè)單位和其他組織的條款，也都是圍繞檔案館的工作來規(guī)定的，這些不足需要加以改進。

常大偉（鄭州大學信息管理學院）：劉東斌老師的看法有一定道理。檔案制度作為國家制度的重要組成部分，同樣面臨著制度建設和制度轉(zhuǎn)型的迫切要求。我個人認為，從檔案行政管理的視角來看，檔案行政管理部門是推動檔案制度建設的重要力量，在國家治理現(xiàn)代化視域下需要更加關注檔案制度建設和實施問題。具體來講，一要圍繞《檔案法（修訂草案）》的要求，從明確檔案管理主體的權責范圍、推動檔案信息化制度建設、完善檔案開放利用制度等方面，繼續(xù)強化檔案業(yè)務制度建設，增強檔案制度的管理效能;二要從制度協(xié)調(diào)的角度出發(fā)，增強檔案制度與公共服務制度、社會保障制度、政府信息公開制度等相關制度的可銜接性，進一步拓展檔案制度的調(diào)節(jié)范圍;三要綜合應用政策手段、管理手段、技術手段等多種方式，發(fā)揮其在檔案制度實施方面的監(jiān)督和推動作用，確保檔案制度能夠按照制度設計的目標有效運行。

劉艷茹（河南省濮陽市檔案館）：我認為，推進國家治理現(xiàn)代化視域下的檔案行政管理，今后還應在以下幾個方面努力：一要加強普法宣傳，強化法治意識，增強以法治思維和法治方式實施檔案管理的自覺性。各級檔案行政管理部門領導干部要發(fā)揮“關鍵少數(shù)”作用，自覺做尊法、學法、守法、用法的模范，切實擔負起推進依法治檔的責任;各級檔案部門和檔案工作者要強化依法治檔的自覺和自信，切實把對法治的尊崇、對法律的敬畏轉(zhuǎn)化成謀劃工作時的法治思維、處理問題時的法治方式;要努力增強社會檔案法治意識，宣傳尊法、學法、守法、用法的典型，曝光檔案管理違法違紀案件。二要進一步完善檔案法規(guī)體系，打好依法行政法治基礎。要有計劃地制定與新修訂的《檔案法》相配套的地方檔案法規(guī)和規(guī)章、規(guī)范性文件;要努力提高立法質(zhì)量，防止出現(xiàn)法律法規(guī)、規(guī)范和標準上下不一致現(xiàn)象;要加強重點領域檔案法規(guī)規(guī)范建設，將各項重要改革和檔案法律法規(guī)的制定結合起來，做到立法與改革相銜接。例如結合“放管服”工作制定有關法規(guī)或規(guī)范性文件，圍繞“惠民生、促和諧”完善教育、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生等方面檔案法規(guī)規(guī)范的制定，圍繞檔案管理重點業(yè)務工作加強檔案資源建設、館舍建設、信息化建設、人才隊伍建設等方面檔案法規(guī)規(guī)范的制定。三要依法履行檔案行政管理職能，推進檔案治理能力現(xiàn)代化。要依法規(guī)范檔案行政行為，認真履行職責，嚴格行使權力，做到“法定職責必須為、法無授權不可為”;要實現(xiàn)檔案行政監(jiān)督檢查全覆蓋和常態(tài)化、制度化;要嚴肅查處檔案管理違法違紀行為，為推進檔案治理能力現(xiàn)代化打下堅實基礎。

注：本文系根據(jù)“檔案專題沙龍微信群”中的跟帖發(fā)言整理，觀點僅供有興趣者作進一步研究參考。

（來稿日期：2019-11-17）