檔案工作中“雙隨機一公開”行政執(zhí)法模式的應(yīng)用與探討

黎富文 蔣宏靈 朱耿雨 謝義安

摘? 要：“雙隨機一公開”是政府管理方式的改革創(chuàng)新，是落實黨中央、國務(wù)院簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革的戰(zhàn)略部署的重要舉措。將這一舉措引入檔案行政執(zhí)法工作中，可較好地解決檔案部門開展行政執(zhí)法工作存在的檢查“任性”、執(zhí)法不公、執(zhí)法不嚴、執(zhí)法程序不規(guī)范等問題，對提升檔案行政執(zhí)法的公平性、規(guī)范性和有效性起到促進作用。本文通過研究廣西檔案部門推進“雙隨機一公開”行政執(zhí)法模式采取的措施、取得的成效及存在問題，有針對性地提出完善“雙隨機一公開”檔案行政執(zhí)法模式的對策，以期有效推進檔案工作“依法治檔”的治理體系和治理能力的提升。

關(guān)鍵詞：“雙隨機一公開”;行政執(zhí)法;檔案工作

Abstract： "Double randomness and one open" reflects the reform and innovation of government management，which is also an important measure to implement the strategic deployment of the CPC Central Committee and the State Council in streamlining administration and delegating power，combining decentralization with management，and optimizing service reform. The introduction of this measure into the administrative law enforcement of Archives can better solve the problems existing in the administrative law enforcement work of the Archives department，such as "willful" inspection，unfair law enforcement，lax law enforcement and irregular law enforcement procedures，which will promotes the fairness，standardization and effectiveness of the administrative law enforcement of Archives. This paper will put forward the countermeasures to improve the Archives administrative law enforcement mode of "double randomness and one open" by studying the measures，achievements and existing problems in promoting the administrative law enforcement mode of "double randomness and one open" in Guangxi Archives department. We hope that this paper can effectively promote the improvement of the management system and ability of "managing Archives according to law".

Keywords： "two randomness and one open"; administrative law enforcement; Archives work

自1987年《中華人民共和國檔案法》頒布至今30多年來，我國檔案事業(yè)在檔案法的保障下穩(wěn)步發(fā)展，檔案行政執(zhí)法實現(xiàn)了“有法可依”的工作局面。但在現(xiàn)實中，“有法可依”并不代表“有法會依”，在檔案行政執(zhí)法實際工作中，因各種因素的影響，檔案部門的行政執(zhí)法工作不可避免地出現(xiàn)了檢查“任性”、執(zhí)法不公、執(zhí)法不嚴、執(zhí)法程序不規(guī)范等問題。

近幾年來，廣西檔案部門以持續(xù)推進“雙隨機一公開”行政執(zhí)法模式為抓手，進一步厘清當前檔案行政執(zhí)法工作薄弱環(huán)節(jié)，積極探索檔案部門規(guī)范“雙隨機一公開”行政執(zhí)法的行動準則、工作依據(jù)和工作流程，健全和完善檔案行政執(zhí)法模式，為檔案工作的依法治檔、依法行政工作提供參考借鑒，更好地推動檔案事業(yè)科學(xué)發(fā)展。

1 推廣背景及現(xiàn)實意義

1.1 廣西“雙隨機一公開”行政執(zhí)法模式的推廣背景。2015年8月5日，國務(wù)院印發(fā)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推廣隨機抽查規(guī)范事中事后監(jiān)管的通知》，在全國推廣“雙隨機一公開”監(jiān)管。2016年起，廣西壯族自治區(qū)在具有行政執(zhí)法權(quán)的單位中全面推行“雙隨機一公開”行政執(zhí)法模式。2017年9月28日，廣西壯族自治區(qū)檔案局印發(fā)《廣西壯族自治區(qū)檔案局“雙隨機一公開”工作制度的通知》，制定了隨機抽查事項清單，建立檢查對象名錄庫、執(zhí)法檢查人員名錄庫（即“一單兩庫”）。

2019年7月26日，廣西壯族自治區(qū)人民政府召開了全區(qū)“雙隨機、一公開”監(jiān)管工作會議暨自治區(qū)“雙隨機、一公開”監(jiān)管廳際聯(lián)席會議。會議要求，到2019年底，廣西實現(xiàn)市場監(jiān)管部門內(nèi)部“雙隨機一公開”抽查全流程整合，實現(xiàn)雙隨機監(jiān)管常態(tài)化。[1]

2019年12月5日，廣西壯族自治區(qū)檔案局印發(fā)《廣西壯族自治區(qū)“雙隨機一公開”檔案行政執(zhí)法工作規(guī)范指南（試行）的通知》，率先通過制定出臺一整套行政執(zhí)法的規(guī)范性文件，全面開展“雙隨機一公開”行政執(zhí)法實踐。

1.2 在檔案工作中推行“雙隨機一公開”行政執(zhí)法模式的現(xiàn)實意義。“雙隨機一公開”是政府管理方式的改革創(chuàng)新，是深化“放管服”改革的重要舉措。其目的之一是要切實解決執(zhí)法隨意、執(zhí)法擾民、執(zhí)法不公、執(zhí)法不嚴等問題，以科學(xué)有效地“管”和更大力度地“放”，打造公平公正的法治環(huán)境。[2]

推行“雙隨機一公開”行政執(zhí)法模式符合新形勢下檔案工作發(fā)展需要。檔案行政管理部門以“雙隨機”抽查替代巡查，在降低監(jiān)管成本的同時顯著提升監(jiān)管效能，適應(yīng)了改革新形勢，推進了檔案部門“放管服”改革。

推行“雙隨機一公開”是完善“依法治檔”治理體系和提升治理能力的具體舉措?！半p隨機一公開”是監(jiān)管體制的重大改革，充分體現(xiàn)了監(jiān)管的公平性、規(guī)范性和簡約性，是行之有效的科學(xué)監(jiān)管方式。雙隨機抽查對任何被檢主體來說，強化了自我約束，也有效減少了執(zhí)法者的自由裁量權(quán)和尋租機會，防止了隨意執(zhí)法和選擇性監(jiān)管，促進了依法行政、執(zhí)法公正。

2 “雙隨機一公開”模式的概念及實施原則

“雙隨機一公開”模式的概念是縣級以上地方各級人民政府的檔案行政管理部門在依法實施針對檔案工作責任單位的行政執(zhí)法檢查時，隨機抽取檢查對象，隨機選派執(zhí)法檢查人員，及時公開抽查情況及檢查結(jié)果。實施原則是縣級以上地方各級人民政府的檔案行政管理部門開展“雙隨機一公開”檔案行政執(zhí)法檢查工作應(yīng)遵循依法實施、公正高效、公開透明的原則，做到事實清楚、證據(jù)充分、定性準確、程序合法、處罰適當。

3 “雙隨機一公開”檔案行政執(zhí)法模式的具體措施及實踐成效

據(jù)不完全了解，目前，廣西、浙江[3]、黑龍江[4]、四川[5]、陜西[6]等地檔案行政管理部門實施了“雙隨機一公開”檔案執(zhí)法檢查制度。廣西壯族自治區(qū)檔案局參考多地執(zhí)法經(jīng)驗，結(jié)合廣西實際，制定、實施和完善了這一制度，取得了很好的成效。

3.1 采取的具體措施。一是建立“執(zhí)法檢查人員名錄庫”。執(zhí)法檢查人員名錄庫根據(jù)執(zhí)法人員的崗位、業(yè)務(wù)等進行分類，確保執(zhí)法檢查工作的專業(yè)性，并隨人員變動等因素動態(tài)調(diào)整。

二是建立執(zhí)法檢查對象名錄庫。以廣西轄區(qū)內(nèi)被檔案行政執(zhí)法檢查的檔案工作責任單位為主體，建立隨機抽查執(zhí)法檢查對象名錄庫。目前，共有372個單位列入檔案行政執(zhí)法檢查對象名錄庫。

三是編制隨機抽查事項清單。依照檔案法律、法規(guī)、規(guī)章和國家標準、行業(yè)標準及《廣西壯族自治區(qū)檔案管理條例》的規(guī)定，逐項明確執(zhí)法主體、依據(jù)、抽查主體、抽查內(nèi)容、抽查方式和檢查結(jié)果的運用情形等，編制隨機抽查事項清單。當前編制的抽查事項清單達15項，涉及檔案工作的各環(huán)節(jié)。同時，結(jié)合年度工作重點和監(jiān)管執(zhí)法發(fā)現(xiàn)的突出問題，及時更新隨機抽查事項清單。

四是建立完善“雙隨機”抽查機制。自治區(qū)檔案局通過隨機抽取系統(tǒng)程序，隨機抽取檢查對象、隨機選派執(zhí)法人員，并實現(xiàn)責任可追溯。年度檔案行政執(zhí)法檢查工作計劃中采用“雙隨機”抽查的比例一般不低于30%并逐年提高。

五是建立公開、透明的發(fā)布制度。在廣西檔案信息網(wǎng)設(shè)置“雙隨機一公開”專題模塊，將隨機抽查事項清單、檢查對象名錄庫信息、執(zhí)法檢查人員名錄庫信息、檢查對象和執(zhí)法人員抽取結(jié)果、執(zhí)法檢查結(jié)果等內(nèi)容及時向社會公開發(fā)布。

在推行“雙隨機一公開”監(jiān)管工作中，廣西遵循“先行先試，積極實施，大膽摸索，穩(wěn)步推進，及時總結(jié)”的原則，及時總結(jié)工作中出現(xiàn)的問題、遇到的困難和加強指導(dǎo)，以推動“雙隨機一公開”工作在全區(qū)檔案系統(tǒng)的順利開展。目前，全區(qū)各市、縣檔案行政管理部門基本完成建立行政執(zhí)法人員名錄庫和執(zhí)法檢查對象名錄庫，并制定了相關(guān)配套工作制度。

3.2 取得的實踐成效。一是提高了受檢單位的積極性。2017年持續(xù)開展“雙隨機一公開”檔案行政執(zhí)法檢查以來，通過反饋意見書、公示、檢查情況通報等方式，充分激發(fā)各檢查對象遵守檔案法律法規(guī)的積極性，規(guī)范了檔案工作各環(huán)節(jié)，確保檔案實體和檔案信息安全。

二是建立了“一單兩庫”。2017年，自治區(qū)檔案局印發(fā)《廣西壯族自治區(qū)檔案局“雙隨機一公開”工作制度》，建立健全了“一單兩庫”，提高了檔案行政執(zhí)法工作精確性和執(zhí)法效果。

三是增強了檔案人員行政執(zhí)法能力。2018年9月，廣西自治區(qū)檔案局（館）獲得自治區(qū)人力資源和社會保障廳專業(yè)人才培訓(xùn)項目，舉辦了全區(qū)檔案專業(yè)技術(shù)人才法治建設(shè)專題培訓(xùn)班，針對《推行檔案工作“雙隨機一公開”行政執(zhí)法新模式》進行培訓(xùn)，推廣檔案行政執(zhí)法模式并提供人員保證。

四是產(chǎn)生兩項研究成果。2018年，自治區(qū)檔案局（館）申報的國家檔案局科技項目《“雙隨機一公開”檔案行政執(zhí)法工作機制研究》（2018-R-017）成功立項。2019年，自治區(qū)檔案局、自治區(qū)檔案館聯(lián)合在《中國檔案》（2019年第10期）發(fā)表《廣西依法治檔問題研究》[7]學(xué)術(shù)論文。

五是率先出臺了較為完善的工作規(guī)范指南。2019年，自治區(qū)檔案局印發(fā)《廣西壯族自治區(qū)“雙隨機一公開”檔案行政執(zhí)法工作規(guī)范指南（試行）》，明確了廣西壯族自治區(qū)檔案行政執(zhí)法機構(gòu)及職責、方法與步驟、程序、文書標準格式等。

4 存在的問題

“雙隨機一公開”檔案行政執(zhí)法模式在推行中也存在依法治檔認識差距、力度缺乏、宣傳不足以及隊伍素質(zhì)有待提高等問題。[8]

首先是重業(yè)務(wù)活動、輕法治建設(shè)，重實體管理、輕依法利用，重業(yè)務(wù)指導(dǎo)、輕執(zhí)法監(jiān)督的觀念還普遍存在。其次是還存在“該管不管、管而不力”的現(xiàn)象。一是檔案行政執(zhí)法頻度不夠。以廣西壯族自治區(qū)檔案局為例，每年開展一次檔案行政執(zhí)法，一年檢查50個左右單位。若想對自治區(qū)本級的近300個單位進行一次檔案行政執(zhí)法，至少要6年時間。市、縣一級現(xiàn)實情況更不理想。二是檔案行政執(zhí)法從嚴不夠。廣西近3年全區(qū)共開展檔案行政執(zhí)法檢查619次，發(fā)出整改意見書等執(zhí)法文書1230份，查處檔案違法違紀案件4件，檔案行政執(zhí)法的力度仍偏弱。[9]再次是檔案法制宣傳力度小。檔案部門宣傳形式單一，難于適應(yīng)信息化時代出現(xiàn)的新問題、新情況及檔案工作日益發(fā)展的需要，宣傳步伐跟不上時代要求。最后是執(zhí)法隊伍素質(zhì)有待提高。目前，大多數(shù)檔案執(zhí)法人員是兼職，崗位頻繁變動，投入精力和時間有限。如廣西壯族自治區(qū)檔案局，現(xiàn)有在職干部5人，真正從事檔案行政執(zhí)法業(yè)務(wù)工作的僅1人。機構(gòu)改革以來，局館機構(gòu)分離，檔案行政管理人員要負責多項業(yè)務(wù)指導(dǎo)與監(jiān)督工作，加之檔案行政執(zhí)法工作程序多、要求規(guī)范，檔案執(zhí)法工作面臨新的挑戰(zhàn)。

5 完善“雙隨機一公開”檔案行政執(zhí)法模式的對策

針對上述問題，為有效提升行政執(zhí)法和監(jiān)管的公平性、規(guī)范性和有效性，需完善“雙隨機一公開”檔案行政執(zhí)法模式。

5.1 法律法規(guī)支撐。加強頂層設(shè)計，細化“雙隨機一公開”檔案行政執(zhí)法制度規(guī)范，提供法律保障。建議國家檔案局層面推動“雙隨機一公開”檔案行政執(zhí)法立法或出臺實施辦法，對雙隨機抽查制度的法律地位、實施范圍、與其他監(jiān)管方式的關(guān)系、實施雙隨機抽查后的監(jiān)管責任等問題進行明確，消除基層在實施雙隨機抽查過程中的疑慮，從而提高基層監(jiān)管人員監(jiān)管效率，同時降低履職風險。

5.2 執(zhí)法隊伍支撐。一是要全面提升檔案行政執(zhí)法人員政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)。有組織、有計劃、分層次地對檔案執(zhí)法人員進行法律知識培訓(xùn)，建立一支政治作風硬、業(yè)務(wù)精的檔案法制干部隊伍。二是全面實行檔案行政執(zhí)法資格認證。在干部選拔任用工作中，將干部的依法行政知識水平和工作實績納入考察范圍，實行持證上崗、動態(tài)管理。[10]三是統(tǒng)籌優(yōu)化檔案部門與相關(guān)部門檔案工作人員關(guān)系，建立檔案行政執(zhí)法人員體系。

機構(gòu)改革后，面對檔案執(zhí)法人員減少的情況，可以將檔案系統(tǒng)人員或各級各部門具有執(zhí)法資格認證的檔案工作人員吸納進檔案執(zhí)法人員體系中，建立全覆蓋、縱橫聯(lián)合的檔案行政執(zhí)法人員體系。

5.3 體制機制支撐。以建立健全“雙隨機一公開”檔案行政執(zhí)法制度為重點，進一步強化制度的落實與執(zhí)行。一要建立健全執(zhí)法制度;二要強化監(jiān)督機制;三要堅持依法公開。遵循依法實施、公正高效、公開透明的原則，大力推進“陽光執(zhí)法”，公開執(zhí)法檢查結(jié)果，監(jiān)督處罰決定的執(zhí)行，接受社會監(jiān)督。

5.4 社會環(huán)境支撐。檔案行政管理部門要采取多種形式，廣泛深入宣傳《檔案法》《檔案法實施辦法》等檔案系列法律法規(guī)，將檔案法律知識傳播到社會各個層面，培養(yǎng)提升社會檔案法制意識。各級檔案行政管理部門主動融入黨委、政府中心大局工作，爭取各級黨委政府重視，將檔案工作列入重要議事日程，納入重大工作部署，形成群眾更加了解檔案、部門單位進一步重視檔案、檔案工作機構(gòu)依法管理檔案的新局面。堅持執(zhí)法與服務(wù)相融合，依法開展檔案監(jiān)督與服務(wù)工作，為推進依法治檔工作創(chuàng)造良好環(huán)境，凝聚起推動檔案事業(yè)科學(xué)發(fā)展合力。

本文系國家檔案局科技項目“‘雙隨機一公開檔案行政執(zhí)法工作機制研究”（編號：2018-R-017）階段性研究成果之一。

參考文獻：

[1]廣西召開全區(qū)“雙隨機、一公開”監(jiān)管工作會議.[2019-7-26].http：//news.eastday.com/eastday/13news/auto/news/china/20190726/u7ai8716898.html.

[2]半月談：如何解決執(zhí)法隨意和重復(fù)執(zhí)法？.[2018-6-26].https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1604325012563006365&wfr=spider&for=pc.

[3]浙江省檔案局法規(guī)宣傳處.省檔案局“雙隨機、一公開”工作成效初現(xiàn)[J].浙江檔案，2018（02）：6.

[4]朱德紅.黑河市檔案局自主研發(fā)計算機軟件，“一鍵”實現(xiàn)檔案執(zhí)法“雙隨機、一公開”[J].黑龍江檔案，2016（06）：19.

[5]四川省檔案局法規(guī)處.開啟檔案行政執(zhí)法檢查“雙隨機”抽查工作[J].四川檔案，2018（04）：29.

[6]于洋寧.陜西省檔案局全面推行“雙隨機一公開”事項[J].陜西檔案，2016（06）：4-5.

[7][9]蔣宏靈，馮華.廣西依法治檔問題研究[J].中國檔案，2019（10）：74-75.

[8]全俊芳.推進依法治檔工作存在的薄弱環(huán)節(jié)及對策[J].辦公室業(yè)務(wù)，2019（03）：93.

[10]關(guān)于提高基層檔案部門依法治檔能力的幾點思考.[2017-6-23].http：//daj.changde.gov.cn/art/ 2017/6/23/art_16321_1087931.html.

（作者單位：廣西壯族自治區(qū)檔案館?? 來稿日期：2020-01-10）