疫情為鏡，空間規(guī)劃體系建設(shè)如何作為？

近期，湖北省武漢市等多個(gè)地區(qū)發(fā)生的新型冠狀病毒感染肺炎疫情牽動(dòng)人心。以這次突如其來(lái)的疫情為鏡鑒，國(guó)土空間規(guī)劃體系如何能在防控傳染病疫情、應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件等方面有更多作為，為當(dāng)前阻斷疫情傳播提供助力，并在未來(lái)強(qiáng)化控制重大公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的能力，在規(guī)劃業(yè)界引發(fā)了廣泛思考和深入討論。

國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)為“小湯山”留白

1月24日，武漢市參照“小湯山”模式新建的專門醫(yī)院——火神山醫(yī)院連夜開工并于2 月3日開始接診新冠肺炎確診患者。2月3日，武漢開始將體育館、會(huì)展中心等場(chǎng)館，改造為接收輕癥患者的“方艙醫(yī)院”。2月7日，武漢市第二座“小湯山”模式醫(yī)院——雷神山醫(yī)院收治第一批患者。此外，多地開建臨時(shí)防疫醫(yī)院或進(jìn)行相關(guān)準(zhǔn)備，作為應(yīng)對(duì)疫情可能進(jìn)一步蔓延的措施。

在這場(chǎng)阻斷病毒傳播的攻堅(jiān)戰(zhàn)中，及時(shí)建立空間上的隔絕以筑起安全屏障，是不可或缺的關(guān)鍵一環(huán)。在共同見(jiàn)證“中國(guó)速度”的同時(shí)，不少專業(yè)人士提醒，應(yīng)在空間規(guī)劃中劃定戰(zhàn)略留白用地，應(yīng)對(duì)不時(shí)之需。

事實(shí)上，在各地省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的編制方案中，大多已明確提出建立留白機(jī)制，預(yù)留一定比例的建設(shè)用地，應(yīng)對(duì)城市發(fā)展的不確定性。而突發(fā)的疫情，正是城市發(fā)展中的一種不確定性。對(duì)此，中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)專家進(jìn)一步建議，為了應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件，各地應(yīng)預(yù)留好“小湯山”備用地。對(duì)于“小湯山”的選址，既要便于隔離，遠(yuǎn)離水源下游和人口密集地區(qū)，又要便于利用醫(yī)院、道路等城市既有設(shè)施以及機(jī)場(chǎng)、物流等外部支援；電力電訊、給水排水、煤氣供熱等與城市主體連通的接口也要提前做好預(yù)留；施工圖設(shè)計(jì)甚至施工方案應(yīng)在平時(shí)提前完成各項(xiàng)手續(xù)，保持隨時(shí)可以“ 冷啟動(dòng)”的狀態(tài)。

構(gòu)建安全和諧的國(guó)土安全格局

《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》提出，到2035 年，全面提升國(guó)土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，基本形成生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀，安全和諧、富有競(jìng)爭(zhēng)力和可持續(xù)發(fā)展的國(guó)土空間格局。

經(jīng)過(guò)十晝夜的奮戰(zhàn)，2月6日，雷神山醫(yī)院正式通過(guò)武漢市城建和衛(wèi)健部門的驗(yàn)收，并開始逐步移交。 新華社圖

關(guān)于防災(zāi)減災(zāi)，自然資源部辦公廳新發(fā)布的《省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制指南》（試行）要求，考慮氣候變化可能造成的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，如沿海地區(qū)海平面上升、風(fēng)暴潮等自然災(zāi)害，山地丘陵地區(qū)崩塌、滑坡、泥石流等地質(zhì)災(zāi)害，提出防洪排澇、抗震、防潮、人防、地質(zhì)災(zāi)害防治等防治標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)劃要求，明確應(yīng)對(duì)措施；合理布局各類防災(zāi)抗災(zāi)救災(zāi)通道，明確省級(jí)綜合防災(zāi)減災(zāi)重大項(xiàng)目布局及時(shí)序安排，并納入重點(diǎn)項(xiàng)目表。

而對(duì)于構(gòu)建中的各級(jí)各類國(guó)土空間規(guī)劃，如何 與防范并及時(shí)應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生事件、自然災(zāi)害、事故災(zāi)難等突發(fā)事件的需求更好地對(duì)接起來(lái)，真正形成安全和諧的國(guó)土空間格局，規(guī)劃業(yè)界結(jié)合本次疫情應(yīng)對(duì)，也有不少相關(guān)討論。

中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院（北京）規(guī)劃設(shè)計(jì)公司城市安全研究中心主任鄒亮分析說(shuō)，歷史上人類創(chuàng)造城市就是基于安全的需要；而現(xiàn)代城市人口高度聚集，交通的發(fā)展使得城市內(nèi)部以及城際間的人員和物質(zhì)流動(dòng)更加頻繁，城市系統(tǒng)的復(fù)雜性和脆弱性增加。正確全面地認(rèn)識(shí)這種風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)科學(xué)的規(guī)劃指引逐步建立起城市災(zāi)害綜合應(yīng)對(duì)體系、完善社會(huì)治理能力，是城市安全發(fā)展的有力保障。

華建集團(tuán)華東建筑設(shè)計(jì)研究院高級(jí)工程師范繼軍和中國(guó)醫(yī)科大學(xué)環(huán)境健康研究所所長(zhǎng)朱京海，共同建議在各級(jí)總體規(guī)劃中增加專業(yè)指導(dǎo)疫情防控的板塊：在國(guó)土空間規(guī)劃體系中引入大數(shù)據(jù)分析預(yù)警，建設(shè)城市預(yù)警動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)庫(kù)來(lái)及時(shí)分析、及時(shí)輸入疫情數(shù)據(jù)，在發(fā)現(xiàn)危機(jī)的第一時(shí)間啟動(dòng)城市預(yù)警模擬監(jiān)控按鈕，同時(shí)啟動(dòng)政府決策、區(qū)域聯(lián)防、城市聯(lián)控、物資配送、人員管理、醫(yī)學(xué)科研、物資調(diào)配等工作，實(shí)現(xiàn)市級(jí)、區(qū)級(jí)、街道、社區(qū)以及人員的聯(lián)動(dòng)應(yīng)戰(zhàn)模式。他們進(jìn)一步建議，在規(guī)劃體系的源頭上主動(dòng)應(yīng)對(duì)，在總體規(guī)劃中布局應(yīng)急響應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施、儲(chǔ)備設(shè)施，在控制性詳細(xì)規(guī)劃中明確相關(guān)設(shè)施規(guī)模，在建筑設(shè)計(jì)中加入相應(yīng)的醫(yī)療應(yīng)急專項(xiàng)儲(chǔ)備規(guī)劃預(yù)案。

蘇州大學(xué)建筑學(xué)院副院長(zhǎng)雷誠(chéng)則建議通過(guò)公共衛(wèi)生學(xué)、醫(yī)學(xué)、地理學(xué)等多學(xué)科融合，把城市空間環(huán)境主動(dòng)的“健康支持”和被動(dòng)的“可防疫”融為一體。例如：展開動(dòng)態(tài)開展“健康影響評(píng)估”，用以描述城市不同區(qū)域空間環(huán)境的健康程度以及改進(jìn)提升的可能性。

在技術(shù)層面，雷誠(chéng)還建議搭建以共享分析數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的“公共疾控?cái)?shù)據(jù)+國(guó)土空間規(guī)劃”雙構(gòu)平臺(tái)，以“中央—省—地市—縣”的四級(jí)疾病控制與預(yù)防網(wǎng)絡(luò)對(duì)接五級(jí)的空間規(guī)劃體系，以便為疫情發(fā)生期間的空間利用給出高度適配的指引：合理布局物質(zhì)生產(chǎn)和流通空間，建立疫情時(shí)期基本生活物資的生產(chǎn)和流通體系；均衡布局公共衛(wèi)生應(yīng)急救治醫(yī)療體系；快速啟動(dòng)預(yù)留的各類臨時(shí)性集中救治醫(yī)療設(shè)施或用地。

清華大學(xué)建筑學(xué)院城市規(guī)劃系教授田莉提出，鑒于空間環(huán)境品質(zhì)對(duì)公共健康的重要性，有必要將健康影響評(píng)估納入規(guī)劃管理過(guò)程，由規(guī)劃部門聯(lián)合公共衛(wèi)生部門設(shè)計(jì)一套規(guī)范的健康影響評(píng)估程序，使社會(huì)各方都能參與評(píng)估。她介紹說(shuō)，健康影響評(píng)估自20 世紀(jì)80 年代開始即在北美和一些歐洲國(guó)家開展，旨在將眾多復(fù)雜的健康影響因素整合進(jìn)既有的環(huán)境影響評(píng)估體系，喚醒城市決策者做出健康導(dǎo)向的決策。

鄒亮認(rèn)為，城市安全規(guī)劃的架構(gòu)應(yīng)逐步從以空間和設(shè)施為落腳點(diǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)闃?gòu)建全面整合的災(zāi)害應(yīng)對(duì)體系。他分析稱，各地已有的安全專項(xiàng)規(guī)劃，多見(jiàn)于抗震、消防、人防、排水防澇、地質(zhì)災(zāi)害防治等領(lǐng)域，其中涉及公共衛(wèi)生的內(nèi)容很少；考慮公共衛(wèi)生方面的風(fēng)險(xiǎn)，不僅應(yīng)考慮自然災(zāi)害、戰(zhàn)爭(zhēng)、事故災(zāi)難等引發(fā)人員傷亡產(chǎn)生的醫(yī)療需求，也要將包括突發(fā)傳染病和其他災(zāi)后疫病傳播在內(nèi)的公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)納入城市災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)體系全面考量。

有業(yè)界人士從“韌性城市”的角度（韌性城市指的是經(jīng)歷地震、洪水、颶風(fēng)等災(zāi)難、瘟疫、社會(huì)沖突等突發(fā)事件之后，能夠快速重組和恢復(fù)生產(chǎn)能力的城市），建議按照2012 年聯(lián)合國(guó)減災(zāi)委員會(huì)《如何使城市更具韌性：地方政府領(lǐng)導(dǎo)人手冊(cè)》，從機(jī)構(gòu)、社會(huì)、自然環(huán)境、經(jīng)濟(jì)等多個(gè)維度推進(jìn)韌性城市建設(shè)，使其面對(duì)突發(fā)的災(zāi)難事件和疫情時(shí)具有抗災(zāi)能力，且保持可持續(xù)發(fā)展。

強(qiáng)化社區(qū)（村）作用，提升空間治理水平

不少規(guī)劃業(yè)界人士認(rèn)為，提升空間治理水平以降低公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)特別強(qiáng)化社區(qū)（村）的作用。

中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)專家建議，在暫時(shí)沒(méi)有特效藥的情況下，為了阻斷疫情傳播，除了在重疫區(qū)根據(jù)需要統(tǒng)一建設(shè)傳染病醫(yī)院外，各城市可采取“分布式接診，集中式治療”的策略，將散布在各個(gè)社區(qū)的醫(yī)療資源動(dòng)員起來(lái)，將其改造成為應(yīng)對(duì)大量求診病人的第一道“防波堤”，提升社區(qū)基層醫(yī)療點(diǎn)的防護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，將大醫(yī)院急診程序分解，將“候診—取樣”這一交叉感染風(fēng)險(xiǎn)最大的環(huán)節(jié)下放到社區(qū)衛(wèi)生點(diǎn)。

美國(guó)伊利諾斯大學(xué)（芝加哥）榮休教授張庭偉認(rèn)為，我國(guó)建立分散加集中、有等級(jí)有協(xié)作的疾病防治體系在空間規(guī)劃方面目前是可以保障的。而現(xiàn)實(shí)中基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)的作用要充分發(fā)揮出來(lái)，得到病人的認(rèn)可，僅有空間和物質(zhì)條件的保障還不夠，還有賴于整體政策機(jī)制的協(xié)作支持。

北京市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院副院長(zhǎng)石曉冬認(rèn)為，社區(qū)（村）防控和網(wǎng)格化、地毯式管理，在這次防止疫情輸入、蔓延的過(guò)程中起到了重要作用，日后應(yīng)繼續(xù)推動(dòng)規(guī)劃深入基層，通過(guò)責(zé)任規(guī)劃師、責(zé)任建筑師等形式將規(guī)劃和空間治理的重心下移，將更多資源下沉到基層，在更好地為市民提供精準(zhǔn)化、精細(xì)化服務(wù)的同時(shí)，讓市民在規(guī)劃參與基層治理的過(guò)程中培養(yǎng)主人翁意識(shí)、社區(qū)空間意識(shí)和家園意識(shí)。

石曉冬還提出，這次疫情恰逢春節(jié)，在返鄉(xiāng)和回城兩次人口大規(guī)模流動(dòng)給疫情擴(kuò)散帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)中，人流聚集的城市和醫(yī)療服務(wù)相對(duì)薄弱的鄉(xiāng)村，有著不同的防范難點(diǎn)。他提出，應(yīng)當(dāng)留意觀察這段時(shí)間不少地方出現(xiàn)的、鄉(xiāng)村獨(dú)有的疫情防范方式。他建議，在空間規(guī)劃體系的構(gòu)建中應(yīng)將城市和鄉(xiāng)村作為有機(jī)整體統(tǒng)籌謀劃，進(jìn)一步推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換、合理配置和基本公共服務(wù)均等化，以提升鄉(xiāng)村醫(yī)療服務(wù)的總體水平。

還有規(guī)劃業(yè)界人士提出，盡快形成以韌性城市為基礎(chǔ)的城市公共領(lǐng)域應(yīng)急管理與使用規(guī)劃，從最小的公共空間治理單元，如社區(qū)花園、社區(qū)中心等入手，對(duì)全市的公共空間規(guī)劃與設(shè)計(jì)進(jìn)行優(yōu)化。（土地觀察）