試述我國基層法院訴訟調(diào)解與人民調(diào)解工作的互補與銜接

孟夢

摘要：訴訟調(diào)解與人民調(diào)解是不同領(lǐng)域的調(diào)解形式，但是都在各自領(lǐng)域發(fā)揮著不同的作用。如何實現(xiàn)訴訟調(diào)解與人民調(diào)解的互補與銜接，尤其是在基層法院，如何做好兩種調(diào)解的互補、銜接，建立并完善多元化糾紛解決機制，值得去思考。

關(guān)鍵詞：訴訟調(diào)解;人民調(diào)解;基層人民法院;特邀調(diào)解;人民調(diào)解工作室

一、基層法院訴訟調(diào)解與人民調(diào)解互補與銜接的可行性與現(xiàn)狀

訴訟調(diào)解與人民調(diào)解互補與銜接命題的提出，并不是憑空捏造的，而是有著一定的可行性，它實現(xiàn)了解決糾紛的正義性、效益性價值。

（一）訴訟調(diào)解與人民調(diào)解有著互補性和促進性

訴訟調(diào)解與人民調(diào)解設(shè)立的最終目的是為了解決糾紛，實現(xiàn)社會的穩(wěn)定和諧，二者有著相同的價值目標。兩者相結(jié)合，有著較強的互補性和促進性。在糾紛的處理方式上，人民調(diào)解采取的手段比較親民，具有較強的自愿性，能從群眾的實際出發(fā)，更好地與群眾溝通從而實現(xiàn)各方利益最大化，也更易被群眾接受。但是其也具有一定的弊端，如調(diào)解方式隨意性大，程序不太規(guī)范，確定力不強，人民調(diào)解員的法律素養(yǎng)有待提高等。而訴訟調(diào)解則可以很好的彌補人民調(diào)解的劣勢，一方面，相比人民調(diào)解員來說，法官群體的整體法律素養(yǎng)要相對高些，另一方面，訴訟調(diào)解的程序比較規(guī)范，而且法律效力較高。但是其也存在一定的劣勢，在訴訟調(diào)解中，往往采取的是調(diào)審合一的方式，這使得訴訟調(diào)解的自愿性無法得以完全實現(xiàn)，此外，我國現(xiàn)行法律中，以訴訟調(diào)解方式結(jié)案，無法進行上訴，只能通過審判監(jiān)督程序提起再審，導(dǎo)致訴訟調(diào)解缺乏必要的監(jiān)督機制。所以，訴訟調(diào)解與人民調(diào)解相互促進、相互補充有著現(xiàn)實的必要性。[1]

（二）訴訟調(diào)解與人民調(diào)解有一定的法律和實踐基礎(chǔ)

當前，訴訟調(diào)解與人民調(diào)解經(jīng)過幾十年的發(fā)展，其互補與銜接有著一定的法律和實踐基礎(chǔ)。一方面，現(xiàn)有的法律對其進行了一定的規(guī)制?！睹袷略V訟法》、《人民調(diào)解法》、《關(guān)于人民調(diào)解協(xié)議司法確認程序的若干規(guī)定》等法律、法規(guī)對其有著必要的規(guī)定。另一方面，經(jīng)過多年的發(fā)展，人民調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)也逐步健全，基本形成鎮(zhèn)調(diào)委會——村調(diào)委會——調(diào)解小組三級調(diào)解網(wǎng)絡(luò)。人民調(diào)解組織機構(gòu)健全，數(shù)量龐大，并設(shè)置于民間，能夠更好地了解民情、社情，掌握糾紛的根源，從而更好地化解糾紛。[2]

（三）訴訟調(diào)解與人民調(diào)解互補與銜接在基層法院的實際運用

在筆者所在的基層法院的基層法庭，訴訟調(diào)解與人民調(diào)解就有著較好的銜接。為了切實搞好調(diào)解工作，筆者所在的基層法庭建設(shè)了轄區(qū)內(nèi)基層調(diào)解組織和調(diào)解隊伍的網(wǎng)絡(luò)，法庭一是針對轄區(qū)范圍大人口多的實際，采取全庭干警分片包干的辦法，明確了各鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)系人，并和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府主要領(lǐng)導(dǎo)溝通聯(lián)系，配合鎮(zhèn)司法所，建立了鄉(xiāng)村兩級人民調(diào)解組織，并協(xié)助其制定相關(guān)規(guī)章制度。截止2019年底，轄區(qū)內(nèi)6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)142個行政村全部建立了調(diào)解組織，人民調(diào)解員和特約調(diào)解員共計900余人，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、鎮(zhèn)長親任調(diào)解委員會主任、副主任，不僅全力支持調(diào)解工作，還輪流值班接待上訪群眾，參與調(diào)解工作，使人民調(diào)解工作與法院訴訟調(diào)解工作有機結(jié)合，取得了良好的效果。

筆者所在的基層法庭還建立了“三調(diào)聯(lián)動工作機制”。在轄區(qū)6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)建立了法庭——鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所——村民調(diào)解委員會的三調(diào)聯(lián)動工作機制。由法庭與司法員每季度召開一次聯(lián)絡(luò)會議，進行業(yè)務(wù)培訓(xùn)和案情交流。同時還建立了干警包片聯(lián)系制度，協(xié)助鄉(xiāng)村基層調(diào)解組織做好普法宣傳、分析案情根源、掌握鄉(xiāng)情村情、現(xiàn)場調(diào)解案件等工作，收到了顯著的效果。幾年來，調(diào)解網(wǎng)絡(luò)的有效運行，促進了調(diào)解結(jié)案率的逐步上升。訴訟調(diào)解和人民調(diào)解形成了有效的銜接與互補。

二、完善基層法院訴訟調(diào)解與人民調(diào)解互補與銜接機制的建議

（一）在基層法院開展特邀調(diào)解工作

1.基層法院開展特邀調(diào)解工作的背景和實踐基礎(chǔ)

人民法院開展特邀調(diào)解工作，是貫徹落實黨中央、國務(wù)院及最高人民法院關(guān)于完善多元化糾紛解決機制、全面推進依法治國等理念和制度而開展起來的。它的基本模式是：人民法院積極參與“三位一體”的大調(diào)解體系構(gòu)建，在積極審理案件、定紛止爭的同時，全面加強調(diào)解、和解、協(xié)調(diào)工作，努力從根本上化解矛盾、平息紛爭。法院更加注重依靠基層力量，積極與鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所聯(lián)系溝通，努力發(fā)揮村鎮(zhèn)人民調(diào)解員、執(zhí)行聯(lián)絡(luò)員、人民陪審員等的作用，合力排查和化解糾紛，力爭把矛盾消化在基層，化解在萌芽，努力做到“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、矛盾不上交”。

2.基層法院開展特邀調(diào)解工作的實踐基礎(chǔ)

目前，人民法院的訴訟調(diào)解，包括“訴前調(diào)解”（訴前調(diào)解又包括“立案前調(diào)解”和“庭前調(diào)解”）、“訴中調(diào)解”（開庭后至判決前的調(diào)解）和“訴后調(diào)解”（包括“判后答疑”和“執(zhí)行和解”等）。特邀調(diào)解工作可開展于人民法院內(nèi)部，主要解決“訴前調(diào)解”中“立案前調(diào)解”和“庭前調(diào)解”等案件，同時在法院日常的調(diào)解工作中也均可以涉及。以筆者所在的基層法庭為例，調(diào)解的案件主要包括民間借貸糾紛、離婚糾紛、買賣合同糾紛、贍養(yǎng)糾紛、相鄰權(quán)糾紛、土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛等民事案件。

為了積極探索多元化糾紛解決機制的改革，筆者所在的基層法院結(jié)合自身實際，大力推進特邀調(diào)解工作，欲著力打造一支特邀調(diào)解員隊伍，通過與區(qū)司法局共同協(xié)商、有序?qū)?，廣泛動員了社會各界力量，邀請在特定領(lǐng)域中有一定威望的人士擔(dān)任特邀調(diào)解員，并在基層法庭設(shè)立特邀調(diào)解室，從而服務(wù)轄區(qū)群眾的法律咨詢、案件調(diào)解等工作;積極參與社會治理，推動多元化糾紛解決機制的建設(shè)，全力構(gòu)建“全方位覆蓋、多層次協(xié)作、常態(tài)化對接”的調(diào)解格局。這種機制的設(shè)立，將“人民調(diào)解”與“訴訟調(diào)解”有機銜接，為“三位一體”大調(diào)解格局奠定了基礎(chǔ)。

3.基層法院開展特邀調(diào)解工作的建議

人民法院開展特邀調(diào)解工作的幾個建議：一是法院訴訟服務(wù)中心可負責(zé)分流匯總，以幾個基層人民法庭為單元，具體指導(dǎo)監(jiān)督特邀調(diào)解工作的開展。二是按照全區(qū)行政區(qū)劃，每個鎮(zhèn)可吸收兩名特邀調(diào)解員，一名由鎮(zhèn)級人民調(diào)解委員會主任擔(dān)任，另一名由其自主推薦，這兩人主要負責(zé)調(diào)動轄區(qū)內(nèi)基層人民調(diào)解委員會的力量，化解矛盾糾紛。另外以法庭為單位，每庭可設(shè)置兩名特邀調(diào)解員輪流駐庭，在特邀調(diào)解室常態(tài)化開展工作。特邀調(diào)解員既可以在立案前接受法院的委派進行調(diào)解，也可以在立案后接受法院的委托開展調(diào)解。在基層法庭，以接受委托調(diào)解為主，以開展委派調(diào)解為輔。三是在院機關(guān)、基層人民法庭可設(shè)置特邀調(diào)解工作室，將訴調(diào)對接陣地建設(shè)在法庭，做到無縫對接。四是與司法行政管理部門有序?qū)?，從管理措施、工作銜接、?shù)據(jù)統(tǒng)計等方面分工配合，將特邀調(diào)解員開展調(diào)解工作與其自身的人民調(diào)解工作有效結(jié)合，形成合力。

4.基層法院開展特邀調(diào)解工作的作用

通過開展特邀調(diào)解工作，一是調(diào)動了更廣泛的群體加入到社會矛盾的化解中，法院不再是單打獨斗，各界力量有效聯(lián)動，全社會齊抓共管，合力開展多元化糾紛解決機制;二是充分發(fā)揮人民調(diào)解的優(yōu)勢。他們身處最基層群眾中，更了解民意，化解矛盾的角度和方法也更加淳樸“接地氣”，對于多數(shù)的“家長里短”等糾紛來說，他們的介入更能徹底化解矛盾。三是在當前人民法院“案多人少”、訴訟案件大幅激增的壓力下，將部分案件由人民調(diào)解的力量提前消化掉，既能有效地化解矛盾，又能減輕法官們的辦案壓力，使他們有更多的精力研究案件、準確下判，確保司法公正。四是特邀調(diào)解工作更具親和力、方法靈活多樣，能最大限度地為涉訴群眾提供便捷、體貼的司法服務(wù)，弘揚正能量，擴大普法范圍，從而提高全社會尊法、守法的意識，為維護社會公平正義營造了良好的社會氛圍。

（二）完善基層法院訴訟調(diào)解與人民調(diào)解互補與銜接機制的建議

1.加強基層人民法院對特邀調(diào)解工作的指導(dǎo)

《人民調(diào)解法》第 5條第 2 款規(guī)定：“基層人民法院對人民調(diào)解委員會調(diào)解民間糾紛進行業(yè)務(wù)指導(dǎo)”。人民法院，尤其是基層人民法院，應(yīng)當重視人民調(diào)解在解決社會矛盾糾紛中的優(yōu)勢和作用，克服唯案辦案的局限思維，高度重視對人民調(diào)解工作的指導(dǎo)，把指導(dǎo)人民調(diào)解工作作為一項重要任務(wù)列入年初工作計劃，納入年目標考核內(nèi)容之中，并定期檢查落實，形成主要領(lǐng)導(dǎo)作第一責(zé)任人親自抓，分管領(lǐng)導(dǎo)作直接責(zé)任人具體抓，其他領(lǐng)導(dǎo)協(xié)助抓，一級抓一級、層層抓落實的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任體系。[3]

2.建立完善訴訟調(diào)解與人民調(diào)解相互銜接的機制

因為特邀調(diào)解工作室/人民調(diào)解工作室均設(shè)立于人民法院內(nèi)部，因此，為了進一步發(fā)揮人民調(diào)解便民、親民的特點，應(yīng)當針對特邀調(diào)解工作室/人民調(diào)解工作室的日常接訪工作制定銜接機制，將人民調(diào)解與人民法院對應(yīng)的業(yè)務(wù)庭室建立起程序性的關(guān)聯(lián)，從而更好的銜接二者的工作，服務(wù)人民。

3. 嚴格適用司法確認程序，加強人民調(diào)解協(xié)議的法律效力

在人民調(diào)解工作室的調(diào)解書申請司法確認后，作為審查法官應(yīng)當嚴格把關(guān)。在這里要對具有以下特點的案件進行加強查審：（1）沒有存在疑問的，并且交易的金額比較大;（2）不符合正常的交易程序。類似特點的案件在必要的情況下可以對當事人進行詢問，其目的就是能最大限度的調(diào)查出案件的真實情況。[4]

4. 擴大特邀調(diào)解工作室/人民調(diào)解工作室調(diào)解的范圍

目前，人民調(diào)解所涉及的案件類型包括：一是簡單的民事案件。包括：民間借貸糾紛、租賃合同糾紛、追索勞動報酬糾紛、宅基地糾紛、承包經(jīng)營權(quán)糾紛、離婚糾紛、追索撫養(yǎng)費、贍養(yǎng)費糾紛、損害賠償糾紛等。二是輕微刑事案件。包括：刑事附帶民事訴訟中的民事部分等案件。隨著社會各方新問題、新矛盾的出現(xiàn)，法院受理案件的類型也越來越多，人民調(diào)解也應(yīng)當隨著法院受理案件類型的變化而不斷調(diào)整其受理范圍。

5. 加強人民調(diào)解的普法宣傳工作

特邀調(diào)解工作室/人民調(diào)解工作室作為銜接人民法院與當事人之間的有效“橋梁”，一個很重要的作用就是做好當事人的普法宣傳工作。人民調(diào)解員應(yīng)當不斷加強自身的業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，與調(diào)解法官一起合力化解糾紛矛盾，爭取把矛盾化解在萌芽，定紛止爭。同時，人民法院應(yīng)當加強對人民調(diào)解的指導(dǎo)，充分發(fā)揮人民調(diào)解工作室的宣傳與教育職能。

6. 加大對特邀調(diào)解工作室/人民調(diào)解工作室資金的投入

“人民調(diào)解進法院”作為“訴調(diào)對接”機制的創(chuàng)新方式在全國蔓延。附設(shè)于法院的人民調(diào)解工作室形式也得到最高人民法院的肯定。為保障人民調(diào)解工作室的有效運作，實現(xiàn)人民調(diào)解機構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展，政府應(yīng)當加大對人民調(diào)解工作機構(gòu)的財政投入，可建立經(jīng)費單獨預(yù)算制度。[5]

三、結(jié)語

可以說，我國訴訟調(diào)解與人民調(diào)解的互補與銜接是符合我國現(xiàn)階段的國情需要的。尤其在我國基層法院，應(yīng)對此工作機制不斷進行總結(jié)和完善，從而建立更加體現(xiàn)中國特色的訴訟調(diào)解與人民調(diào)解對接的模式，建立并完善多元化糾紛調(diào)解機制，從而為構(gòu)建和諧社會提供強有力的保障。

參考文獻

[1]喬楚? 論我國訴訟調(diào)解與人民調(diào)解的互補與銜接[J]. 法制博覽，2013（04）：248頁

[2]喬楚? 論我國訴訟調(diào)解與人民調(diào)解的互補與銜接[J]. 法制博覽，2013（04）：248頁

[3]劉艷云 濮蘇安? 建立我國基層法院人民調(diào)解工作機制研究.法制與社會，2015（01）下：59頁

[4]劉艷云 濮蘇安? 建立我國基層法院人民調(diào)解工作機制研究.法制與社會，2015（01）下：59頁

[5]劉艷云 濮蘇安? 建立我國基層法院人民調(diào)解工作機制研究.法制與社會，2015（01）下：59頁