讓機(jī)制更到位更有效——關(guān)于質(zhì)監(jiān)行政處罰案件審理委員會(huì)工作機(jī)制的探討

■文/劉嗣元 卿澤軍

質(zhì)監(jiān)行政處罰案件審理委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“案審委”）是質(zhì)監(jiān)行政機(jī)關(guān)審理行政處罰案件的最高決策機(jī)構(gòu)，在發(fā)揮集體智慧、防止錯(cuò)案、維護(hù)公平正義、預(yù)防腐敗等方面發(fā)揮著積極作用。但是，隨著“法治質(zhì)檢”的深入推進(jìn)，案審委的工作機(jī)制還存在著一些與之不相適應(yīng)的情形。如何改革和完善案件審理機(jī)制，使之適應(yīng)“法治質(zhì)檢”建設(shè)的新要求，已成為當(dāng)前質(zhì)監(jiān)工作中亟待解決的重要課題。本文擬通過對(duì)質(zhì)監(jiān)行政處罰案審委工作現(xiàn)狀的分析，尋求改革和創(chuàng)新質(zhì)監(jiān)行政處罰案件審理制度的有效途徑。

案審委工作機(jī)制的形成與發(fā)展

質(zhì)監(jiān)案審委的組織形式和運(yùn)行程序經(jīng)歷了從無到有并不斷發(fā)展的過程。1990年7月16日，原國家技術(shù)監(jiān)督局發(fā)布的《技術(shù)監(jiān)督行政案件辦理程序的規(guī)定》確立了行政處罰案件集體審議制度。1996年10月1日施行的《行政處罰法》規(guī)定：“對(duì)情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰，行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)集體討論決定”。1996年9月18日，原國家技術(shù)監(jiān)督局發(fā)布的《技術(shù)監(jiān)督行政案件審理工作規(guī)則》明確：“各級(jí)技術(shù)監(jiān)督行政部門應(yīng)當(dāng)設(shè)立案件審理委員會(huì)，負(fù)責(zé)對(duì)本部門立案查處的案件進(jìn)行集體審議?！?011年3月2日，國家質(zhì)檢總局發(fā)布的《質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰案件審理規(guī)定》進(jìn)一步明確：“案審委主任委員由質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門主要負(fù)責(zé)人或者其委托的負(fù)責(zé)人擔(dān)任，副主任委員由質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門有關(guān)負(fù)責(zé)人擔(dān)任。”從此，質(zhì)監(jiān)行政處罰案件審理制度正式走向了規(guī)范化建設(shè)軌道，民主集中制和行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的有機(jī)結(jié)合在案件審理工作中得以體現(xiàn)。

從案審委工作的機(jī)制形成與發(fā)展軌跡可見，案審委發(fā)揮了一定程度的規(guī)范行政執(zhí)法行為和保證辦案質(zhì)量的功能，初步實(shí)現(xiàn)了質(zhì)監(jiān)行政執(zhí)法實(shí)體正義和程序正義的有機(jī)結(jié)合。

案審委制度的實(shí)踐反思

現(xiàn)行的質(zhì)監(jiān)行政處罰案件集體審議制度存在諸多問題，有待解決。

一是人員與機(jī)構(gòu)的組成方面。

1.關(guān)于案審委的成員組成。無論是原來的《技術(shù)監(jiān)督行政案件審理工作規(guī)則》，還是現(xiàn)行的《質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰案件審理規(guī)定》，對(duì)質(zhì)監(jiān)部門主要負(fù)責(zé)人是否必須擔(dān)任案審委主任、哪位副職領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任其中一個(gè)名額的副主任委員、其他行政副職領(lǐng)導(dǎo)是應(yīng)當(dāng)擔(dān)任案審委委員、哪些業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人可以擔(dān)任委員、不是業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的機(jī)關(guān)工作人員可否擔(dān)任委員等，均未作出明確規(guī)定。在實(shí)踐中，案審委委員多數(shù)由質(zhì)監(jiān)行政機(jī)關(guān)的局長(zhǎng)、主管法制（或者稽查）工作的副局長(zhǎng)、法規(guī)處（科）長(zhǎng)及相關(guān)內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任。由于對(duì)案審委的組成人員缺乏剛性規(guī)定，導(dǎo)致案審委人員組成不規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)不協(xié)調(diào)、工作不順暢。一方面，因質(zhì)監(jiān)業(yè)務(wù)工作涉及計(jì)量、標(biāo)準(zhǔn)化、產(chǎn)品質(zhì)量、特種設(shè)備安全監(jiān)察、認(rèn)證認(rèn)可、工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可等眾多領(lǐng)域，僅由分管法制工作的副局長(zhǎng)主持案審會(huì)議，而分管領(lǐng)導(dǎo)不參加所主管業(yè)務(wù)的行政處罰案件審理，恐難以體現(xiàn)案審委的行政處罰案件“最高決策機(jī)構(gòu)”權(quán)能定位。另一方面，由于局領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人日常工作繁忙，多數(shù)只在臨近會(huì)議召開時(shí)才瀏覽一下案件調(diào)查終結(jié)報(bào)告，而案審辦既要審查案卷證據(jù)，又要準(zhǔn)備上會(huì)材料及通知委員等繁雜的日常工作，往往是案審辦沒時(shí)間認(rèn)真審閱案卷材料、委員無法及時(shí)了解案情。如果委員事先不能仔細(xì)審閱材料，僅在會(huì)上通過聽取辦案人員口頭匯報(bào)來了解案情，一旦辦案人員的匯報(bào)不全面或者帶有傾向性、片面性，將直接影響委員對(duì)案件判斷的客觀性、公正性和處理決定的正確性。

2.關(guān)于案審辦的機(jī)構(gòu)設(shè)置?，F(xiàn)行規(guī)章只規(guī)定案審委應(yīng)當(dāng)下設(shè)辦公室或者專職工作人員，按查審分離的原則設(shè)置。實(shí)踐中，各地質(zhì)監(jiān)部門均未設(shè)專門的案審辦，而是將案審辦掛靠在有關(guān)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)。只是在掛靠形式上不同：有的是將案審辦設(shè)在法制機(jī)構(gòu)，由法制機(jī)構(gòu)承擔(dān)案審辦的職能；有的是將案審辦設(shè)執(zhí)法管理機(jī)構(gòu)，由執(zhí)法管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)案審辦的職能；有的是設(shè)置專職案審工作人員，由其個(gè)人承擔(dān)案審辦的職能。案審辦的現(xiàn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置，往往由于案審人員身兼多職，沒有時(shí)間和精力專門從事案件審核工作，導(dǎo)致案件質(zhì)量難以保證。

二是運(yùn)行程序方面。

1.案審委的決策機(jī)制不健全。行政處罰案件審理實(shí)行案審委主任委員主持的會(huì)議討論形式，雖然規(guī)定了承辦人員介紹案情及提出擬處理意見，案審辦介紹初審意見，參審委員發(fā)表意見并形成結(jié)論性意見等會(huì)議程序規(guī)定，但卻對(duì)其中非常重要的表決程序和應(yīng)當(dāng)遵循的表決原則沒有作出具體規(guī)定，往往使得案件處理的結(jié)論性意見難形成，不能達(dá)到案件審理會(huì)議的效果。《質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰案件審理規(guī)定》中“案審委由五名以上的單數(shù)委員組成”的規(guī)定，似乎隱含有“少數(shù)服從多數(shù)”的寓意，但這種“猶抱琵琶半遮面”的表述，終究不是明確的原則規(guī)定。實(shí)踐中，是執(zhí)行少數(shù)服從多數(shù)的民主集中制原則、下級(jí)服從上級(jí)原則，還是行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制原則，全靠基層單位自己理解判斷。即使采取表決形式?jīng)Q定案件的處理意見，也存在規(guī)則不清的問題：其一，若出現(xiàn)行政首長(zhǎng)與案審委多數(shù)委員意見不一致的情況時(shí)，怎樣民主、如何集中；其二，如果委員只參加會(huì)議，不發(fā)表任何意見，或者僅對(duì)案件作“討論性評(píng)價(jià)”，是否算作履行了審理義務(wù)；其三，案審委員在案件審理中的權(quán)利與責(zé)任不明確，委員在履行參審的義務(wù)的同時(shí)是否應(yīng)當(dāng)享有表決的權(quán)利，沒有規(guī)定；其四，在績(jī)效考核的壓力下，案件承辦單位基于本位主義思想，僅發(fā)表對(duì)查辦案件有利的意見，甚至游說其他委員贊同其觀點(diǎn)，將影響委員們“忠于事實(shí)和法律”精神的體現(xiàn)；其五，案審委與黨組會(huì)、局長(zhǎng)辦公會(huì)職責(zé)、權(quán)能界定不清，案審委的權(quán)威性難以發(fā)揮。

2.案審委責(zé)任追究機(jī)制虛化?！顿|(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫行政執(zhí)法監(jiān)督與行政執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究辦法》第二十六條規(guī)定：“集體討論決定而導(dǎo)致的行政執(zhí)法過錯(cuò)，決策人為行政執(zhí)法過錯(cuò)主要責(zé)任人，參加討論的其他人員為次要責(zé)任人，提出并堅(jiān)持正確意見的人員不承擔(dān)責(zé)任?！边@種責(zé)任追究機(jī)制囿于設(shè)計(jì)的缺陷及規(guī)制的不足，在實(shí)際運(yùn)作中虛化。表現(xiàn)為：一是責(zé)任承擔(dān)分散，難以落實(shí)。責(zé)任承擔(dān)主體既有集體責(zé)任又有個(gè)人責(zé)任?！鞍笇忁k審而不定”、“案審委定而不審”等缺陷導(dǎo)致案審委決策錯(cuò)誤時(shí)，陷入“形式上人人負(fù)責(zé)，實(shí)際中無人負(fù)責(zé)”的尷尬局面。二是沒有案審委議事規(guī)則和案審委委員責(zé)任考核制度，極易導(dǎo)致一些委員怠于自己的職責(zé)或者不認(rèn)真研究相關(guān)問題，在案件審理會(huì)議上不發(fā)言或者不認(rèn)真發(fā)言，那么既不發(fā)表肯定意見也不提出否定意見的委員是否要承擔(dān)責(zé)任；三是集體負(fù)責(zé)制使得案件承辦人將案審委當(dāng)作“避風(fēng)港”。承辦人為避免承擔(dān)錯(cuò)案的責(zé)任，將一些證據(jù)不夠確鑿的擬從輕或者減輕行政處罰的案件提交案審委討論，案審委決議的形式雖然消除了辦案人員自身的職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，但卻增加了案審委的行政風(fēng)險(xiǎn)。

3.征求專家意見缺乏制度規(guī)范?！顿|(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰案件審理規(guī)定》第十二條第二款規(guī)定：“案件審理可以根據(jù)需要，征求有關(guān)部門的專家意見。專家意見應(yīng)當(dāng)記錄在案。”實(shí)踐中，征求專家意見的形式各有不同：有的是聘請(qǐng)人大機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、政府法制部門、公檢法機(jī)關(guān)、高等院校的領(lǐng)導(dǎo)和法律教授作為常任法律專家?guī)斐蓡T；有的是遇疑難雜癥案件時(shí)臨時(shí)約請(qǐng)有關(guān)專業(yè)人士。但是，對(duì)專家的選任、專家怎樣參加案件審理、專家的意見怎樣采納等，沒有規(guī)定。

完善案審委制度的思路及設(shè)想

筆者認(rèn)為，隨著全面推進(jìn)依法行政和法治質(zhì)檢建設(shè)的逐步深入，案審委制度和功能也應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)。

一是完善立法及相關(guān)規(guī)定。鑒于《質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰案件審理規(guī)定》未對(duì)案件審理委員會(huì)的決策方式和決策原則等問題作出明確規(guī)定，建議對(duì)其進(jìn)行修正或者制訂專門的《質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰案件審理委員會(huì)會(huì)議議事規(guī)則》，對(duì)案審委的組織原則、會(huì)議制度與程序、決策方式和案審委組成人員的條件與要求、職權(quán)職責(zé)、權(quán)力行使方式等作出詳細(xì)的規(guī)定。

二是優(yōu)化案件審理組織機(jī)構(gòu)。

1.按照專業(yè)化要求選配委員。從案審委作為行政首長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)下的行政處罰案件的最高決策組織的基本屬性看，其組成人員必然不僅限于局長(zhǎng)、主管法制工作的副局長(zhǎng)和其他業(yè)務(wù)部門的負(fù)責(zé)人，還需要吸收其他相關(guān)業(yè)務(wù)的主管領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)骨干的參與。因此，案審委的改革應(yīng)當(dāng)在兩者之間尋求平衡。建議明確案審委中各類組織人員的比例，將那些雖不是機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人但業(yè)務(wù)嫻熟、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富的業(yè)務(wù)骨干，選聘、充實(shí)到案審委中，進(jìn)而優(yōu)化案審委委員的組織結(jié)構(gòu)。同時(shí)，加大對(duì)案審委委員的培訓(xùn)力度，使委員的學(xué)習(xí)規(guī)范化、制度化，全面提高案審委委員素質(zhì)。

2.進(jìn)一步強(qiáng)化案審辦的職能。案審辦作為案審委下設(shè)的專門辦事機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)其地位與作用。第一是增強(qiáng)案審辦的職能，將案審辦打造成隸屬于案審委的高級(jí)智囊機(jī)構(gòu)。第二是加強(qiáng)案審辦建設(shè)，增加案審專職人員職數(shù)，實(shí)現(xiàn)人員的合理配置。第三是進(jìn)一步明確、強(qiáng)化案審辦的職能，減少案審辦在現(xiàn)實(shí)工作中存在的阻力。

3.設(shè)置專職案審委員。專職委員的設(shè)置可采取以下三種形式：其一是作為法制機(jī)構(gòu)的一員，在法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的領(lǐng)導(dǎo)下專職開展案件審理工作；其二是作為執(zhí)法管理機(jī)構(gòu)的一員，在執(zhí)法管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作；其三是獨(dú)立于機(jī)關(guān)其他業(yè)務(wù)處（科、室）之外，高配行政級(jí)別，直接受行政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)可能產(chǎn)生重大社會(huì)影響或者有重大意見分歧的案件專門履行案件審查職責(zé)。第一種形式有利于發(fā)揮法制機(jī)構(gòu)的政策研究和法制監(jiān)督優(yōu)勢(shì)，協(xié)助專職委員對(duì)提交案審委討論的案件進(jìn)行深入分析研究；第二種形式可以發(fā)揮執(zhí)法管理機(jī)構(gòu)的執(zhí)法管理和執(zhí)法協(xié)調(diào)優(yōu)勢(shì)，協(xié)助專職委員對(duì)具體案情進(jìn)行全面深入了解。但是，這兩種形式都難以保證專職委員有足夠的時(shí)間和精力履行專職委員的職責(zé)，且不符合專職委員“專職性”的根本特征。筆者認(rèn)為，第三種形式最符合專職委員“專職性”的特征，最能體現(xiàn)專職委員的地位，也能夠保證專職委員有足夠的時(shí)間和精力履行職責(zé)，應(yīng)當(dāng)作為質(zhì)監(jiān)案審機(jī)制改革的方向。

三是完善案審委運(yùn)行機(jī)制。

1.增強(qiáng)行政處罰決策程序的民主性。按照“把權(quán)力裝進(jìn)制度的籠子”的要求，將“質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰案件審理委員會(huì)實(shí)行民主集中制，遵循少數(shù)服從多數(shù)的原則”作為審理案件的基本議事原則作出明確規(guī)定。同時(shí)規(guī)定：“地方各級(jí)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局局長(zhǎng)在討論重大行政處罰案件時(shí)不同意多數(shù)案件審理委員會(huì)委員意見的，應(yīng)報(bào)請(qǐng)上一級(jí)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局決定。”將《質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰案件審理規(guī)定》中的“主任委員由質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門主要負(fù)責(zé)人或者其委托的負(fù)責(zé)人擔(dān)任”、“案審會(huì)議由主任委員或者其委托的副主任委員主持”的規(guī)定，修正為“主任委員由質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任”、“案審委員會(huì)會(huì)議由主任委員主持召開。主任委員因故不能出席時(shí)，應(yīng)當(dāng)委托一名副主任委員主持。受委托主持會(huì)議的副主任委員，應(yīng)當(dāng)在會(huì)后及時(shí)向主任委員報(bào)告該次會(huì)議作出決定的情況”。將民主集中制的“民主基礎(chǔ)上的集中”和“集中指導(dǎo)下的民主”精神細(xì)化到案審委運(yùn)行程序之中，使“行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”與“少數(shù)服從多數(shù)”的兩個(gè)原則達(dá)到協(xié)調(diào)統(tǒng)一。從而，在制度上弱化行政級(jí)別在案件討論中的成分，使行政首長(zhǎng)的權(quán)力得到制約，防止個(gè)人獨(dú)斷專行。另外，通過完善和建立案件處理結(jié)果的表決程序，使集體決策的智慧和作用得以充分發(fā)揮。

2.創(chuàng)新案件審理方式，提高案件審理效率?！顿|(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰案件審理規(guī)定》第六條規(guī)定“對(duì)擬作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證、較大數(shù)額罰款決定的，或者情節(jié)復(fù)雜、影響重大的行政處罰案件，應(yīng)當(dāng)由2/3以上委員進(jìn)行集體審理。對(duì)其他行政處罰案件，可以由三名以上委員進(jìn)行集體審理”。但是，“較大數(shù)額罰款”的案件并不意味著是“情節(jié)復(fù)雜”的案件，可能不需要上會(huì)討論；有些情節(jié)簡(jiǎn)單的案件可能對(duì)社會(huì)產(chǎn)生重大影響，需要上會(huì)集體討論把關(guān)。對(duì)此，可通過加強(qiáng)案審辦的建設(shè)、提高案審辦初審質(zhì)量，由案審辦將擬審案件按照難易程度進(jìn)行分類，實(shí)行“繁簡(jiǎn)分流”，使上會(huì)審議案件更具有針對(duì)性。

3.建立案審委委員考核與責(zé)任追究機(jī)制。為了貫徹權(quán)責(zé)相統(tǒng)一的原則，應(yīng)將案審委討論案件的責(zé)任作為執(zhí)法責(zé)任制的一項(xiàng)重要內(nèi)容。一是明確承辦人、辦案機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、分管局長(zhǎng)、局長(zhǎng)的“責(zé)任鏈”，落實(shí)個(gè)人責(zé)任制，出現(xiàn)問題后，依據(jù)“責(zé)任鏈”追究有關(guān)責(zé)任環(huán)節(jié)的人員責(zé)任。二是明確案審委參審委員的義務(wù)，規(guī)定委員在審議案件時(shí)必須發(fā)表審議意見，特別是對(duì)案件的處理要發(fā)表明確的表決意見，杜絕只到會(huì)不發(fā)言現(xiàn)象的發(fā)生。三是案審辦對(duì)案件承辦人、辦案機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、各位委員的發(fā)言均要作詳盡的記錄，防止出現(xiàn)只作最終結(jié)論記錄而沒有個(gè)人審理意見記錄的情況發(fā)生，以備有據(jù)可查，有條件的還可對(duì)案審委會(huì)議實(shí)行“聲像同步”錄制保存。四是建立案審委及委員案件審理決定質(zhì)量評(píng)估機(jī)制，由案審辦在一定時(shí)間內(nèi)將每位委員對(duì)審理表決意見進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，考察其參與審案的次數(shù)、與案審委最終對(duì)案件的定性和處罰決定相同或者不同意見的比例等，以增強(qiáng)委員與案審委決策能力與決策責(zé)任。

質(zhì)監(jiān)處罰案件集體審理的工作機(jī)制紛繁復(fù)雜，隨著法治政府建設(shè)的推進(jìn)，人民群眾對(duì)行政執(zhí)法公平正義要求的日益提高，質(zhì)監(jiān)部門只有不斷創(chuàng)新工作機(jī)制，切實(shí)有效地加強(qiáng)案件審理委員會(huì)建設(shè)，才能不斷提高案審委的工作質(zhì)量和工作效率，使案件集體審理的制度優(yōu)勢(shì)和功能得以充分發(fā)揮。