淺析區(qū)域立法的方位和維度

張宜云

區(qū)域協(xié)同立法是近年來立法中的一個(gè)新領(lǐng)域、新課題。隨著京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)三角一體化、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、粵港澳大灣區(qū)等區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，如何發(fā)揮區(qū)域立法對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的引領(lǐng)與保障作用，建立和鞏固區(qū)域內(nèi)的共同價(jià)值導(dǎo)向與共同行為準(zhǔn)則顯得愈發(fā)迫切和重要。

一、區(qū)域立法的必要性

（一）區(qū)域立法是發(fā)揮立法對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展引領(lǐng)和保障作用的客觀需要

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中提出，深化區(qū)域合作，建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制。要建立健全有效激勵(lì)先進(jìn)、更好幫扶落后，公平分享利益的制度和政策機(jī)制。貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記提出的“建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制”的要求，必須依靠法治的力量，通過區(qū)域立法建立促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新機(jī)制。

從世界范圍內(nèi)大城市群等區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和基本規(guī)律來看，建立區(qū)域內(nèi)共同遵守的法律、制度、規(guī)則是促進(jìn)和保障區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的必要條件。比如英國(guó)大倫敦地區(qū)，以國(guó)家制定《大倫敦議會(huì)法》《大倫敦地方當(dāng)局法》為基礎(chǔ)，整合了大倫敦區(qū)域發(fā)展。在大倫敦城市規(guī)劃過程中，政府運(yùn)用法律手段予以支持起到了重要作用，將大城市的問題通過與周邊地區(qū)的配合來解決，以實(shí)現(xiàn)原有大城市的振興和大城市效應(yīng)對(duì)周邊地區(qū)的帶動(dòng)發(fā)展。又如法國(guó)大巴黎都市區(qū)，以國(guó)家制定《大都市區(qū)法》《舍維內(nèi)芒法》為基礎(chǔ)，推動(dòng)巴黎周邊市鎮(zhèn)聯(lián)合，統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展。通過立法加快市鎮(zhèn)重組，由單中心結(jié)構(gòu)的巴黎密集區(qū)發(fā)展到多中心結(jié)構(gòu)的大巴黎地區(qū)，經(jīng)歷了從分散發(fā)展到整體規(guī)劃發(fā)展的轉(zhuǎn)變。再比如日本通過國(guó)家制定《首都圈整備法》以及與其配套的整體規(guī)劃計(jì)劃，有效防止城市過度膨脹發(fā)展，避免城市業(yè)務(wù)功能過度集中在中心區(qū)域，促進(jìn)城市公共資源區(qū)域均等化，從而緩解了東京中心區(qū)域的壓力，將產(chǎn)業(yè)、機(jī)構(gòu)和人口逐步疏導(dǎo)到周邊地區(qū)。這些域外區(qū)域發(fā)展的立法經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)區(qū)域發(fā)展同樣具有借鑒意義。

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央站在全局高度，提出京津冀協(xié)同發(fā)展，并將其作為重大國(guó)家戰(zhàn)略進(jìn)行部署和實(shí)施，這是統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局和貫徹落實(shí)五大發(fā)展理念的偉大實(shí)踐。京津冀地區(qū)人才資源密集、創(chuàng)新要素富集，是全國(guó)創(chuàng)新能力最強(qiáng)的地區(qū)之一，但也存在區(qū)域內(nèi)創(chuàng)新分工格局尚未形成、創(chuàng)新資源共享不足、創(chuàng)新鏈與產(chǎn)業(yè)鏈對(duì)接融合不充分、區(qū)域創(chuàng)新合作機(jī)制尚未建立等問題。當(dāng)前，京津冀區(qū)域統(tǒng)一要素市場(chǎng)發(fā)展相對(duì)滯后，市場(chǎng)壁壘仍然存在，京津冀協(xié)同發(fā)展還存在諸多體制機(jī)制障礙。因此，要打破“一畝三分地”思維定式，牢固樹立“一盤棋”思想，通過全面深化改革，形成新的區(qū)域發(fā)展體制機(jī)制，建立優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互利共贏的區(qū)域一體化發(fā)展制度體系。這就迫切需要發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，做到重大改革于法有據(jù)，改革和立法相互促進(jìn)、相得益彰，改革決策與立法決策相銜接。

經(jīng)過五年多的實(shí)踐，京津冀協(xié)同發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入整體性、系統(tǒng)性深入推進(jìn)階段，全面深化改革已進(jìn)入深水區(qū)，面臨的艱巨性、復(fù)雜性前所未有。在此背景下，加強(qiáng)法治的“頂層設(shè)計(jì)”，以區(qū)域立法來聚合各方力量和各種要素，推動(dòng)、保障改革的進(jìn)一步深化，全面實(shí)現(xiàn)改革發(fā)展的總目標(biāo)，更顯必要和迫切。

（二）區(qū)域立法是中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系發(fā)展和完善的必然要求

我國(guó)是統(tǒng)一的、單一制國(guó)家，幅員遼闊，各地經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展又很不平衡。與這一國(guó)情相適應(yīng)，我國(guó)憲法第三條確定了“在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性”的原則。根據(jù)這一原則，憲法和立法法確立了我國(guó)的統(tǒng)一而又分層次的立法體制。實(shí)踐證明，這一立法體制符合我國(guó)國(guó)情，是行之有效的。2011年3月10日，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)委員長(zhǎng)吳邦國(guó)同志向十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)四次會(huì)議作全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告時(shí)莊嚴(yán)宣布，一個(gè)立足中國(guó)國(guó)情和實(shí)際、適應(yīng)改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)需要、集中體現(xiàn)黨和人民意志的，以憲法為統(tǒng)帥，以憲法相關(guān)法、民法商法等多個(gè)法律部門的法律為主干，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)與自治條例、單行條例等三個(gè)層次的法律規(guī)范構(gòu)成的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成。以此為起點(diǎn)，中國(guó)的立法工作也進(jìn)入了新的時(shí)期。

黨的十八大提出科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法的社會(huì)主義法治建設(shè)新十六字方針。十八屆四中全會(huì)通過了《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》，提出建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，必須堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，完善立法體制機(jī)制。加強(qiáng)黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，完善黨對(duì)立法工作中重大問題決策的程序。健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用。不斷完善以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系成為今后一個(gè)時(shí)期立法工作的重要特征。黨的十九大首次將依法立法與科學(xué)立法、民主立法并列作為立法的基本原則，要求推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治。2018年3月，中央印發(fā)的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》指出，為加強(qiáng)黨中央對(duì)法治中國(guó)建設(shè)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，健全黨領(lǐng)導(dǎo)全面依法治國(guó)的制度和工作機(jī)制，組建中央全面依法治國(guó)委員會(huì)，作為黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)全面依法治國(guó)的頂層設(shè)計(jì)、總體布局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實(shí)。中央全面依法治國(guó)委員會(huì)的成立開啟了中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代全面依法治國(guó)新的征程，從中央層面統(tǒng)籌推進(jìn)區(qū)域立法工作有了非常好的契機(jī)。在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成的條件下，如何完善這一法律體系使之適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，成了當(dāng)前和今后立法工作的重要內(nèi)容。目前，我國(guó)《憲法》《立法法》中還沒有關(guān)于區(qū)域立法的規(guī)定。區(qū)域立法是我國(guó)現(xiàn)行立法體制的發(fā)展和延伸，是完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的必然要求。

（三）區(qū)域立法是發(fā)揮立法引領(lǐng)和推動(dòng)作用的必然要求

京津冀協(xié)同發(fā)展重大國(guó)家戰(zhàn)略本質(zhì)是重大改革創(chuàng)新戰(zhàn)略，關(guān)鍵和突破口是體制機(jī)制改革與創(chuàng)新。習(xí)近平總書記反復(fù)強(qiáng)調(diào)，凡屬重大改革必須于法有據(jù)。京津冀協(xié)同發(fā)展這樣重大的改革創(chuàng)新戰(zhàn)略，必須做到于法有據(jù)，充分發(fā)揮立法的引領(lǐng)與保障作用。早在2015年4月30日中央政治局審議通過的《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》中已明確要求，要做好立法、修法工作，用法治手段保障京津冀協(xié)同發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)和重大決策的落實(shí)。目前，這一重大國(guó)家戰(zhàn)略已實(shí)施近四年，圍繞重點(diǎn)領(lǐng)域開展的各項(xiàng)改革試點(diǎn)示范措施已經(jīng)進(jìn)入到深入推進(jìn)階段，京津冀三省市人大牢牢抓住以疏解北京非首都功能這一核心，就發(fā)揮立法對(duì)京津冀協(xié)同發(fā)展的引領(lǐng)和推動(dòng)作用問題進(jìn)行了深入研究，并且付諸實(shí)踐，探索建立起一套立法協(xié)同工作制度，在具體立法項(xiàng)目上進(jìn)行密切協(xié)作，有力推動(dòng)和保障了京津冀協(xié)同發(fā)展，取得了實(shí)質(zhì)性、階段性的成果。京津冀協(xié)同立法的實(shí)踐，為進(jìn)一步拓展區(qū)域協(xié)同立法空間、深化區(qū)域立法協(xié)作提供了初步經(jīng)驗(yàn)。長(zhǎng)三角、珠三角等區(qū)域的省、市也在加強(qiáng)區(qū)域協(xié)同立法上緊密協(xié)作，為深入研究符合中國(guó)實(shí)際的區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制，提供了新的視角和經(jīng)驗(yàn)。

二、區(qū)域立法在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系中的方位

中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系是以憲法為統(tǒng)帥，包括三個(gè)層次的法律規(guī)范：一是法律，二是行政法規(guī)，三是地方性法規(guī)與自治條例、單行條例。研究中國(guó)的區(qū)域立法，需要以跨省、自治區(qū)、直轄市的較大范圍的區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)同發(fā)展為目標(biāo)，發(fā)揮在黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的中國(guó)特色社會(huì)主義政治制度、法律制度的優(yōu)勢(shì)，立足于現(xiàn)行立法體制，以中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系為基礎(chǔ)平臺(tái)，發(fā)揮中央與地方兩個(gè)積極性，從中央立法與地方立法兩個(gè)方面入手，發(fā)揮立法對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的引領(lǐng)、推動(dòng)與保障作用。因此，區(qū)域立法應(yīng)該以中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系為基礎(chǔ)平臺(tái)，以縱向的中央立法為統(tǒng)領(lǐng)，以區(qū)域橫向協(xié)同立法為主要形式，以地方立法主體的各自立法為基本依托。因此，區(qū)域立法是完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的重要環(huán)節(jié)，同時(shí)區(qū)域立法又是中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的重要組成部分。

三、區(qū)域立法的具體維度

（一）以縱向維度的中央立法為統(tǒng)領(lǐng)

我國(guó)是單一制的國(guó)家，國(guó)家法律體系只有一個(gè)，無論是區(qū)域立法，還是地方立法，都必須堅(jiān)持在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下充分發(fā)揮地方立法的積極性。因此，研究區(qū)域立法，首先要注重把握好中央立法與地方立法在立法權(quán)限上存在的縱向關(guān)系。中央立法具有普遍約束力，是地方立法的依據(jù)和基礎(chǔ)。地方立法的首要職能是保證憲法、法律和行政法規(guī)在本行政區(qū)內(nèi)的遵守和執(zhí)行[1]。其次地方立法僅在特定行政區(qū)域內(nèi)具有約束力，效力等級(jí)低于憲法、法律和行政法規(guī)。從中央立法與地方立法的分工關(guān)系上看，必須準(zhǔn)確把握國(guó)家專屬立法權(quán)的權(quán)限范圍。新修改的立法法第八條，進(jìn)一步明確了11項(xiàng)國(guó)家專屬立法權(quán)，這11項(xiàng)只能由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定法律，尚未制定法律的，全國(guó)人大及其常委會(huì)可以授權(quán)國(guó)務(wù)院根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)除外[2]。第三是以上這11個(gè)方面的事項(xiàng)，嚴(yán)格限制在國(guó)家層面立法，地方立法不能涉及。

以京津冀協(xié)同發(fā)展為例，引領(lǐng)和促進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展的立法事項(xiàng)中，有許多屬于國(guó)家專屬立法權(quán)限的事項(xiàng)，比如《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》明確了京津冀協(xié)同發(fā)展的功能定位、核心目標(biāo)、空間布局和重點(diǎn)領(lǐng)域，這些需要以中央立法的形式固定下來，體現(xiàn)重大改革于法有據(jù)，為重大國(guó)家戰(zhàn)略的實(shí)施提供法律基礎(chǔ)性保障。再比如，在京津冀協(xié)同發(fā)展中，根據(jù)京津冀區(qū)域的特殊情況，可能涉及采取一些突破現(xiàn)行法律的特別應(yīng)對(duì)措施，也可能涉及一些突破現(xiàn)行法律的體制機(jī)制改革試點(diǎn)，都需要在中央立法層面給予授權(quán)，如大氣污染特別應(yīng)對(duì)措施、京津冀區(qū)域統(tǒng)一規(guī)劃、京津冀區(qū)域間的生態(tài)補(bǔ)償、京津冀區(qū)域產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)移過程中的財(cái)稅分享和轉(zhuǎn)移支付等問題，需要通過制定區(qū)域性法律或者行政法規(guī)加以解決。因此，中央層面的縱向立法在區(qū)域立法中居于統(tǒng)領(lǐng)的作用，需要中央立法對(duì)區(qū)域發(fā)展的法律問題進(jìn)行總體架構(gòu)設(shè)計(jì)，提供基本的法律依據(jù)，進(jìn)而進(jìn)一步展開區(qū)域立法。

（二）以橫向維度的區(qū)域協(xié)同立法為主要形式

中央層面立法對(duì)區(qū)域立法具有統(tǒng)領(lǐng)的作用，但是不可能所有的區(qū)域發(fā)展問題都通過中央層面立法來解決。有些不涉及國(guó)家專屬立法權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，但是靠單一行政區(qū)域又不能完全解決，需要區(qū)域內(nèi)各方協(xié)同推進(jìn)的事項(xiàng)，就應(yīng)該通過區(qū)域間各省、自治區(qū)、直轄市立法機(jī)關(guān)相互配合、協(xié)同協(xié)作，就相同的事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)商研究，提出共同的原則和制度框架，甚至就立法的主要條款達(dá)成共識(shí)，然后再由各省、自治區(qū)、直轄市立法機(jī)關(guān)分別制定地方性法規(guī)。這種區(qū)域內(nèi)各地方立法主體之間的橫向協(xié)同協(xié)作關(guān)系，應(yīng)該是區(qū)域立法的主要形式，同時(shí)也是區(qū)域立法的重要切入點(diǎn)。

（三）以各省、自治區(qū)、直轄市地方立法為基本依托

按照我國(guó)現(xiàn)行的立法體制，在全國(guó)人大及其常委會(huì)制定法律、國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)之下，就是省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)，不存在跨省、自治區(qū)、直轄市行政區(qū)域的立法形式。區(qū)域內(nèi)省、自治區(qū)、直轄市人大立法工作協(xié)同的成果，需要通過區(qū)域內(nèi)省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會(huì)各自制定本地的地方性法規(guī)來體現(xiàn)出來?？梢哉f，離開省、自治區(qū)、直轄市的地方立法，區(qū)域立法工作協(xié)同就毫無意義，區(qū)域內(nèi)各地的地方立法是區(qū)域立法的基本依托。

（四）區(qū)域內(nèi)的地方立法要以引領(lǐng)、促進(jìn)和保證區(qū)域發(fā)展為共同目標(biāo)

落實(shí)黨中央提出的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，區(qū)域內(nèi)各地方立法主體都要自覺以實(shí)現(xiàn)黨中央提出的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略作為共同目標(biāo)。無論是區(qū)域立法工作協(xié)同，還是區(qū)域內(nèi)各地的地方立法，都要自覺防止地方保護(hù)主義，都要自覺站在區(qū)域協(xié)同發(fā)展的全局高度，按照中央對(duì)各地發(fā)展的功能定位，從本地的現(xiàn)實(shí)情況出發(fā)，在各項(xiàng)地方立法中自覺為實(shí)現(xiàn)區(qū)域發(fā)展提出良好的法治保障。比如，以習(xí)近平同志為核心的黨中央從全局出發(fā)，提出并推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展重大國(guó)家戰(zhàn)略，黨中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，不僅提出了以疏解北京非首都功能為核心的共同發(fā)展目標(biāo)，而且對(duì)北京、天津、河北提出了不同的功能定位和發(fā)展要求。這就要求北京、天津、河北三省市充分發(fā)揮主體作用，履行主體責(zé)任，無論是協(xié)同協(xié)作的立法項(xiàng)目，還是各自的立法項(xiàng)目，都要以區(qū)域協(xié)同發(fā)展作為共同的追求目標(biāo)，自覺地為實(shí)現(xiàn)區(qū)域發(fā)展提供有力法治保障。同時(shí)，要按照規(guī)劃綱要的要求，對(duì)現(xiàn)行地方性法規(guī)中與區(qū)域協(xié)同發(fā)展要求不相符、不相適應(yīng)的內(nèi)容及時(shí)進(jìn)行法規(guī)清理，啟動(dòng)修改和廢止程序。

綜上，區(qū)域立法必須堅(jiān)持在黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系這一基礎(chǔ)平臺(tái)上，從中央立法縱向關(guān)系維度、區(qū)域協(xié)同立法橫向關(guān)系維度兩個(gè)方面入手共同推進(jìn)，抓緊推進(jìn)有關(guān)區(qū)域發(fā)展的國(guó)家法律、行政法規(guī)進(jìn)程，加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)相關(guān)地方立法主體的立法工作協(xié)同協(xié)作，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展作為共同目標(biāo)，積極推進(jìn)區(qū)域內(nèi)各地方立法主體的立法工作。

注釋：

[1]封麗霞：《中央與地方立法關(guān)系法治化研究》，北京大學(xué)出版社2008年版，第332～333頁。

[2]立法法第八條規(guī)定的11項(xiàng)內(nèi)容是：1.國(guó)家主權(quán)的事項(xiàng);2.各級(jí)人民代表大會(huì)、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán);3.民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度、基層群眾自治制度;4.犯罪和刑罰;5.對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰;6.稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度;7.對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收、征用;8.民事基本制度;9.基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度;10.訴訟和仲裁制度;11.必須由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律的其他事項(xiàng)。

（作者單位：天津市人大立法研究所）