積極探索中國(guó)特色的民主立法新形式

郝鐵川

中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路是怎樣形成的？就是基層創(chuàng)造和頂層設(shè)計(jì)相結(jié)合的產(chǎn)物。全國(guó)人大常委會(huì)法工委在基層設(shè)立立法聯(lián)系點(diǎn)的成功實(shí)踐，再次給我們提供了一個(gè)走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路的成功案例。

人類歷史上有兩種法治，一是民主基礎(chǔ)上的法治，即通過一定的民主程序，努力尋求在民意最大公約數(shù)基礎(chǔ)上的法治，此類法治也可視為“良法”。一部立法歷史發(fā)展史，就是一部由少數(shù)人立法走向最大多數(shù)人立法、由體現(xiàn)少數(shù)人意志走向體現(xiàn)最大多數(shù)人意志的民主立法不斷擴(kuò)展的歷史。二是在少數(shù)人專斷、甚至個(gè)人獨(dú)裁基礎(chǔ)上而產(chǎn)生的法治，此類法治一般被視為“惡法”。這類惡法曾經(jīng)給人類帶來巨大的災(zāi)難。比如，陳勝、吳廣為什么揭竿而起？直接原因就是秦朝立了一條惡法：凡服徭役者，必須在官府指定的期限內(nèi)到達(dá)指定地點(diǎn)，“失期，法皆斬”。如果不能準(zhǔn)時(shí)到達(dá)，就要處以死刑。為什么說這條立法是惡法呢？因?yàn)?，它沒有考慮民眾在服役途中遇到不可抗力的客觀情況（如狂風(fēng)暴雨、地震、河水泛濫等），因而不能到達(dá)，應(yīng)該免責(zé)，不予追究。陳勝、吳廣恰巧就碰到了這種情況，“會(huì)天大雨，道不通，度已失期”。怎么辦呢？陳勝、吳廣的考慮是“今亡亦死，舉大計(jì)亦死;等死，死國(guó)可乎？”逃跑被抓住是個(gè)死，不能到達(dá)服役地點(diǎn)也是個(gè)死，但舉行起義、為國(guó)捐軀是最值得干的事情。秦朝的這條惡法成為陳勝動(dòng)員同行者的一個(gè)很有說服力的口號(hào)：“公等遇雨，皆已失期，失期當(dāng)斬。藉第令毋斬，而戍死者固十六七。且壯士不死即已，死即舉大名耳，王侯將相寧有種乎！” 徒屬皆曰：“敬受命?！边@件事情深刻揭示了一個(gè)立法原理：立法無小事，如果立了惡法，輕則不被人們認(rèn)同、遵守，重則導(dǎo)致人們以行動(dòng)抵制、反抗。這是歷史的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

再來看現(xiàn)實(shí)情況。2011年我國(guó)形成了社會(huì)主義法律體系，無法可依的局面已得到改變。在充分肯定這一歷史性成就的同時(shí)，習(xí)近平同志也指出我國(guó)立法領(lǐng)域還存在一些問題。主要是一些法律的質(zhì)量不夠高，表現(xiàn)有二：一是某些法律的可操作性不夠強(qiáng)，甚至可以說是一種“立法作秀”;二是某些法律存在某些部門或地方把自己狹隘利益法律化的問題，甚至可以說是一種“立法謀私”。關(guān)于某些法律不具操作性，學(xué)界通常所舉的例子就是《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》第十八條第二款：“與老年人分開居住的家庭成員，應(yīng)當(dāng)經(jīng)?？赐蛘邌柡蚶夏耆恕！边@里的“應(yīng)當(dāng)”與“必須”同意，是一種必須履行的積極義務(wù)。這一款立足于道德高地，相信無人敢于質(zhì)疑。但從法律實(shí)施的角度來看，這一款的可操作性大有問題。因?yàn)槿绻c老年人分開居住的家庭成員不去經(jīng)常看望或者問候老年人，落實(shí)這一條款，就需要老年人去法院起訴那些家庭成員。法庭經(jīng)過審理調(diào)查屬實(shí)的話，就要判決那些家庭成員在特定時(shí)間里去看望或致電問候。如果那些家庭成員拒不執(zhí)行法院判決，老年人就要向法院提出強(qiáng)制執(zhí)行，法院接受老年人申請(qǐng)之后，就要采取暴力措施強(qiáng)制那些家庭成員去看望或致電問候老年人，這樣下來，這一款才算執(zhí)行到位?？墒鞘虑榈搅诉@一步，這看望或問候不就變味了嗎？相信絕大多數(shù)家庭也不會(huì)采取訴訟方式來達(dá)到“?；丶铱纯础?、增進(jìn)家庭成員之間感情的目的。關(guān)于某些部門或地方把自己狹隘利益法律化、“立法謀私”，學(xué)界經(jīng)常舉的例子就是1997年制定、2003年和2010年兩次修改的《甘肅祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》。它與國(guó)務(wù)院1994年12月1日起實(shí)施的《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》不一致，將國(guó)家規(guī)定“禁止在自然 保護(hù)區(qū)內(nèi)進(jìn)行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙”等10類活動(dòng)，縮減為“禁止進(jìn)行狩獵、墾荒、燒荒”等3類活動(dòng)。

面對(duì)現(xiàn)實(shí)問題，習(xí)近平同志近年來多次強(qiáng)調(diào)各級(jí)人大及其常委會(huì)要圍繞如何提高立法質(zhì)量，在立法工作中發(fā)揮主導(dǎo)作用，依法立法、民主立法、科學(xué)立法。人大主導(dǎo)立法不是讓人閉門造車，而是充分發(fā)揮人大制度的民主性優(yōu)勢(shì)，開門立法。十八大以來，全國(guó)人大常委會(huì)積極貫徹落實(shí)習(xí)近平同志的指示，全國(guó)人大常委會(huì)法工委在基層建立立法聯(lián)系點(diǎn)就是在這方面采取的一個(gè)有力舉措。

2015年，全國(guó)人大常委會(huì)法工委在上海市長(zhǎng)寧區(qū)虹橋街道設(shè)立基層立法聯(lián)系點(diǎn)，它是全國(guó)人大常委會(huì)法工委2015年在全國(guó)設(shè)立的四個(gè)基層立法聯(lián)系點(diǎn)之一，也是唯一設(shè)在街道的立法聯(lián)系點(diǎn)?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)直通全國(guó)人大常委會(huì)，被百姓形象地稱為“群眾聲音直通車，基層立法彩虹橋”。

在虹橋基層立法聯(lián)系點(diǎn)，意見征詢會(huì)只是征求意見的一種形式。虹橋街道黨工委書記胡煜昂介紹，轄區(qū)內(nèi)16個(gè)居民區(qū)和50家單位分設(shè)信息采集點(diǎn)，以280名義務(wù)信息員為主體，在確?！霸丁钡耐瑫r(shí)，進(jìn)一步豐富了征求意見方式。征求意見有三種方式，既有書面征求意見，又有個(gè)別的1對(duì)1的上門走訪、調(diào)研聽取意見，每次都要開4場(chǎng)以上的座談會(huì)，這樣就確保既有比較廣的覆蓋面，又有比較好的針對(duì)性。

虹橋街道主要做了六方面工作。一是確定工作原則。按照“原汁原味收集反映基層意見”的工作要求，提出了“凸現(xiàn)特色、廣泛覆蓋、合理配置、明德崇法、注重實(shí)效”的工作原則。二是建立“街道統(tǒng)領(lǐng)、一體兩翼”工作架構(gòu)。街道黨工委書記親自抓、全國(guó)人大掛職干部分管、街道人大工委副主任和1名專職工作人員負(fù)責(zé)日常工作、街道相關(guān)部門共同參與。在16個(gè)居民區(qū)和50家區(qū)域單位分設(shè)基層立法信息采集點(diǎn)，形成了以280名信息員為主體，顧問單位和專業(yè)人才庫(kù)為“兩翼”的基本模式。三是明確工作職責(zé)和流程。明確了日常服務(wù)指導(dǎo)、征求草案意見、參與立法調(diào)研、聽取法律實(shí)施情況的社情民意等8項(xiàng)具體職責(zé)，明確接受征詢?nèi)蝿?wù)、前期解讀學(xué)習(xí)、制訂工作方案、征求意見建議、形成報(bào)告定稿、征詢專業(yè)人員、上報(bào)報(bào)告定稿、做好檔案工作等8項(xiàng)法律草案征求意見工作流程。四是形成“一二三+”工作法。堅(jiān)持提前一周給信息員聯(lián)絡(luò)員送上法律草案和情況說明，至少召開居民群眾和業(yè)務(wù)相關(guān)人員兩種類型座談會(huì)，至少召開三場(chǎng)以上座談會(huì)聽取意見。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步拓展征求意見范圍、豐富征求意見方式、提升征求意見質(zhì)量。五是落實(shí)“1+16”工作陣地。街道專門騰出古北市民中心作為辦公場(chǎng)所，實(shí)現(xiàn)了人員辦公、舉辦座談會(huì)、工作展示等功能于一體，并在16個(gè)居民區(qū)設(shè)立聯(lián)絡(luò)站，有效支撐立法聯(lián)系點(diǎn)工作。六是拓展多方合作機(jī)制。與區(qū)人大、區(qū)司法局建立合作機(jī)制，開展調(diào)研和法制宣傳;與華東政法大學(xué)簽署共建協(xié)議;與外區(qū)、外地人大交流和探討基層立法聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)。

截至2019年10月，聯(lián)系點(diǎn)共完成了30部法律的意見征集工作，歸納整理各類意見建議491條，其中25條建議被全國(guó)人大常委會(huì)法工委不同程度采納。如，《反家庭暴力法（草案）》修改，建議將報(bào)案主體適當(dāng)擴(kuò)展到受害人所在的基層自治組織成員、受害人的鄰居、社區(qū)相關(guān)人員等與受害人關(guān)系較為密切的人員。如，《電子商務(wù)法（草案）》修改，建議進(jìn)一步放寬不需取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照的電商的范圍，對(duì)交易頻次不高、金額較小的電商允許其不取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照。如，《法官法（草案）》修改，提出法院辦案質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)尚不完善，建議刪去有關(guān)“法官辦案質(zhì)量效率不達(dá)標(biāo)則應(yīng)免除法官職務(wù)”的規(guī)定。如，《個(gè)人所得稅法修正案（草案）》修改，建議在應(yīng)納稅所得額的計(jì)算中，增加贍養(yǎng)老人費(fèi)用的扣除，等等。

聯(lián)系點(diǎn)還加強(qiáng)了立法研究和法制宣傳，開展的全國(guó)人大基層立法聯(lián)系點(diǎn)課題調(diào)研獲得了2017年度上海市民主法治建設(shè)課題研究一等獎(jiǎng)，中央電視臺(tái)“法治中國(guó)”《大智立法》節(jié)目和上海10余家媒體先后對(duì)虹橋街道基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作作了宣傳報(bào)道。上海市人大常委會(huì)落實(shí)王晨副委員長(zhǎng)指示要求，先后安排坦桑尼亞國(guó)民議會(huì)議長(zhǎng)恩杜加伊、埃及議長(zhǎng)阿里等4批外事代表團(tuán)赴基層立法聯(lián)系點(diǎn)考察。外國(guó)議長(zhǎng)們參觀后都予以點(diǎn)贊，認(rèn)為聯(lián)系點(diǎn)讓普通公民能夠直接參與國(guó)家立法進(jìn)程，體現(xiàn)了中國(guó)立法的公開和民主，是中國(guó)民主法治的優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)。

四年來，聯(lián)系點(diǎn)與街道工作良性互動(dòng)，搭建了多元化協(xié)商平臺(tái)，有力促進(jìn)了社區(qū)共治。一是激發(fā)了駐區(qū)單位對(duì)社區(qū)治理的熱情。拓寬了企業(yè)反映訴求的渠道，更多地調(diào)動(dòng)了企業(yè)的積極性。二是凝聚了一批關(guān)心社區(qū)治理的法律人士。在全市范圍內(nèi)聚集了一支法律專業(yè)力量，在協(xié)助立法聯(lián)系點(diǎn)工作的同時(shí)更多地參與到社區(qū)法制宣傳、法律事務(wù)的處理中。三是增強(qiáng)了社區(qū)居民的民主法治意識(shí)。立法聯(lián)系點(diǎn)的設(shè)立，使居民在家門口就可以參與到立法工作中，很大程度提升了居民的法制素養(yǎng)和法治意識(shí)。四是提升了社區(qū)組織的民主協(xié)商能力。通過參與基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作，虹橋時(shí)尚創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟、臺(tái)企沙龍、萍聚工作室等一批社區(qū)組織的法治意識(shí)和法治水平有了明顯提升，有力提升了基層治理法治化水平。五是孕育了一批公共性的協(xié)商議題。四年來，1800余人次參與立法意見征詢，10余個(gè)立法問題成為社區(qū)公共議題，其中2個(gè)進(jìn)入2018年虹橋街道社區(qū)代表會(huì)議議題，并成功推進(jìn)了多個(gè)社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目。

全國(guó)人大常委會(huì)法工委辦公室主任孫鎮(zhèn)平表示，設(shè)立基層立法聯(lián)系點(diǎn)，是對(duì)立法全過程民主的一種有益探索。通過立法聯(lián)系點(diǎn)，通過法律草案征求廣大人民群眾的意見，人民群眾可以把自己的訴求直接反映到最高國(guó)家立法機(jī)關(guān)，最高立法機(jī)關(guān)能夠直接了解人民群眾的所思所想所盼，最終以一定形式經(jīng)過法定程序體現(xiàn)在制度設(shè)計(jì)中。

2016年，上海市人大常委會(huì)學(xué)習(xí)借鑒全國(guó)人大常委會(huì)的做法，決定在上?；鶎訂挝辉O(shè)立立法聯(lián)系點(diǎn)，并進(jìn)行了授牌。上海的長(zhǎng)寧區(qū)法院、黃浦區(qū)城管執(zhí)法局、張江高新技術(shù)創(chuàng)業(yè)服務(wù)中心、外高橋集團(tuán)股份有限公司、市綠色建筑協(xié)會(huì)、市律協(xié)參政議政委員會(huì)、江寧路街道辦事處、七寶鎮(zhèn)人大、虹橋街道古北市民中心、上海人大工作研究會(huì)等10家單位成為首批上海市人大常委會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)。

上?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)運(yùn)行三年多來，工作開展順利，各具特色、成效明顯。10家基層立法聯(lián)系點(diǎn)召開座談會(huì)60余次、研討會(huì)90余場(chǎng)，安排調(diào)研活動(dòng)近50次，參與了110余件次法律法規(guī)草案、五年立法規(guī)劃、年度立法計(jì)劃等征求意見工作，共反饋意見建議1700余條。上海市人大常委會(huì)的主要做法是：

第一，市人大常委會(huì)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化服務(wù)，支持保障聯(lián)系點(diǎn)規(guī)范運(yùn)行

一是加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)。市人大常委會(huì)主任會(huì)議討論通過《基層立法聯(lián)系點(diǎn)試行規(guī)則》，常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)多次出席聯(lián)系點(diǎn)運(yùn)行中的重要活動(dòng)，協(xié)調(diào)解決聯(lián)系點(diǎn)運(yùn)行中遇到的重大問題。針對(duì)市民到聯(lián)系點(diǎn)信訪等新情況，常委會(huì)主要領(lǐng)導(dǎo)及時(shí)組織研究，作出解釋和指導(dǎo)，重申聯(lián)系點(diǎn)是受委托主動(dòng)開展基層民意征集，厘清其與信訪部門被動(dòng)接受群眾訴求的工作差異性，明確今后應(yīng)對(duì)類似情形的工作路徑，并要求通告所有聯(lián)系點(diǎn)了解和掌握，防止聯(lián)系點(diǎn)成為新的信訪點(diǎn)，也促使聯(lián)系點(diǎn)進(jìn)一步明晰定位、穩(wěn)健發(fā)展。

二是加強(qiáng)志愿隊(duì)伍建設(shè)。鑒于聯(lián)系點(diǎn)人手不足及其法律背景短缺的矛盾，在聯(lián)系點(diǎn)設(shè)立不到一年時(shí)，常委會(huì)法工委與華東師范大學(xué)法學(xué)院合作建立了全國(guó)首支基層立法聯(lián)系點(diǎn)志愿者服務(wù)隊(duì)。這支隊(duì)伍由自愿報(bào)名并經(jīng)選拔產(chǎn)生的24名法律專業(yè)研究生和大學(xué)生組成，協(xié)助開展基層立法民意的匯總、分析，修法意見和建議的歸納、提煉等工作。同時(shí)，為增進(jìn)志愿者們對(duì)地方立法工作的感性認(rèn)識(shí)，法工委還與華東師大法學(xué)院簽約建立實(shí)習(xí)生基地，讓志愿者輪流到法工委各部門實(shí)習(xí)，了解立法流程，參與立法實(shí)踐。

三是加強(qiáng)聯(lián)系點(diǎn)能力建設(shè)。常委會(huì)采取了三方面措施。一是組織聯(lián)絡(luò)員走進(jìn)人大。每次召開常委會(huì)會(huì)議審議法規(guī)草案、常委會(huì)法制講座、法制委統(tǒng)一審議和相關(guān)立法座談會(huì)，均邀請(qǐng)聯(lián)系點(diǎn)派聯(lián)絡(luò)員旁聽或列席，讓聯(lián)系點(diǎn)全面深度了解立法工作。二是加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)。組織聯(lián)系點(diǎn)赴全國(guó)人大常委會(huì)法工委所設(shè)的虹橋街道聯(lián)系點(diǎn)現(xiàn)場(chǎng)學(xué)習(xí)，邀請(qǐng)專家授課。三是提供專業(yè)資料。不僅定期寄送人大月刊、法規(guī)草案、參閱材料等，還定期征詢對(duì)書籍刊物的需求，并按需組織訂閱。

四是加強(qiáng)服務(wù)保障。針對(duì)聯(lián)系點(diǎn)反映的人大發(fā)放的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)要與上級(jí)部門審計(jì)核查相協(xié)調(diào)、志愿者服務(wù)補(bǔ)貼如何界定等問題，常委會(huì)及時(shí)制定了《基層立法聯(lián)系點(diǎn)購(gòu)買服務(wù)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)使用管理的指導(dǎo)意見》《使用志愿者經(jīng)費(fèi)支出與補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)意見》，界定了聯(lián)系點(diǎn)的定位、任務(wù)及其權(quán)責(zé)利，使其運(yùn)行更加規(guī)范。同時(shí)，注重發(fā)揮市、區(qū)兩級(jí)人大的協(xié)同作用，依靠聯(lián)系點(diǎn)所在區(qū)人大常委會(huì)的配合和支持，幫助部分聯(lián)系點(diǎn)解決實(shí)際問題。

第二，充分發(fā)揮基層民意直通車作用

一是搭建組織架構(gòu)。如古北市民中心搭建了“一核兩委三站四平臺(tái)”的組織構(gòu)架?！耙缓恕奔匆詷s華居民區(qū)黨總支為核心，“兩委”即居委會(huì)、社委會(huì)，“三站”即榮華居委會(huì)水城南路、伊犁南路、古北路3個(gè)社區(qū)工作站，“四平臺(tái)”即古北市民議事廳、業(yè)委會(huì)沙龍、物業(yè)聯(lián)席會(huì)議、社區(qū)單位聯(lián)席會(huì)議。七寶鎮(zhèn)人大設(shè)立了27個(gè)居民區(qū)信息采集點(diǎn)，確定負(fù)責(zé)人和專職聯(lián)絡(luò)員，及時(shí)征集人民群眾的立法意見和建議。綠色建筑協(xié)會(huì)依托10個(gè)專業(yè)委員會(huì)、100余名專家以及600余家會(huì)員單位開展廣泛聯(lián)系、討論征詢。

二是健全配套制度。大部分聯(lián)系點(diǎn)都形成了配套工作制度，并探索和完善相關(guān)工作機(jī)制。如長(zhǎng)寧區(qū)人民法院制定了聯(lián)系點(diǎn)的工作細(xì)則，江寧路街道辦事處配套制定了《江寧路街道基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作規(guī)則》等。

三是發(fā)揮自身專長(zhǎng)。如上海人大工作研究會(huì)發(fā)揮人大老領(lǐng)導(dǎo)熟悉立法工作的優(yōu)勢(shì)，提出的道路交通條例草案立法建議，開展的村委會(huì)組織法實(shí)施辦法的專項(xiàng)課題研究等質(zhì)量很高。市律師協(xié)會(huì)參政議政委員會(huì)分領(lǐng)域組織律師，對(duì)公共場(chǎng)所控?zé)?、道路交通等立法提出專業(yè)見解。七寶鎮(zhèn)人大、江寧路街道辦事處把民意采集工作嵌入本職工作之中，為街、村、居條例草案建言獻(xiàn)策的針對(duì)性和操作性很強(qiáng)，很接地氣。

四是融合各方資源。如江寧路街道邀請(qǐng)部分區(qū)級(jí)專業(yè)法律機(jī)構(gòu)作為顧問單位、部分法律專業(yè)工作者作為專家人才提出立法建議;七寶鎮(zhèn)人大聘請(qǐng)了高校、人大退休老領(lǐng)導(dǎo)、律師作為顧問團(tuán)隊(duì);黃浦區(qū)城管執(zhí)法局與其聯(lián)系的相關(guān)居委、基層單位建立協(xié)作機(jī)制;張江高新技術(shù)創(chuàng)業(yè)服務(wù)中心優(yōu)選了一批專業(yè)機(jī)構(gòu)、一批科技企業(yè)孵化器和一批科技企業(yè)的負(fù)責(zé)人為立法點(diǎn)參加活動(dòng)的主體。

五是注重法制宣傳。各聯(lián)系點(diǎn)多形式、多渠道、全方位開展宣傳工作，促使基層群眾加深對(duì)聯(lián)系點(diǎn)的設(shè)立和工作職責(zé)的了解，提升群眾參與地方立法工作的積極性。部分聯(lián)系點(diǎn)開設(shè)了專門征集意見的公共郵箱、公益法律咨詢二維碼，有的聯(lián)系點(diǎn)開辟了專門的法律書角等，不斷發(fā)揮聯(lián)系點(diǎn)作為“社情民意的匯聚點(diǎn)”“法治文化的播種機(jī)”“展示人大制度的窗口”的作用。

2019年11月2日，習(xí)近平總書記到設(shè)在長(zhǎng)寧區(qū)虹橋街道古北市民中心的全國(guó)人大常委會(huì)法工委基層立法聯(lián)系點(diǎn)考察。他參觀了立法點(diǎn)展覽室，聽取了基層群眾參與立法工作的介紹，與正在參加《行政處罰法》征集意見的立法信息員親切交流，發(fā)表了重要講話，對(duì)全國(guó)人大基層立法聯(lián)系點(diǎn)的工作給予了充分肯定，指出建設(shè)基層立法聯(lián)系點(diǎn)很有意義，這一模式有利于重大決策更接地氣、更加有效，希望全國(guó)人大常委會(huì)予以總結(jié)推廣。

從法學(xué)理論角度來看，我認(rèn)為，全國(guó)人大常委會(huì)法工委在基層設(shè)立立法聯(lián)系點(diǎn)，這在世界立法史上是首創(chuàng)。其理論學(xué)術(shù)意義在于：

第一，它是民主立法的一個(gè)新創(chuàng)造，體現(xiàn)了人民當(dāng)家作主的國(guó)家本質(zhì)

中華人民共和國(guó)成立70年來，逐步建立健全了常態(tài)化的法律草案公開征求意見工作機(jī)制，拓寬了公眾參與立法和重大行政決策的渠道。截至2018年，國(guó)家立法機(jī)關(guān)共有172件法律草案向社會(huì)公開征求意見，收到1.5億多人次提出的510多萬條意見。健全依法決策機(jī)制，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，提高決策科學(xué)化、民主化、法治化水平。但過去公眾參與的方式主要是通過紙質(zhì)媒體和電子媒體公布法律草案，向全民征求意見，現(xiàn)在又在基層設(shè)立立法聯(lián)系點(diǎn)，使立法民主扎根于人民群眾之中，扎根于基層實(shí)踐，進(jìn)一步把立法民主落在了實(shí)處。

這一做法體現(xiàn)了習(xí)近平同志關(guān)于發(fā)展社會(huì)主義民主要注意“六個(gè)堅(jiān)持、六個(gè)切實(shí)防止”的思想。習(xí)近平在2019年第18期《求是》雜志上發(fā)表的《在慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立六十周年大會(huì)上的講話》中指出，發(fā)展社會(huì)主義民主政治，關(guān)鍵是要增加和擴(kuò)大我們的優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)，而不是要削弱和縮小我們的優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)。因此要做到 “六個(gè)堅(jiān)持、六個(gè)切實(shí)防止”：一是我們要堅(jiān)持發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平，保證黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國(guó)家，切實(shí)防止出現(xiàn)群龍無首、一盤散沙的現(xiàn)象;二是我們要堅(jiān)持國(guó)家一切權(quán)力屬于人民，既保證人民依法實(shí)行民主選舉，也保證人民依法實(shí)行民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，切實(shí)防止出現(xiàn)選舉時(shí)漫天許諾、選舉后無人過問的現(xiàn)象;三是我們要堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，加強(qiáng)社會(huì)各種力量的合作協(xié)調(diào)，切實(shí)防止出現(xiàn)黨爭(zhēng)紛沓、相互傾軋的現(xiàn)象;四是我們要堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度，鞏固平等團(tuán)結(jié)互助和諧的社會(huì)主義民族關(guān)系，促進(jìn)各民族和睦相處、和衷共濟(jì)、和諧發(fā)展，切實(shí)防止出現(xiàn)民族隔閡、民族沖突的現(xiàn)象;五是我們要堅(jiān)持和完善基層群眾自治制度，發(fā)展基層民主，保障人民依法直接行使民主權(quán)利，切實(shí)防止出現(xiàn)人民形式上有權(quán)、實(shí)際上無權(quán)的現(xiàn)象;六是我們要堅(jiān)持和完善民主集中制的制度和原則，促使各類國(guó)家機(jī)關(guān)提高能力和效率、增進(jìn)協(xié)調(diào)和配合，形成治國(guó)理政的強(qiáng)大合力，切實(shí)防止出現(xiàn)相互掣肘、內(nèi)耗嚴(yán)重的現(xiàn)象。全國(guó)人大常委會(huì)法工委在基層設(shè)立立法聯(lián)系點(diǎn)，就是很好地體現(xiàn)了上述第二個(gè)“堅(jiān)持”和“有效防止”的精神，體現(xiàn)了社會(huì)主義民主對(duì)社會(huì)主義實(shí)踐過程的全覆蓋，揭示了與資本主義民主的不同之處，顯示了社會(huì)主義制度的優(yōu)越性。

第二，它是防止立法作秀、立法謀私的一個(gè)新舉措，體現(xiàn)了中國(guó)人民追求良法善治的美好愿望

法律應(yīng)該符合普通人的良心，也即符合人們的常識(shí)、常情、常理。這一點(diǎn)不僅體現(xiàn)在人民陪審員制度的設(shè)計(jì)上，更要體現(xiàn)在立法領(lǐng)域的反映民意、集中民意上。法律是否具有可操作性，基層民眾最有發(fā)言權(quán);法律是否公正無私，基層民眾最有辨別力。特別是我國(guó)的民眾是黨領(lǐng)導(dǎo)下的民眾，不是一盤散沙的民眾，正是從這個(gè)意義上來說，黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民群眾的眼睛是雪亮的，是檢驗(yàn)立法質(zhì)量高低的重要隊(duì)伍。

第三，它是通過立法，進(jìn)行普法的一個(gè)新形式，體現(xiàn)了中國(guó)立法、執(zhí)法、司法和守法的有機(jī)統(tǒng)一。值得理論學(xué)術(shù)界深入跟蹤和研究

法律的生命在于實(shí)施，法律的權(quán)威也來源于實(shí)施。但法律是否能夠得到有效實(shí)施，首先是立法質(zhì)量是否高，是不是良法。對(duì)于這一點(diǎn)，兩千年前的亞里士多德就指出，法治=良法+普遍服從。人們普遍遵守法律的前提是良法，立法是良法產(chǎn)生的總開關(guān)，而集中民意、提煉民意又是保證立法質(zhì)量高、為人民認(rèn)可的基礎(chǔ)。所以，立法、執(zhí)法、司法和守法是一個(gè)密切聯(lián)系的整體，立法是起點(diǎn)，守法是歸宿。在立法過程中集思廣益、海納百川，是一種法律宣傳的良好形式。它宣傳了立法的民主性、科學(xué)性，又宣傳了法律的具體規(guī)定。

中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路是怎樣形成的？就是基層創(chuàng)造和頂層設(shè)計(jì)相結(jié)合的產(chǎn)物。全國(guó)人大常委會(huì)法工委在基層設(shè)立立法聯(lián)系點(diǎn)的成功實(shí)踐，再次給我們提供了一個(gè)走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路的成功案例。

（作者系華東政法大學(xué)教授、杭州師范大學(xué)沈鈞儒法學(xué)院院長(zhǎng)）