繼承登記公證輔助審查制度初探

姜志清　曹曉煒

摘要：繼承登記業(yè)務，一直是不動產(chǎn)登記的難點。統(tǒng)一登記后，根據(jù)《不動產(chǎn)登記在那行條例》《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細則》和《不動產(chǎn)登記操作規(guī)范（試行）》要求，南通市不動產(chǎn)登記中心（以下簡稱中心）主動加壓、勇于擔責，自行承擔了繼承登記的調(diào)查和審查工作。積極與公證機構(gòu)開展合作，及時引進公證機構(gòu)處理繼承業(yè)務的經(jīng)驗和做法，建立了繼承登記公證輔助審查制度，大幅度提高了登記效率，有效分散了登記風險。

關(guān)鍵詞：繼承登記;輔助審查;公證

中圖分類號：F293 文獻標識碼：C

文章編號：1001-9138-（2020）01-0047-50 收稿日期：2019-11-08

作者簡介：姜志清，南通市不動產(chǎn)登記中心主任。

曹曉煒，南通市不動產(chǎn)登記中心法規(guī)科科長。

1 建立繼承登記公證輔助審查制度的必要性

針對量大而繁雜的繼承登記，各地登記機構(gòu)都明確了一些工作要求，但礙于有限登記資源和經(jīng)驗，登記機構(gòu)在承受巨大審查壓力同時，登記糾紛和風險仍無法有效避免。建立繼承登記公證輔助審查制度，借助公證機構(gòu)提高登記效率、轉(zhuǎn)移登記風險，已成為登記機構(gòu)的較好選擇。

第一，取消公證前置，要求登記機構(gòu)自行開展繼承登記審查。一是公證法明確繼承公證依申請?！豆C法》第11條第2項規(guī)定：根據(jù)自然人、法人或者其他組織的申請，公證機構(gòu)辦理繼承公證事項。因此，繼承公證系服務對象自行自愿申請，登記機構(gòu)無權(quán)要求服務對象先辦公證。二是裁判案例否定公證前置。2014年陳愛華訴南京市江寧區(qū)住建局不履行房屋登記法定職責一案中，法院確認被告以《關(guān)于房產(chǎn)登記管理中加強公證的聯(lián)合通知》（司公通字〔1991〕117號，以下簡稱《聯(lián)合通知》）要求原告必須出示遺囑公證書辦理繼承登記的行為違法。從判決內(nèi)容和結(jié)果看，已對《聯(lián)合通知》作出否定評價。三是公證前置文件被廢止。登記職責履行，必須符合法律規(guī)定，不得在有關(guān)法律法規(guī)之外創(chuàng)設(shè)新權(quán)力來限制或剝奪服務對象合法權(quán)利?！堵?lián)合通知》系規(guī)范性文件，內(nèi)容與《公證法》相抵觸，2016年7月被廢止。

第二，提升登記效能，要求登記機構(gòu)選擇公證輔助審查服務。一是繼承登記量大繁雜。繼承登記調(diào)查和審查，涉及眾多繼承人和不同法律關(guān)系，調(diào)查內(nèi)容多、審查環(huán)節(jié)多，無需公證前置后，礙于公證費用而未辦理的繼承登記申請大量涌現(xiàn)。二是登記機構(gòu)缺乏經(jīng)驗。不動產(chǎn)統(tǒng)一登記前，登記人員一直依托公證前置辦理繼承登記，幾乎沒有繼承關(guān)系調(diào)查和繼承權(quán)利審查的經(jīng)驗。三是缺少外部支持。按全面清理各類證明事項的要求，2015年9月起民政部門不再出具婚姻狀況證明，2018年6月起居委會等單位不再出具親屬關(guān)系證明。在缺少外部支持情況下，信息渠道被堵塞，登記機構(gòu)通過登記調(diào)查也難以獲得更有效信息。因此，引進公證輔助審查服務、借助外部優(yōu)質(zhì)資源盡快滿足繼承登記需求，已成為當前較優(yōu)選擇。

第三，加強規(guī)范化管理，需要建立繼承登記公證輔助審查制度。統(tǒng)一登記前，繼承登記一般按《聯(lián)合通知》要求，采取先公證后登記方式;依托公證處繼承調(diào)查經(jīng)驗和審查防控措施，登記機構(gòu)憑公證文書辦理的繼承登記，很少引發(fā)行政訴訟或復議。根據(jù)《不動產(chǎn)登記操作規(guī)范（試行）》，不動產(chǎn)登記機構(gòu)應當建立與不動產(chǎn)登記風險相適應的內(nèi)部管理機制，宜建立不動產(chǎn)登記風險管理制度，包括風險識別、風險評估、風險控制、風險轉(zhuǎn)移等各項制度。因此，建立繼承登記公證輔助審查制度，通過委托代辦將部分登記事務性工作風險轉(zhuǎn)移給公證機構(gòu)，是統(tǒng)一登記后較長時期內(nèi)登記機構(gòu)規(guī)范化管理的重要手段，有必要及時建立并加以完善。

2 探索建立繼承登記公證輔助審查制度

2016年5月底，南通市區(qū)實施統(tǒng)一登記后，市不動產(chǎn)登記中心（以下簡稱“中心”）即與有關(guān)公證機構(gòu)溝通，就公證輔助審查事項達成初步一致意見，并很快取得主管局、政府法制辦和財政部門的同意和支持。2016年8月，中心與南通崇川區(qū)公證處簽約，正式建立了繼承登記公證輔助審查制度，著重解決了以下問題：

第一，輔助審查的主要范圍。一是從審查類別上看，主要是基于繼承協(xié)議和死亡證明等文件，一般需要登記機構(gòu)自行開展登記調(diào)查和審查的繼承登記;基于司法裁判文書或公證書等文件的繼承登記，不在輔助審查范圍。二是從審查環(huán)節(jié)看，主要為繼承登記的咨詢、預約和預審;后續(xù)登記受理和審核等，仍由登記機構(gòu)牽頭處理。三是從輔助審查要點看，主要是繼承關(guān)系、不動產(chǎn)權(quán)屬歸屬、不動產(chǎn)權(quán)利歸屬和登記申請是否一致等;登記申請與登記簿是否一致、不動產(chǎn)權(quán)利是否存在其他瑕疵等，仍由登記機構(gòu)自行審查。

第二，輔助審查的合作形式。一是組建窗口，輔助審查公證機構(gòu)安排公證1名人員，中心安排登記人員2名，按“1 （登記人員） +1 （公證人員） +1 （登記人員）”的順序模式，在登記機構(gòu)組建專項繼承窗口2個。二是業(yè)務銜接。根據(jù)登記機構(gòu)咨詢臺填制的《不動產(chǎn)繼承登記交辦單》，公證人員接受服務對象咨詢;公證人員預審后，出具《不動產(chǎn)繼承受理預審單》，供專項繼承窗口登記人員受理使用。

第三，輔助審查的費用測算。一是辦件量預估。以前兩年繼承登記辦件量平均值為基數(shù)，并按工作量比例測算年度辦件量。每件繼承登記中，登記工作量按60%計，公證輔助審查工作量按40%計。二是單價預估。以單套住宅平均公證費為基數(shù)，并按工作量比例測算單價。其中，憑公證書（或司法裁判文書）繼承件和登記機構(gòu)自行調(diào)查審查繼承件的數(shù)量比例，按1：5計。綜合一二，按預估辦件量和單價的乘積，預估年度公證輔助審查費用。

第四，輔助審查的購買流程。一是形成方案。登記機構(gòu)擬定書面公證輔助審查方案，包括明確服務范圍和費用測算等;公證費用納入年度部門預算后，報財政部門。二是購買服務。財政預算獲批后，登記機構(gòu)按購買服務流程，經(jīng)招、投、議標后選取中標公證機構(gòu)，簽訂并履行書面合作協(xié)議。

第五，輔助審查的業(yè)務流程。一是咨詢。根據(jù)中心咨詢臺填制的《不動產(chǎn)繼承登記交辦單》，公證人員接受服務對象業(yè)務咨詢，解釋政策規(guī)定、列清所需要件、明確填制要求。二是預審。公證人員預審申請材料，包括被繼承人與證載權(quán)利人的關(guān)聯(lián)性、被繼承人死亡證明材料是否齊全、所有繼承人身份證明材料是否齊全、所有繼承人對被繼承不動產(chǎn)權(quán)利歸屬是否達成一致、有無與申請登記事項相沖突的情況等，并在不動產(chǎn)繼承受理預審單上填寫預審意見并簽名確認。三是預約。公證人員認定申請材料齊全并簽署預審意見后，在預約受理登記簿上記載服務對象的姓名、聯(lián)系方式、申請登記的不動產(chǎn)坐落等信息，并按預約先后順序確定登記受理日期。四是受理。公證人員將不動產(chǎn)繼承受理預審單交登記人員;登記人員收取登記申請材料、開展登記詢問、采集申請信息、出具接收憑證。繼承登記公證輔助審查制度建立后，繼承類登記業(yè)務流程詳見圖1。

3 建立繼承登記公證輔助審查制度的成效

2016年繼承登記公證輔助審查制度建立以來，繼承登記效率不斷提高，繼承登記質(zhì)量不斷提升，取得了預期效果。

第一，方便了服務對象。一是減輕了負擔，截止到2019年6月底，公證輔助審查繼承登記5240件，按5150元/件的公證費計算，共為服務對象節(jié)省2699萬元。二是減少了往返，通過公證輔助審查人員現(xiàn)場辦公和一窗式服務，服務對象可以一次性明確要件、一次性交清材料，避免多次往返于登記機構(gòu)和證明單位。

第二，提高了登記效率。一是提升了技能，通過與公證人員窗口聯(lián)合辦公和公證人員輔助服務，登記人員盡快掌握了繼承關(guān)系調(diào)查和不動產(chǎn)權(quán)屬審查的方法，中心逐漸形成了自主處理各類繼承登記的熟練業(yè)務團隊。二是縮短了時限，經(jīng)雙方共同梳理，優(yōu)化了咨詢預約-輔助審查-登記發(fā)證的服務流程，明確各環(huán)節(jié)操作和職責，并通過交接文件緊密銜接登記工作和公證服務。中心繼承登記預約已從最初2個月壓縮為目前10個工作日，繼承登記辦結(jié)從最初20個工作日壓縮為9個工作日。

第三，減輕了登記負擔。一是節(jié)省了財政費用，統(tǒng)一登記后，一些登記機構(gòu)也引進了公證服務，采取了繼承登記全部由公證機構(gòu)先公證、登記機構(gòu)后登記的模式，公證費用由登記機構(gòu)據(jù)實結(jié)算、全部買單，大大增加了財政負擔。而公證輔助審查制度，充分發(fā)掘自身資源、合理借鑒外部資源，通過登記人員承擔能力范圍內(nèi)的調(diào)查和審查工作，既尊重了當?shù)氐怯泴嶋H，又減少了財政支出。二是分散了登記風險，通過引進具有資質(zhì)和經(jīng)濟實力的公證機構(gòu)，分散了部分登記環(huán)節(jié)風險;輔助登記事項一旦出現(xiàn)問題，受損害權(quán)利人又能及時得到輔助審查公證機構(gòu)的補償和救濟。

4 進一步完善公證輔助審查制度的一些思考

公證輔助審查制度實施以來，我們?nèi)〉昧艘恍┏煽?，增強了服務對象的獲得感。按照“潛力再發(fā)掘、流程再梳理、服務再優(yōu)化”的整體登記工作要求，中心將繼續(xù)開展、研究，進一步健全公證輔助審查制度。

第一，改進服務。一是加強業(yè)務培訓，通過中心和輔助審查單位的交叉培訓，加深對對方業(yè)務的認識和理解，提高專項繼承窗口登記人員和咨詢服務人員的業(yè)務和服務水平，密切彼此之間銜接;加強對其他登記受理窗口登記人員培訓，打造專項繼承窗口登記人員服務梯隊，為保證專項繼承窗口登記能力和今后加設(shè)專項繼承窗口打下基礎(chǔ)。二是縮短預約時間，在業(yè)務能力提升的基礎(chǔ)上，提高日均登記受理量，拓展登記服務容量，及時消化預約受理存量，進一步縮短登記預約時間。

第二，充實內(nèi)容。一是增加審查內(nèi)容，將中國公證協(xié)會公證遺囑備案查詢平臺查詢服務，納入輔助審查服務范圍。二是規(guī)范銜接文件，對《不動產(chǎn)繼承登記交辦單》《不動產(chǎn)繼承受理預審單》等進行修訂完善。三是加大合作范圍，雙方聯(lián)合利用12345、陽光信訪等渠道，充分解讀繼承登記政策，耐心協(xié)調(diào)繼承矛盾糾紛，爭取服務對象的理解和支持。此外， 正在試點并即將全面推廣的不動產(chǎn)繼承登記告知承諾制，預期會增加告知承諾書公示和登記調(diào)查等事項，也將納入合作范圍。

第三，深化制度。主要是根據(jù)公證崗位薪資政策，優(yōu)選合作對象。一是選擇具有專業(yè)資質(zhì)和擔責能力的公證機構(gòu)，深化繼承登記公證輔助審查制度，例如市級或各區(qū)級公證處，還有2018年起順應公證機構(gòu)改革要求成立的自負盈虧公證機構(gòu)。二是選擇具有專業(yè)資質(zhì)和擔責能力的法律咨詢服務機構(gòu)，在保證以上全部輔助審查服務內(nèi)容的前提下，適時將繼承登記公證輔助審查制度調(diào)整為繼承登記輔助審查制度，例如，通過登記機構(gòu)購買法律咨詢服務、法律咨詢服務機構(gòu)提供（自行提供或購買）專業(yè)公證服務的組合方式，有效提高輔助審查的公證人員薪資待遇、增強其輔助審查積極性，保證制度長期有效運行和效率不斷提高。

繼承登記公證輔助審查制度，是攻克繼承登記難題、轉(zhuǎn)移繼承登記風險的一項有效嘗試。中心將不斷開拓創(chuàng)新，繼續(xù)加強制度建設(shè)，全面保障人民群眾權(quán)益，大力推動不動產(chǎn)登記事業(yè)發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定。