論我國(guó)證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的域外管轄權(quán)
——以科創(chuàng)板開(kāi)放紅籌企業(yè)上市為視角

愛(ài)建證券課題組

(1.愛(ài)建證券有限責(zé)任公司，上海 20012；2.華東政法大學(xué)國(guó)際法學(xué)院，上海 200042)

一、紅籌企業(yè)的概念界定及域外管轄難題

一般認(rèn)為，雖然公司的主要資產(chǎn)、主要收入及利潤(rùn)源于中國(guó)境內(nèi)，或公司的最終控制權(quán)仍屬于境內(nèi)資本或人1，但為了實(shí)現(xiàn)在境外上市或引入境外資本之目的，用于上市或融資的公司主體注冊(cè)于境外離岸法域2，此類(lèi)企業(yè)即為紅籌企業(yè)，這樣的上市方式則被稱(chēng)為紅籌上市。

根據(jù)《科創(chuàng)板首次公開(kāi)發(fā)行股票注冊(cè)管理辦法(試行)》的規(guī)定，“符合《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)證監(jiān)會(huì)關(guān)于開(kāi)展創(chuàng)新企業(yè)境內(nèi)發(fā)行股票或存托憑證試點(diǎn)若干意見(jiàn)的通知》等規(guī)定的紅籌企業(yè)”，可以在科創(chuàng)板發(fā)行股票或者存托憑證并上市。其中對(duì)紅籌企業(yè)進(jìn)行較為寬泛的定義，即“注冊(cè)地在境外、主要經(jīng)營(yíng)活動(dòng)在境內(nèi)的企業(yè)”，并不要求控制權(quán)在境內(nèi)，同時(shí)也未排除協(xié)議控制架構(gòu)(VIE)紅籌企業(yè)?！渡虾ＷC券交易所科創(chuàng)板股票上市規(guī)則》也與證監(jiān)會(huì)的規(guī)定保持一致，并對(duì)協(xié)議控制架構(gòu)也進(jìn)行了定義，“指紅籌企業(yè)通過(guò)協(xié)議方式實(shí)際控制境內(nèi)實(shí)體運(yùn)營(yíng)企業(yè)的一種投資結(jié)構(gòu)”。

但是，在科創(chuàng)板上市的紅籌企業(yè)，實(shí)質(zhì)上是注冊(cè)在境外的公司，其股東也是注冊(cè)于境外的公司，這使得我國(guó)證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)此類(lèi)紅籌企業(yè)的監(jiān)管存在一定的域外管轄權(quán)(extraterritorial jurisdiction)適用挑戰(zhàn)。

二、美國(guó)的證券法域外管轄與跨境監(jiān)管理論與實(shí)踐

根據(jù)傳統(tǒng)國(guó)際法理論，國(guó)家管轄權(quán)可分為立法管轄權(quán)、司法管轄權(quán)和執(zhí)法管轄權(quán)。3“域外管轄權(quán)”的實(shí)質(zhì)是管轄權(quán)在“域外”的行使，即一國(guó)在其國(guó)內(nèi)法的適用范圍，或者其司法、行政的管轄范圍上，超出了其領(lǐng)土的范圍4，而可能擴(kuò)展到了他國(guó)的屬地管轄范圍。1927年的“荷花號(hào)案”5明確表明了域外管轄權(quán)要受到屬地管轄權(quán)的限制，但國(guó)際常設(shè)法院并未全盤(pán)否定域外管轄權(quán)，而是承認(rèn)“國(guó)家對(duì)管轄權(quán)仍具有充分的判斷權(quán)力，國(guó)際法僅僅是在某些情況下才限制管轄權(quán)的域外行使，而且禁止一國(guó)把國(guó)內(nèi)法和法院的管轄擴(kuò)展到境外的人、事、物并沒(méi)有在國(guó)際法上形成普遍原則?！?

(一)證券法域外管轄權(quán)

美國(guó)《1933年證券法》《1934年證券交易法》未明確規(guī)定其域外適用的效力。相反，SEC對(duì)于證券的注冊(cè)義務(wù)要求一直遵從屬地原則。但是經(jīng)過(guò)多年的監(jiān)管和司法發(fā)展，美國(guó)在反欺詐上已經(jīng)形成了域外管轄的理論與實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)，而在反賄賂上則通過(guò)立法形式明確了域外管轄權(quán)。

1.美國(guó)證券法關(guān)于反欺詐的域外管轄

美國(guó)以聯(lián)邦第二巡回上訴法院為代表的法院，由于享有紐約各聯(lián)邦地區(qū)法院案件的上訴權(quán)，在自二十世紀(jì)六十年代開(kāi)始的長(zhǎng)期的證券法反欺詐域外管轄權(quán)的司法實(shí)踐中，發(fā)展出了以“行為”和“效果”為聯(lián)系因素的管轄理論，由于這些聯(lián)系因素較為寬泛，實(shí)際上擴(kuò)大了美國(guó)證券法的域外管轄權(quán)。但是直至2010年以前，美國(guó)聯(lián)邦最高法院并沒(méi)有就證券法域外管轄權(quán)判決的先例。而2010年Morrison v.National Australia Bank案7(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“莫里森案”)，推翻了先前的“行為”和“效果”原則，以“交易標(biāo)準(zhǔn)”作為聯(lián)系因素取而代之，嚴(yán)格限制甚至否定了美國(guó)證券法的域外效力。但時(shí)隔一天，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)的《多德-弗蘭克法案》卻與聯(lián)邦最高法院的意見(jiàn)向左，重新確認(rèn)了“行為”和“效果”原則，明確了美國(guó)證券法的域外效力。8于是在此后的判例中，針對(duì)私人提起的證券欺詐訴訟沿用了莫里森案的“交易標(biāo)準(zhǔn)”，但在SEC提起的訴訟中，卻依照《多德-弗蘭克法案》的“行為”和“效果”原則，反映了美國(guó)當(dāng)前對(duì)于證券法反欺詐的域外管轄權(quán)在公法與私法領(lǐng)域的不同實(shí)踐。

2.美國(guó)證券法關(guān)于反賄賂的域外管轄

美國(guó)證券法領(lǐng)域制裁商業(yè)賄賂的法律依據(jù)主要為《1934年證券交易法》及1977年《反海外腐敗法》，1988年國(guó)會(huì)對(duì)這兩部法律進(jìn)行了部分修訂，自此其中的反賄賂條款開(kāi)始得以在域外適用。

《1934年證券交易法》第30A條針對(duì)的是證券發(fā)行者的海外賄賂行為，規(guī)定“任何根據(jù)本法第12條登記了證券或者根據(jù)本法第15條需提交報(bào)告的證券發(fā)行者，或者任何代表發(fā)行人的官員、董事、職員、代理人或證券股東，腐敗地通過(guò)郵件或其他州際商業(yè)手段向外國(guó)官員或政黨支付、承諾或授權(quán)支付金錢(qián)，贈(zèng)送禮物，給予或承諾給予有價(jià)物品的行為均屬違法?！?/p>

(二)美國(guó)證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的域外執(zhí)法管轄

1.美國(guó)證券執(zhí)法與監(jiān)管體制

SEC作為美國(guó)聯(lián)邦層面的證券執(zhí)法機(jī)構(gòu)，除了對(duì)證券市場(chǎng)行使監(jiān)督管理以及查處違法行為的常規(guī)行政執(zhí)法權(quán)外，還享有部分立法權(quán)，即能以各種形式的規(guī)則9闡釋證券法，甚至還擁有部分司法權(quán)，可以通過(guò)行政審裁程序(administrative proceeding)由SEC自己的行政法官(administrative law judge)審理案件。10因此，SEC也被稱(chēng)為美國(guó)立法、司法和行政三權(quán)分立之外的“第四部門(mén)”。11

圖1 美國(guó)證券執(zhí)法保障與執(zhí)法途徑

2.SEC的執(zhí)法保障及程序

(1)SEC執(zhí)法保障

SEC獨(dú)立的組織地位和國(guó)會(huì)授予的充分權(quán)力，加上其自身充分的執(zhí)法措施，保障了SEC的執(zhí)法過(guò)程。在行政執(zhí)法上，SEC一方面充分開(kāi)展執(zhí)法活動(dòng)，如直接進(jìn)入行政審裁程序、直接作為原告在聯(lián)邦法院提起民事訴訟，另一方面也支持和引導(dǎo)投資者進(jìn)行私人訴訟，甚至直接參與訴訟或作為“法庭之友”。對(duì)于涉嫌刑事犯罪的，SEC也與檢察官和司法部保持密切聯(lián)系，及時(shí)移送提起刑事訴訟。通過(guò)圖1可以看到，美國(guó)在證券執(zhí)法過(guò)程中，離不開(kāi)法院的協(xié)助，充分體現(xiàn)了立法、司法、行政三者的有機(jī)配合。

(2)SEC執(zhí)法階段

①調(diào)查階段

SEC享有自主的調(diào)查權(quán)，而且無(wú)需掌握證據(jù)，只需要懷疑違法即可開(kāi)展。就調(diào)查的程序而言，包括了執(zhí)法部的非正式調(diào)查和依據(jù)SEC調(diào)查令(investigation order)的正式調(diào)查。非正式調(diào)查一般需要當(dāng)事人自愿配合，但正式調(diào)查時(shí)，SEC則能采取強(qiáng)制措施。

②起訴及裁決階段

完成調(diào)查程序后，若SEC決定起訴當(dāng)事人，則在程序上可以選擇直接指控當(dāng)事人并直接裁決或與當(dāng)事人達(dá)成和解。SEC可以在法院提起訴訟，追究當(dāng)事人的責(zé)任，由法院進(jìn)行裁決并制裁當(dāng)事人。此外，由于其本身也具有司法權(quán)，SEC也可以進(jìn)入由其內(nèi)設(shè)的行政法官主持的行政審裁程序，直接發(fā)出命令對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行制裁。

(3)SEC的執(zhí)法措施

在執(zhí)法方式上，SEC享有自由裁量權(quán)。除了行政執(zhí)法，還可以采取刑事追訴或者民事訴訟。

①民事救濟(jì)程序12

SEC有權(quán)直接作為原告向聯(lián)邦法院提起民事訴訟，并提出各種訴訟請(qǐng)求。具體來(lái)看，SEC可展開(kāi)的民事程序主要有以下三類(lèi)：

A.禁止令程序。即通過(guò)禁止任何自然人或法人正在實(shí)施的違反證券法規(guī)定的行為，保護(hù)受害人的權(quán)利。禁止令分為暫時(shí)性/初步性禁令和永久性禁止令，區(qū)別主要在于申請(qǐng)前者時(shí)僅需證明所訴案件的證據(jù)從表面上看是確實(shí)充分的，而申請(qǐng)永久性禁止令時(shí)，還須表明行為人將來(lái)仍可能違反聯(lián)邦證券法。

B.衡平法救濟(jì)(equitable relief)。衡平法救濟(jì)往往作為禁止令的補(bǔ)充手段，目的是不讓違法行為人獲利，具體手段包括沒(méi)收違法所得、凍結(jié)發(fā)行人財(cái)產(chǎn)、禁止違法行為人再次擔(dān)任上市公司的董事及高管等。

C.認(rèn)可令(consent decree)。即和解程序，SEC在民事程序以及行政執(zhí)法程序中，均會(huì)與被調(diào)查人進(jìn)行協(xié)商，協(xié)商事項(xiàng)包括違法內(nèi)容、處罰結(jié)果、衡平法救濟(jì)的具體內(nèi)容等。若雙方達(dá)成一致意見(jiàn)，SEC執(zhí)法部便出具一份和解協(xié)議，提交SEC審核，審核通過(guò)后向違法行為人頒布認(rèn)可令，SEC便不得再以該事實(shí)追究違法行為人的民事或行政責(zé)任。實(shí)踐中，和解程序在SEC的執(zhí)法程序中占有重要地位，SEC提起的禁止令訴訟與申請(qǐng)的衡平法救濟(jì)，往往以其頒布認(rèn)可令的方式結(jié)案。13

②行政執(zhí)法措施14

A.終止令程序(cease-and-desist order proceedings)。SEC有權(quán)向違反證券法的當(dāng)事人發(fā)出終止令，分為暫時(shí)性終止令和永久性終止令。差別主要在于永久性終止令的施行對(duì)象包括任何侵犯證券法的自然人或法人，即使其不直接受SEC監(jiān)管；而暫時(shí)性終止令的施行對(duì)象則主要為在SEC注冊(cè)登記過(guò)的相關(guān)主體。

B.阻止令程序(stop order proceedings)。SEC可根據(jù)該程序，阻止虛假有價(jià)證券上市登記。

C.民事罰款。SEC享有對(duì)直接監(jiān)管對(duì)象如投行、投資顧問(wèn)等進(jìn)行民事罰款的權(quán)力。對(duì)于非監(jiān)管對(duì)象，SEC無(wú)權(quán)直接罰款，但可以通過(guò)聯(lián)邦地區(qū)法院，由法院裁定是否進(jìn)行民事罰款。

D.返還非法所得。即對(duì)于違反證券法的行為，SEC要求行為人返還非法收益及其合理利息。15

E.從業(yè)人員的懲治(administrative professional discipline)。SEC可以對(duì)從業(yè)人員采取市場(chǎng)禁入措施，還可以對(duì)如會(huì)計(jì)師、律師等其他中介機(jī)構(gòu)，和發(fā)行人的內(nèi)部管理人員、實(shí)際控制人和內(nèi)部法律顧問(wèn)采取懲治措施。16此外，針對(duì)違反反欺詐條款的上市公司的董事和管理人員，SEC還可以向法院請(qǐng)求禁止被告繼續(xù)任職。

③其他制裁

雖然不能單獨(dú)提起刑事指控，但SEC可以通過(guò)聯(lián)邦檢察官、司法部對(duì)于涉及犯罪的嚴(yán)重證券違法行為進(jìn)行刑事指控，SEC也有權(quán)從其他行政機(jī)構(gòu)共享其調(diào)查取得的信息。17

3.SEC的域外執(zhí)法及其跨境監(jiān)管機(jī)制

如前所述，SEC作為最重要的美國(guó)證券法執(zhí)法機(jī)構(gòu)，由于法律所賦予的廣泛且充分的權(quán)力，加上美國(guó)在域外管轄和跨境執(zhí)法上的立法和司法保障機(jī)制，SEC得以最大程度地實(shí)現(xiàn)美國(guó)證券法的域外執(zhí)法管轄和跨境監(jiān)管。

(1)單邊執(zhí)法機(jī)制18

單邊執(zhí)法機(jī)制即直接在境內(nèi)對(duì)境外的人、事和物進(jìn)行執(zhí)法，其管轄依據(jù)在于管轄對(duì)象在美國(guó)證券市場(chǎng)發(fā)行上市，或者違法行為發(fā)生在美國(guó)境內(nèi)，或者在美國(guó)境內(nèi)有可執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)。在保證機(jī)制上，主要通過(guò)司法途徑，由法院進(jìn)行裁決的方式賦予強(qiáng)制執(zhí)行的效力。如在調(diào)查取證中通過(guò)法院要求對(duì)方提供境外信息，又比如在民事救濟(jì)程序中，通過(guò)司法程序簽發(fā)禁止令、取得衡平法救濟(jì)以凍結(jié)財(cái)產(chǎn)等。當(dāng)然，如境外發(fā)行人等本身已作為證券市場(chǎng)參與主體，SEC可以直接進(jìn)入行政執(zhí)法程序。

①調(diào)查取證中的單邊做法

美國(guó)《對(duì)外關(guān)系法重述》(第3版)第442條允許通過(guò)法院發(fā)布強(qiáng)制令的形式，要求境外人士接受SEC的調(diào)查，為SEC的跨境執(zhí)法提供了直接的法律依據(jù)。在1981年SEC訴Banca Della Svizzera Italiana (BSI)案中，BSI作為一家瑞士銀行需遵守瑞士《銀行保密法》，拒絕向SEC提供涉嫌內(nèi)幕交易的客戶信息，但因其在美國(guó)擁有子公司而由美國(guó)法院享有管轄權(quán)，遂由于畏懼被法院判決藐視司法罪而最終配合SEC的調(diào)查，回復(fù)了問(wèn)詢。19

②利用民事救濟(jì)程序采取的單邊執(zhí)法措施

A.禁止令程序

SEC v.Cristian De Colli案中，被告是一個(gè)居住于羅馬的意大利人，由于高度涉嫌利用其美國(guó)經(jīng)紀(jì)賬戶進(jìn)行內(nèi)幕交易，被SEC向法院申請(qǐng)緊急民事訴訟，同時(shí)還申請(qǐng)法院發(fā)布臨時(shí)禁令以凍結(jié)被告包括經(jīng)紀(jì)賬戶在內(nèi)的其在美國(guó)境內(nèi)的全部資產(chǎn)，法院隨后發(fā)布包括凍結(jié)被告資產(chǎn)、快速取證、阻止銷(xiāo)毀相關(guān)文件等在內(nèi)的一系列禁令和指令。20

B.衡平法救濟(jì)

根據(jù)美國(guó)證券法，凍結(jié)財(cái)產(chǎn)在本質(zhì)上屬于衡平救濟(jì)(equitable relief)性質(zhì)21，如在Francisco Illarrmendi案22中，被告涉嫌利用龐氏騙局欺騙投資者，SEC申請(qǐng)一項(xiàng)臨時(shí)禁令來(lái)凍結(jié)被告資產(chǎn)，最終法院裁決將被告存放在離岸賬戶上的資金匯回美國(guó)指定賬戶進(jìn)而凍結(jié)。凍結(jié)財(cái)產(chǎn)的衡平救濟(jì)也可以對(duì)外國(guó)人采取，如SEC v.Magdalena Tavella, et al.案23中，SEC向地區(qū)法院申請(qǐng)臨時(shí)禁令，對(duì)涉嫌非法發(fā)行未注冊(cè)證券的8名阿根廷人被告及另外2名尚未來(lái)得及出售證券的阿根廷人的在美國(guó)經(jīng)紀(jì)賬戶的資產(chǎn)進(jìn)行凍結(jié)。

③直接采取單邊行政執(zhí)法措施

巴西石油和天然氣公司是由巴西政府控制的公司，其絕大部分股票在巴西圣保羅證券交易所和以ADR形式在紐約證券交易所交易。SEC指控巴西石油和天然氣公司誤導(dǎo)美國(guó)投資者，提交虛假財(cái)務(wù)報(bào)表，隱瞞該公司的大規(guī)模賄賂和操縱投標(biāo)計(jì)劃；24并對(duì)其發(fā)布終止令(Cease-and-desist Order)，根據(jù)該命令，該公司需要(a)終止繼續(xù)實(shí)施違法行為；(b)在一年內(nèi)返還非法所得711,000,000美元及222,473,797美元的利息；(c)向SEC支付853,200,000美元的罰款等。252018年9月27日，雙方達(dá)成和解，巴西石油和天然氣公司同意支付總額為9.33億美元的非法所得和判決前利息，以及8.53億美元的罰款。26這些款項(xiàng)可分別抵消在相關(guān)集體訴訟和解中支付給投資者的某些款項(xiàng)和支付給巴西執(zhí)法當(dāng)局的罰款。SEC還建立了一個(gè)公平基金，將收到的罰款分配給受到損害的投資者。

(2)以司法與執(zhí)法互動(dòng)為核心的雙邊執(zhí)法機(jī)制27

利用司法互助以及判決的承認(rèn)與執(zhí)行的雙邊執(zhí)法機(jī)制的前提就是與涉及的國(guó)家簽署了司法互助條約，外國(guó)負(fù)有明確的國(guó)際法義務(wù)進(jìn)行司法互助，配合SEC執(zhí)法。但需要指出的是，國(guó)際法對(duì)于行政權(quán)力能否跨境實(shí)施具有極大爭(zhēng)議，因此只有進(jìn)入了司法程序的執(zhí)法行為才具有國(guó)際法上的效力，即外國(guó)司法部門(mén)只認(rèn)可司法互助條約下美國(guó)司法部門(mén)的判決或裁定，而不是SEC本身的行政措施。

①司法互助下調(diào)查取證的跨境執(zhí)行

SEC通過(guò)司法部的協(xié)助，與存在司法互助條約的國(guó)家以申請(qǐng)司法協(xié)助的方式進(jìn)行調(diào)查取證，既符合國(guó)際法，也更容易受到其他國(guó)家的認(rèn)可和配合，執(zhí)法效果甚至?xí)谩Ｈ鏢ante Fe公司案28是利用司法互助條約進(jìn)行跨境調(diào)查取證的典型案例。該案中，由于未知人士涉嫌內(nèi)幕交易而需要5家瑞士銀行配合SEC調(diào)查并提供嫌疑人信息，因?yàn)槊绹?guó)與瑞士簽署了刑事互助協(xié)定，且該等內(nèi)幕交易涉嫌刑事犯罪，最終瑞士聯(lián)邦法院要求相關(guān)瑞士銀行向SEC提供了嫌疑人信息。

②司法互助下民事救濟(jì)措施的跨境執(zhí)行

對(duì)于跨境違法證券交易，尤其涉及凍結(jié)或執(zhí)行境外資產(chǎn)時(shí)，SEC會(huì)通過(guò)美國(guó)法院采取民事救濟(jì)途徑，并通過(guò)美國(guó)司法部，與有司法互助協(xié)定的國(guó)家配合，由SEC直接向外國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)或者外國(guó)法院提起申請(qǐng)，凍結(jié)屬于跨境證券違法交易嫌疑人的境外財(cái)產(chǎn)，并以追回的境外財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償受欺詐的美國(guó)投資者。

Manterfield案。SEC在2007年4月12日因基金經(jīng)理Glenn Manterfield、Evan Andersen涉嫌通過(guò)美國(guó)波士頓的投資顧問(wèn)公司Lydia Capital, LLC進(jìn)行對(duì)沖基金欺詐性交易，在美國(guó)地區(qū)法院提起民事救濟(jì)程序，美國(guó)地區(qū)法院發(fā)布了包含凍結(jié)被告資產(chǎn)的臨時(shí)禁令。29由于Glenn Manterfield是英國(guó)人，需要對(duì)其在英國(guó)的資產(chǎn)進(jìn)行凍結(jié)，因此SEC請(qǐng)求英國(guó)金融服務(wù)局(FSA)進(jìn)行協(xié)助。2008年2月29日SEC向英國(guó)高等法院申請(qǐng)凍結(jié)其在英國(guó)的資產(chǎn)，最終在2008年5月16日英國(guó)法院判決凍結(jié)其在英國(guó)的財(cái)產(chǎn)。30

AremisSoft公司案。2001年10月4日，因AremisSoft公司及其前雇員Roys Poyiadjis和Lycourgos Kyprianou涉嫌財(cái)務(wù)欺詐、內(nèi)幕交易等違法行為，SEC在法院提起了民事禁令程序。31美國(guó)地區(qū)法院批準(zhǔn)了針對(duì)被告的緊急衡平救濟(jì)，凍結(jié)了被告Poyiadjis和Kyprianou的資產(chǎn)。32由于該案涉及的近1.75億美元已存放于兩家英屬曼島的銀行，SEC向當(dāng)?shù)胤ㄔ禾崞鹕暾?qǐng)尋求財(cái)產(chǎn)凍結(jié)，2002年11月22日，英屬曼島的高等法院推翻了初審法院的判決，對(duì)上述存款發(fā)出凍結(jié)財(cái)產(chǎn)的禁令。33

(3)“軟法”性質(zhì)的雙邊和國(guó)際監(jiān)管合作

①與他國(guó)證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管合作備忘錄

當(dāng)前各國(guó)證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)間的監(jiān)管合作諒解備忘錄均不具備國(guó)際法上的強(qiáng)制力，不屬于具有國(guó)際法效力的文件，而是具有“軟法”性質(zhì)，主要依賴于各國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的自覺(jué)遵守和自愿配合。雖然SEC通過(guò)單邊、雙邊的執(zhí)法模式更具有國(guó)際法或國(guó)內(nèi)法的強(qiáng)制力，但從實(shí)際效果來(lái)看，“軟法”性質(zhì)的監(jiān)管合作反而更容易取得跨境監(jiān)管和跨境執(zhí)法的成果，由于大多數(shù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)本身具有強(qiáng)烈的跨境執(zhí)法需求，所以都會(huì)選擇自覺(jué)遵守協(xié)議條款。34過(guò)去五年間，SEC請(qǐng)求他國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行個(gè)案協(xié)查合作的數(shù)量達(dá)到千余件35，絕大部分是依據(jù)監(jiān)管合作備忘錄進(jìn)行的。

②國(guó)際證監(jiān)會(huì)組織的多邊備忘錄

國(guó)際證監(jiān)會(huì)組織(IOSCO)本身就是在SEC主導(dǎo)下成立的，通過(guò)該組織，美國(guó)能將證券監(jiān)管的目標(biāo)、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)一步通過(guò)IOSCO轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)際監(jiān)管的目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)。IOSCO于2002年5月制定的《關(guān)于咨詢、合作與信息交換的多邊備忘錄》(Multilateral Memorandum of Understanding，簡(jiǎn)稱(chēng)MMoU)是當(dāng)前參與主體最多的也是較為主要的多邊性質(zhì)的文件，為各國(guó)證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的跨境執(zhí)法合作提供了良好的合作框架。36IOSCO并非國(guó)家間的政府組織，而是非政府國(guó)際組織，盡管各成員均是具有行政執(zhí)法性質(zhì)的證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)，但這些成員并不能代表國(guó)家。相應(yīng)地，其制定的任何文件也僅屬于“軟法”性質(zhì)而不具有國(guó)際法強(qiáng)制力。

SEC充分利用了IOSCO的MMoU多邊監(jiān)管合作機(jī)制開(kāi)展跨境證券執(zhí)法，比如2012年其利用MMoU合作機(jī)制請(qǐng)求我國(guó)證監(jiān)會(huì)提供便利，要求審計(jì)赴美上市紅籌企業(yè)的四大會(huì)計(jì)師事務(wù)所中國(guó)分支機(jī)構(gòu)提供部分企業(yè)的審計(jì)底稿。

無(wú)論是雙邊的監(jiān)管合作備忘錄，還是IOSCO的MMoU，由于其不具備國(guó)際法拘束力的“軟法”性質(zhì)而備受各國(guó)證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的歡迎，在不干涉主權(quán)的情況下，相互就證券監(jiān)管配合，形成良好的國(guó)際合作。這也是在這一模式下監(jiān)管合作案例數(shù)量最多的原因。但也正是由于“軟法”的性質(zhì)，一旦監(jiān)管合作涉及主權(quán)問(wèn)題，甚至與一國(guó)國(guó)內(nèi)法直接沖突，則這一模式的合作將會(huì)陷入僵局。

(4)雙邊條約模式的監(jiān)管互認(rèn)

由于就證券監(jiān)管并沒(méi)有達(dá)成具有國(guó)際法拘束力的國(guó)際間監(jiān)管條約，美國(guó)在跨境監(jiān)管上也在探索選擇性多邊互認(rèn)(selective mutual recognition)，即通過(guò)國(guó)際協(xié)調(diào)的方式認(rèn)可他國(guó)的證券監(jiān)管，不再保留對(duì)該國(guó)在美國(guó)發(fā)行證券的發(fā)行人的監(jiān)管權(quán)力，僅保留調(diào)查執(zhí)法的權(quán)力。當(dāng)然，這類(lèi)監(jiān)管互認(rèn)的前提是在監(jiān)管目標(biāo)、監(jiān)管制度上均具有高度的相似性或者認(rèn)可他國(guó)的監(jiān)管。

1991年，美國(guó)和加拿大就證券市場(chǎng)雙邊信息披露達(dá)成了相互認(rèn)可，并建立了“多法域信息披露體系”(Multi-Jurisdiction Disclosure System，簡(jiǎn)稱(chēng)MJDS)。37因?yàn)槊绹?guó)與加拿大在信息披露要求、會(huì)計(jì)政策選擇以及投資者保護(hù)等要求上較為接近，因此具有較為充分的信息披露互認(rèn)基礎(chǔ)。在這一監(jiān)管互認(rèn)體系中，加拿大的發(fā)行人可以依據(jù)加拿大證券法直接在美國(guó)注冊(cè)、發(fā)行證券，即直接以其在加拿大已注冊(cè)、發(fā)行的證券的信息披露文件在美國(guó)進(jìn)行注冊(cè)和發(fā)行，美國(guó)的證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)只按照加拿大的審查程序進(jìn)行形式審查，反之亦然。38除此之外，美國(guó)目前尚未與其他國(guó)家建立相關(guān)的監(jiān)管互認(rèn)。

三、紅籌企業(yè)在科創(chuàng)板上市的管轄權(quán)問(wèn)題

(一)紅籌企業(yè)在科創(chuàng)板上市的管轄內(nèi)容

1.管轄的法律淵源

對(duì)紅籌企業(yè)在科創(chuàng)板上市的管轄，主要是通過(guò)證監(jiān)會(huì)在《存托憑證發(fā)行與交易管理辦法(試行)》中的規(guī)定，將《證券法》對(duì)違法行為的規(guī)制適用至紅籌企業(yè)上市。雖然從效力層級(jí)來(lái)看，該辦法是由證監(jiān)會(huì)根據(jù)國(guó)務(wù)院授權(quán)制定的，但其本質(zhì)上仍是部委規(guī)章，因此該辦法在具體管轄的規(guī)定上以指引至《證券法》的方式來(lái)提高其法律效力層級(jí)。

但是，由于《存托憑證發(fā)行與交易管理辦法(試行)》是2018年試點(diǎn)CDR時(shí)發(fā)行的配套文件，在科創(chuàng)板上市的紅籌企業(yè)適用的發(fā)行上市體制已從試點(diǎn)時(shí)的核準(zhǔn)制變?yōu)樽?cè)制，使得該辦法的很多內(nèi)容已不符合新情況，也變相影響了其權(quán)威性。此外，雖然紅籌企業(yè)在科創(chuàng)板發(fā)行上市的部分審核權(quán)下放至上海證券交易所，但是從管轄權(quán)的角度而言，上海證券交易所的自律監(jiān)管與中國(guó)證監(jiān)會(huì)的行政執(zhí)法具有截然不同的法律效力。

2.對(duì)行為的管轄

就《存托憑證發(fā)行與交易管理辦法(試行)》管轄的行為內(nèi)容來(lái)看，主要包括了非法發(fā)行、欺詐發(fā)行、中介機(jī)構(gòu)的虛假陳述、信息披露重大遺漏或虛假陳述、內(nèi)幕交易、操縱市場(chǎng)等一系列行為。但是列舉式的行為規(guī)范與管轄，并不能完全涵蓋紅籌企業(yè)證券發(fā)行、上市與交易的全部行為內(nèi)容。就紅籌企業(yè)在科創(chuàng)板發(fā)行上市的行為而言，包括：(1)紅籌企業(yè)作為境外發(fā)行人在中國(guó)境內(nèi)發(fā)行證券；(2)紅籌企業(yè)作為境外已上市公司到科創(chuàng)板二次發(fā)行證券并上市；(3)紅籌企業(yè)作為科創(chuàng)板上市公司到境外二次發(fā)行證券并上市。

紅籌企業(yè)發(fā)行CDR，與生俱來(lái)地涉及到域外管轄權(quán)問(wèn)題，尤其在發(fā)生欺詐行為時(shí)，如果在境外交易所發(fā)行的基礎(chǔ)證券存在欺詐，或者欺詐行為發(fā)生在境外交易所，我國(guó)證券法是否具有管轄權(quán)？再如我國(guó)投資者因信賴CDR發(fā)行申請(qǐng)文件，而在境外市場(chǎng)直接購(gòu)買(mǎi)了基礎(chǔ)證券，又能否向我國(guó)的司法機(jī)關(guān)和證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)主張權(quán)利，要求行使域外管轄權(quán)？此類(lèi)行為的管轄問(wèn)題都尚未明確。

3.管轄的對(duì)象

就管轄對(duì)象而言，《存托憑證發(fā)行與交易管理辦法(試行)》列舉的紅籌企業(yè)科創(chuàng)板上市的管轄對(duì)象包括了發(fā)行上市及交易過(guò)程中涉及的主體，如發(fā)行人及其控股股東、實(shí)際控制人和董監(jiān)高，以及中介機(jī)構(gòu)、存托憑證服務(wù)機(jī)構(gòu)等，同時(shí)還將紅籌架構(gòu)下的境內(nèi)實(shí)體企業(yè)也納入管轄對(duì)象范圍。作為發(fā)行上市的參與主體，將境外對(duì)象納入管轄有充分的行為屬地依據(jù)。

除了證監(jiān)會(huì)在證券法律法規(guī)中明確的法定監(jiān)管對(duì)象之外，必然還會(huì)有其他主體涉嫌違反證券法律法規(guī)，從“行為決定對(duì)象”的角度來(lái)看，這些主體也應(yīng)當(dāng)納入管轄范圍內(nèi)。即任何人只要其行為違反了紅籌企業(yè)在科創(chuàng)板上市的證券法律法規(guī)，無(wú)論其國(guó)籍或所在地，均應(yīng)納入管轄。此外，對(duì)于管轄權(quán)的實(shí)現(xiàn)問(wèn)題，尤其是對(duì)境外人員及中介機(jī)構(gòu)、境外財(cái)產(chǎn)的管轄，在科創(chuàng)板配套的改革上仍有待進(jìn)一步完善。

(二)對(duì)科創(chuàng)板上市紅籌企業(yè)的域外執(zhí)法管轄權(quán)

1.監(jiān)管機(jī)構(gòu)的域外執(zhí)法及其合法性

對(duì)于紅籌企業(yè)在境內(nèi)發(fā)生的與發(fā)行、上市、交易有關(guān)的行為，我國(guó)證券法具有充分管轄依據(jù)。同時(shí)，由于紅籌企業(yè)的發(fā)行與上市均是標(biāo)準(zhǔn)的場(chǎng)內(nèi)行為，因此即便從物理上相關(guān)行為人可能不位于境內(nèi)，但仍可以依據(jù)場(chǎng)內(nèi)交易的特性而視同在境內(nèi)發(fā)生，從而賦予監(jiān)管機(jī)構(gòu)管轄權(quán)。此外，申請(qǐng)?jiān)诳苿?chuàng)板上市也需要自愿接受上海證券交易所的自律監(jiān)管，因而交易所的自律監(jiān)管也具有充分的管轄依據(jù)。

對(duì)于非監(jiān)管對(duì)象在境外違反證券法的行為，比如境外企業(yè)與作為上市主體的紅籌企業(yè)共謀財(cái)務(wù)造假?gòu)亩墼p發(fā)行，由于其損害了我國(guó)證券市場(chǎng)和投資者的利益，也應(yīng)屬我國(guó)證券法的管轄范圍，但我國(guó)證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)跨境行使公法上的執(zhí)法管轄權(quán)仍存在執(zhí)行障礙。

2.監(jiān)管機(jī)構(gòu)調(diào)查取證、財(cái)產(chǎn)凍結(jié)的跨境實(shí)現(xiàn)

從證監(jiān)會(huì)執(zhí)法管轄權(quán)的內(nèi)容來(lái)看，《存托憑證發(fā)行與交易管理辦法(試行)》賦予了證監(jiān)會(huì)調(diào)查取證權(quán)、采取監(jiān)管措施和行政處罰權(quán)。就調(diào)查取證權(quán)而言，其規(guī)定證監(jiān)會(huì)有權(quán)“進(jìn)入涉嫌違法行為發(fā)生場(chǎng)所調(diào)查取證等措施”，實(shí)際上也包含了涉嫌違法行為發(fā)生在境外的情形，實(shí)際上賦予了證監(jiān)會(huì)域外執(zhí)法的權(quán)力。但是受制于《證券法》對(duì)于證監(jiān)會(huì)執(zhí)法權(quán)限的限制，其對(duì)于在科創(chuàng)板上市紅籌企業(yè)的執(zhí)法權(quán)限仍然很小，且執(zhí)法手段有限。

從調(diào)查取證權(quán)的跨境實(shí)現(xiàn)來(lái)看，只要相關(guān)當(dāng)事人在境內(nèi)有分支機(jī)構(gòu)或者可執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)，我國(guó)證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)就可以采取單邊執(zhí)法措施，或通過(guò)法院介入或通過(guò)行政強(qiáng)制手段，要求當(dāng)事人配合提供相關(guān)信息。但無(wú)論如何，我國(guó)證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)無(wú)法在沒(méi)有相關(guān)國(guó)家允許的情況下直接在境外進(jìn)行調(diào)查取證，否則便被視為對(duì)國(guó)際法的侵犯。當(dāng)然，對(duì)于可能構(gòu)成刑事犯罪的證券違法行為，則可以通過(guò)刑事司法互助的方式要求相關(guān)國(guó)家的法院裁定相關(guān)當(dāng)事人在境外配合調(diào)查取證。根據(jù)我國(guó)司法部官方網(wǎng)站信息，我國(guó)已和包括美國(guó)在內(nèi)的55個(gè)國(guó)家和地區(qū)簽署了刑事司法互助條約，但是紅籌企業(yè)主要注冊(cè)地如百慕大、開(kāi)曼、庫(kù)克以及維爾京群島等，均未與我國(guó)簽署刑事司法互助條約。

從財(cái)產(chǎn)凍結(jié)的情況來(lái)看，對(duì)于相關(guān)當(dāng)事人在境內(nèi)的資產(chǎn)，即便該資產(chǎn)與證券違法行為無(wú)關(guān)，我國(guó)證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)均能依據(jù)我國(guó)司法程序申請(qǐng)法院進(jìn)行凍結(jié)；而對(duì)于境外資產(chǎn)，若是依據(jù)民事程序進(jìn)行的財(cái)產(chǎn)凍結(jié)，可以通過(guò)民商事司法互助的方式，由境外法院根據(jù)其所在國(guó)與我國(guó)簽署的民商事司法互助條約，對(duì)相關(guān)財(cái)產(chǎn)進(jìn)行凍結(jié)。根據(jù)我國(guó)司法部官方網(wǎng)站信息，我國(guó)已和37個(gè)國(guó)家簽署了民商事司法互助條約，但美國(guó)及前述紅籌企業(yè)主要注冊(cè)地均未與我國(guó)簽署民商事司法互助條約。從實(shí)際執(zhí)行效果來(lái)看，財(cái)產(chǎn)凍結(jié)的境外執(zhí)行效果將打折扣。

四、我國(guó)證券域外管轄與跨境執(zhí)法的完善

(一)我國(guó)證券法域外管轄權(quán)現(xiàn)狀

1.我國(guó)證券法域外立法管轄現(xiàn)狀

在立法管轄權(quán)上，由于美國(guó)證券法既包括了證券市場(chǎng)監(jiān)管的公法內(nèi)容，也包括了執(zhí)法者和投資者對(duì)違法行為人進(jìn)行民事追責(zé)的私法內(nèi)容，因此美國(guó)證券法的立法管轄實(shí)際上存在一定程度的公私法內(nèi)容混同，也正是如此，才有聯(lián)邦最高法院在莫里森案中采用“交易標(biāo)準(zhǔn)”和國(guó)會(huì)《多德-弗蘭克法案》采用“行為”和“效果”原則兩種迥然不同的態(tài)度。而我國(guó)《證券法》的絕大部分內(nèi)容是有關(guān)證券監(jiān)管的公法內(nèi)容，主要是用對(duì)證券活動(dòng)的行政監(jiān)管和追責(zé)，與美國(guó)存在一定差異。

在公法領(lǐng)域，我國(guó)《證券法》第二條規(guī)定，“在中華人民共和國(guó)境外的證券發(fā)行和交易活動(dòng)，擾亂中華人民共和國(guó)境內(nèi)市場(chǎng)秩序，損害境內(nèi)投資者合法權(quán)益的，依照本法有關(guān)規(guī)定處理并追究法律責(zé)任”，明確賦予了我國(guó)證券法公法部分的域外適用效力。

在私法領(lǐng)域，我國(guó)《證券法》規(guī)定了證券內(nèi)幕交易和操縱市場(chǎng)等行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事賠償責(zé)任，按照侵權(quán)行為進(jìn)行處理，但此類(lèi)私法上的侵權(quán)責(zé)任的具體認(rèn)定和承擔(dān)，不是直接適用證券法，而是適用我國(guó)《侵權(quán)責(zé)任法》等內(nèi)容。同時(shí)，對(duì)于涉外的侵權(quán)行為，又需要進(jìn)行法律選擇以確認(rèn)適用的法律，即按照《涉外民事關(guān)系法律適用法》第44條39的規(guī)定適用“侵權(quán)行為地法”，這就類(lèi)似于美國(guó)的“行為”和“效果”原則。

此外，就沖突規(guī)范的聯(lián)系因素來(lái)說(shuō)，由于我國(guó)對(duì)紅籌企業(yè)的國(guó)籍采取了注冊(cè)地即成立地標(biāo)準(zhǔn)，而不是像美國(guó)對(duì)于境外發(fā)行人進(jìn)行嚴(yán)格的限制，按照“股份比例實(shí)際控制標(biāo)準(zhǔn)”“管理人員國(guó)籍標(biāo)準(zhǔn)”“整體資產(chǎn)國(guó)籍標(biāo)準(zhǔn)”以及“營(yíng)業(yè)中心所在地標(biāo)準(zhǔn)”等標(biāo)準(zhǔn)確定，在對(duì)紅籌企業(yè)的證券法及國(guó)內(nèi)法的適用上，我國(guó)仍需要進(jìn)一步完善。

2.我國(guó)證券法域外司法管轄現(xiàn)狀

美國(guó)法院將美國(guó)證券法是否具有域外效力作為訴因(cause of action)來(lái)考慮并確定事務(wù)管轄權(quán)，而不會(huì)像普通侵權(quán)行為那樣依照沖突規(guī)范選擇適用的法律。因此，從形式上看，美國(guó)證券法的司法管轄權(quán)并不大。而我國(guó)在證券欺詐類(lèi)民事訴訟的法院管轄權(quán)上，一方面對(duì)于侵權(quán)行為依據(jù)《民事訴訟法》規(guī)定，只要被告在我國(guó)境內(nèi)有住所或經(jīng)常居所，或代表機(jī)構(gòu)，或可供扣押的財(cái)產(chǎn)，或合同的簽訂或履行在我國(guó)境內(nèi)，或涉及的標(biāo)的物在我國(guó)境內(nèi)，法院就可以行使管轄權(quán)；另一方面，在法律適用上，我國(guó)法院并不排除適用其他國(guó)家的證券法律，哪怕依據(jù)沖突規(guī)范確認(rèn)的準(zhǔn)據(jù)法為外國(guó)證券法，我國(guó)法院也會(huì)以外國(guó)法查明的方式適用，而不會(huì)像美國(guó)法院那樣最終駁回請(qǐng)求。

3.我國(guó)證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的域外執(zhí)法與跨境監(jiān)管現(xiàn)狀

我國(guó)在證券執(zhí)法中，司法機(jī)關(guān)發(fā)揮的作用有待進(jìn)一步加強(qiáng)，執(zhí)法機(jī)構(gòu)與司法部門(mén)的互動(dòng)較少，未能充分利用司法機(jī)制對(duì)跨境執(zhí)法的保障功能。

就跨境監(jiān)管合作情況來(lái)看，根據(jù)官方公布的最新數(shù)據(jù)，截至2019年6月，我國(guó)共與61個(gè)國(guó)家或地區(qū)的證券期貨監(jiān)管機(jī)構(gòu)簽署了72個(gè)監(jiān)管合作諒解備忘錄。值得一提的是，我國(guó)證監(jiān)會(huì)與巴基斯坦證監(jiān)會(huì)、迪拜金融管理局等監(jiān)管機(jī)構(gòu)于2017年開(kāi)展執(zhí)法合作，為查實(shí)雅百特跨境財(cái)務(wù)造假案提供有力支持。

但與美國(guó)相比，我國(guó)在利用已有雙邊、多邊跨境證券執(zhí)法合作機(jī)制方面仍有巨大差距。從跨境證券執(zhí)法協(xié)助的數(shù)量看，SEC傾向于主動(dòng)向境外發(fā)出個(gè)案協(xié)查函，其數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于收到的境外協(xié)查請(qǐng)求，體現(xiàn)出美國(guó)在跨境證券監(jiān)管中積極開(kāi)展國(guó)際合作的執(zhí)法思路(見(jiàn)圖2)。40

相比之下，我國(guó)在跨境證券監(jiān)管合作方面剛剛起步，證監(jiān)會(huì)收到的境外個(gè)案協(xié)查函和發(fā)出的個(gè)案協(xié)查函數(shù)量遠(yuǎn)不及美國(guó)，而且多為接收方，主動(dòng)向境外發(fā)出個(gè)案協(xié)查函的情況很少(見(jiàn)圖3)。在利用已有雙邊、多邊跨境證券執(zhí)法合作機(jī)制方面，我國(guó)證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)仍有待加強(qiáng)。

圖2 2013―2017年美國(guó)跨境案件執(zhí)法協(xié)助數(shù)量

圖3 2013―2017年中國(guó)跨境案件執(zhí)法協(xié)助數(shù)量

(二)完善符合國(guó)際法規(guī)則的跨境執(zhí)法機(jī)制

1.賦予證監(jiān)會(huì)更高的地位和權(quán)限

美國(guó)SEC作為聯(lián)邦層面的證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)擁有廣泛權(quán)力，由于具有準(zhǔn)立法權(quán)，即便在三權(quán)分立的美國(guó)也顯得十分獨(dú)特，也被稱(chēng)為獨(dú)立于立法、行政和司法機(jī)構(gòu)之外的聯(lián)邦“第四部門(mén)”。41而中國(guó)證監(jiān)會(huì)只是國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位，不僅沒(méi)有立法權(quán)限，且制定規(guī)則的授權(quán)也僅來(lái)源于國(guó)務(wù)院，而非我國(guó)立法機(jī)關(guān)。因此，就證券法的解釋與完善，尤其是涉及管轄權(quán)的問(wèn)題上，可考慮將完善規(guī)則的功能授權(quán)給更具專(zhuān)業(yè)性的中國(guó)證監(jiān)會(huì)。42

在執(zhí)法權(quán)限上，《證券法》沒(méi)有賦予中國(guó)證監(jiān)會(huì)直接進(jìn)行跨境執(zhí)法的權(quán)限，其他實(shí)體法和程序法也沒(méi)有賦予中國(guó)證監(jiān)會(huì)依照司法程序?qū)崿F(xiàn)跨境執(zhí)法的權(quán)限，實(shí)際執(zhí)法中更是舉步維艱。因此，有必要在執(zhí)法權(quán)限上給予中國(guó)證監(jiān)會(huì)更高的強(qiáng)制性。43

從紅籌企業(yè)科創(chuàng)板上市及注冊(cè)制試點(diǎn)的情況來(lái)看，中國(guó)證監(jiān)會(huì)的上市審核權(quán)限將逐步下放至證券交易所，這也是更市場(chǎng)化的做法，但從美國(guó)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，注冊(cè)制并不意味著證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)證券市場(chǎng)監(jiān)管的放松。相反，不僅應(yīng)該賦予中國(guó)證監(jiān)會(huì)在事后監(jiān)管、行政執(zhí)法上更大權(quán)限，還應(yīng)當(dāng)在證券立法權(quán)限、執(zhí)法機(jī)制甚至司法程序中，全面提升中國(guó)證監(jiān)會(huì)的地位，為打造更具韌性的資本市場(chǎng)提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

2.建立以司法互動(dòng)為核心的跨境執(zhí)法機(jī)制

美國(guó)的單邊執(zhí)法措施引起了其他國(guó)家的強(qiáng)烈不滿，在實(shí)質(zhì)上構(gòu)成了對(duì)他國(guó)主權(quán)的干涉。對(duì)我國(guó)證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)而言，以司法互助為核心的跨境執(zhí)法機(jī)制具有很好的示范意義。一方面，建立在司法互助協(xié)定基礎(chǔ)上的跨境執(zhí)法機(jī)制，具有國(guó)際法的效力，與一般的監(jiān)管合作相比效力層次高；另一方面，由于執(zhí)法措施首先進(jìn)入了司法程序，使得證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)最終采取的執(zhí)法措施具有更高公信力。

目前與我國(guó)簽署民商事及刑事司法互助條約的國(guó)家已有不少，我國(guó)需要在此基礎(chǔ)上，系統(tǒng)性地改革證券執(zhí)法中司法與執(zhí)法的互動(dòng)機(jī)制。并從實(shí)用主義角度出發(fā)，對(duì)于紅籌企業(yè)主要上市地和主要注冊(cè)地，加緊相關(guān)司法互助條約的談判，為建立跨境執(zhí)法機(jī)制創(chuàng)造良好條件。

3.重視行政和解、監(jiān)管合作等“柔性”跨境執(zhí)法合作

自2015年證監(jiān)會(huì)發(fā)布《行政和解試點(diǎn)實(shí)施辦法》后，證監(jiān)會(huì)僅于2019年與高盛亞洲、高華證券等九名主體達(dá)成一例行政和解，實(shí)踐應(yīng)用很少，未充分發(fā)揮“試點(diǎn)”意義。行政和解不屬于行政措施，甚至可以說(shuō)是監(jiān)管機(jī)構(gòu)與境外當(dāng)事人在意思自治基礎(chǔ)上達(dá)成的協(xié)議，不涉及對(duì)他國(guó)主權(quán)的干涉，有利于解決跨境執(zhí)法的難題。我們應(yīng)當(dāng)借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，重視行政和解的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，特別是其“柔性”執(zhí)法的一面。

此外，我們與其他國(guó)家證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)在IOSCO框架下的監(jiān)管合作，雖然只具有“軟法”性質(zhì)，但由于不涉及干涉國(guó)家主權(quán)等問(wèn)題，反而容易取得他國(guó)的配合，有利于跨境執(zhí)法目的的最終實(shí)現(xiàn)。目前我國(guó)對(duì)外簽訂的雙邊諒解備忘錄中的條款多為原則性規(guī)定，可操作性較差。有鑒于此，本文提出五點(diǎn)建議：第一，對(duì)開(kāi)展監(jiān)管執(zhí)法合作目的的備忘錄效力予以進(jìn)一步明確。第二，在線索與調(diào)查信息通報(bào)機(jī)制方面，明確通報(bào)的內(nèi)容以及發(fā)現(xiàn)市場(chǎng)違法違規(guī)行為線索后對(duì)行為實(shí)施主體通報(bào)的時(shí)間限制。第三，在協(xié)助調(diào)查、聯(lián)合調(diào)查程序方面，明確協(xié)助提供的資料應(yīng)包括相關(guān)書(shū)證、證人證言、當(dāng)事人陳述、鑒定結(jié)論等。雙方啟動(dòng)聯(lián)合調(diào)查后，應(yīng)成立聯(lián)合調(diào)查組，明確聯(lián)合調(diào)查組成員，保證信息共享暢通，并規(guī)定聯(lián)合調(diào)查組應(yīng)定期召開(kāi)協(xié)調(diào)會(huì)議，編制調(diào)查方案，明確雙方調(diào)查職責(zé)，協(xié)調(diào)證據(jù)搜集，協(xié)商有關(guān)制裁和補(bǔ)救措施。第四，在信息使用方面，明確執(zhí)法合作中有關(guān)信息的使用范圍、信息保密有關(guān)要求。第五，在文書(shū)送達(dá)方面，明確送達(dá)的條件、期限以及送達(dá)結(jié)果及時(shí)反饋等。

(三)探索與香港地區(qū)的證券監(jiān)管互認(rèn)制度

由于香港是紅籌企業(yè)最主要上市地之一，且部分紅籌企業(yè)可能會(huì)同時(shí)在科創(chuàng)板和香港上市，加上近年來(lái)內(nèi)地與香港的監(jiān)管交流合作活動(dòng)日益密切，“滬港通”“深港通”的開(kāi)通也為兩地對(duì)對(duì)方證券交易所各項(xiàng)監(jiān)管措施的相互認(rèn)可打下了基礎(chǔ)，因此，可以率先探索內(nèi)地與香港證券監(jiān)管相互認(rèn)可制度，為紅籌企業(yè)的跨境監(jiān)管提供更加有益的機(jī)制保障。

注釋

1.可以采取直接股權(quán)控制的WOFE模式，也可以采取協(xié)議控制的VIE模式。

2.境外離岸法域通常為開(kāi)曼、百慕大、庫(kù)克等符合境外上市條件，被香港、美國(guó)等主要境外交易所允許的境外發(fā)行人注冊(cè)地。

3.參見(jiàn)[英]伊恩·布朗利.國(guó)際公法原理[M].曾令良, 余敏友譯.北京: 法律出版社, 2003: 330.

4.參見(jiàn)周曉林.美國(guó)法律的域外管轄與國(guó)際管轄權(quán)沖突[J].國(guó)際問(wèn)題研究, 1984, (3): 40.

5.該案中，國(guó)際常設(shè)法院指出“除非國(guó)際法禁止，國(guó)家可以在本國(guó)領(lǐng)域內(nèi)做任何事，但除非國(guó)際法允許，國(guó)家不可以在本國(guó)領(lǐng)域外行使權(quán)力”。具體參見(jiàn)The Lotus case, PCIJ, Series A, No.10.

6.同注5。

7.Morrison v.National Australia Bank, 561 U.S.247 (2010).

8.參見(jiàn)杜濤.美國(guó)證券法域外管轄權(quán): 終結(jié)還是復(fù)活？——評(píng)美國(guó)聯(lián)邦最高法院Morrison案及《多德—弗蘭克法》第929P(b)條[J].國(guó)際經(jīng)濟(jì)法學(xué)刊, 2012, (4): 188-217.

9.規(guī)則(rule)、條例(regulation)、表格(form)等正式制度和釋令(release)、不行動(dòng)函(no-action letter)、觀點(diǎn)(opinion)等。

10.參見(jiàn)洪艷蓉.美國(guó)證券交易委員會(huì)行政執(zhí)法機(jī)制研究[J].比較法研究, 2009, (1): 24-28.

11.See Fleischman E H.Toward neutral principles: the SEC's discharge of its tri-functional administrative responsibilities[J].Cath.u.l.Rev., 1993, 42(2): 251-262.

12.參見(jiàn)董炯, 覃舸.美國(guó)SEC執(zhí)法制度之基本類(lèi)型[J].金融法苑,2005, (6): 98-104.

13.參見(jiàn)[美]克里斯·布魯默.后美國(guó)時(shí)代的證券監(jiān)管[J].劉斌, 呂鵬飛譯.南開(kāi)法律評(píng)論, 2016, 11: 98-101.

14.同注12。

15.同注10。

16.章武生.美國(guó)證券市場(chǎng)監(jiān)管的分析與借鑒[J].東方法學(xué), 2017,(2): 43-46.

17.同注16。

18.參見(jiàn)劉志遠(yuǎn).美國(guó)跨境證券交易執(zhí)法及啟示[J].證券法苑,2016, (18): 322-333.

19.SEC v.Banca Della Svizzera Italiana and Certain Purchasers of Call Options for the common stock of St.Joe Minerals Corporation.92 F.R.D.111.D.C.N.Y, 1981.

20.SEC v.Cristian De Colli [EB/OL].[2019.9.15]https://www.sec.gov/litigation/litreleases/2008/lr20581.htm.

21.1934年《證券交易法》第21(d)(5)條規(guī)定, “證券交易委員會(huì)在其依據(jù)證券法規(guī)定提起或發(fā)起的任何訴訟或程序中，可尋求對(duì)投資者利益適當(dāng)或必要的任何衡平救濟(jì)，且聯(lián)邦法院也可授予該等救濟(jì)?！?/p>

22.SEC v.Francisco Illarrmendi, Highview Point Partners, LLC and Michael Kenwood Capital Management, LLC.[EB/OL].[2019.9.15]https://www.sec.gov/litigation/litreleases/2011/lr21828.htm.

23.SEC v.Magdalena Tavella, et al[EB/OL].[2019.9.15]https://www.sec.gov/litigation/litreleases/2013/lr22742.htm.

24.Petrobras Reaches Settlement With SEC for Misleading Investors [EB/OL].[2019.9.15]https://www.sec.gov/news/pressrelease/2018-215.

25.詳見(jiàn)SEC對(duì)巴西石油和天然氣公司的終止令[EB/OL].[2019.9.15]https://www.sec.gov/litigation/admin/2018/33-10561.pdf.

26.Petrobras Reaches Settlement With SEC for Misleading Investors[EB/OL].[2019.9.15]https://www.sec.gov/news/pressrelease/2018-215.

27.同注18。

28.SEC v.Certain Unknown Purchasers of the Common Stock and Call Options for the Common Stock of Santa Fe Int’l Corp.(1981-82 Transfer Binder) Fed.SEC.REP.(CCH)l98, 323(S.D.N.Y.Oct.26, 1981).

29.SEC v.Lydia Capital, LLC et al., Civil Action No.07-10712-RGS (D.Mass.April 12, 2007), SEC v.Glenn Manterfield, Claim No.HQ08X00798 (High Court of Justice, Queen's Bench Division, Royal Courts of Justice, February 29, 2008).

30.SEC Obtains Asset Freeze in the United Kingdom Against Hedge Fund Manager[EB/OL].[2019.9.15]https://www.sec.gov/litigation/litreleases/2008/lr20585.htm.

31.SEC v.Roys Poyiadjis, Lycourgos Kyprianou and AremisSoft Corp., Civil Action No.01-CV-8903 (S.D.N.Y.)

32.SEC Obtains Emergency Relief against AremisSoft Corporation and Two Former Officers for Financial Fraud, Insider Trading[EB/OL].[2019.9.15]https://www.sec.gov/litigation/litreleases/lr17172.htm.

33.Isle of Man High Court Authorizes SEC To Participate in Pending Asset Freeze Proceedings[EB/OL].[2019.9.15]https://www.sec.gov/litigation/litreleases/lr17862.htm.

34.同注13。

35.SEC.2019財(cái)年預(yù)算申請(qǐng)及2017財(cái)年績(jī)效評(píng)估報(bào)告 [EB/OL].[2019.9.15]https://www.sec.gov/reports-and-publications/budgetreports/secfy19congbudgjust.

36.參見(jiàn)張彩萍.中美跨境證券監(jiān)管機(jī)制比較研究[D].北京: 外交學(xué)院, 2018: 53-56.

37.參見(jiàn)涂晟.國(guó)際證券監(jiān)管中的相互認(rèn)可制度[D].北京: 對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué), 2017: 103-106.

38.同注37。

39.《涉外民事關(guān)系法律適用法》第44條規(guī)定，“侵權(quán)責(zé)任，適用侵權(quán)行為地法律，但當(dāng)事人有共同經(jīng)常居所地的，適用共同經(jīng)常居所地法律。侵權(quán)行為發(fā)生后，當(dāng)事人協(xié)議選擇適用法律的，按照其協(xié)議?！?/p>

40.我國(guó)官方數(shù)據(jù)只更新到2017年，故在此僅比較2013―2017年中美跨境案件執(zhí)法協(xié)助數(shù)量。

41.同注11。

42.參見(jiàn)彭岳.美國(guó)證券法域外管轄的最新發(fā)展及其啟示[J].現(xiàn)代法學(xué), 2011, (6): 140-146.

43.參見(jiàn)干云峰.我國(guó)跨境證券監(jiān)管協(xié)作機(jī)制的改革和完善研究[J].現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討, 2016, (7): 92.