抗擊新冠疫情對大型企事業(yè)單位應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化建設(shè)的啟示

何松濤 蒲 俊

中國工程物理研究院 四川 綿陽621900

“前事不忘后事之師”，在取得疫情防控阻擊戰(zhàn)階段性勝利的同時，我們有必要總結(jié)經(jīng)驗、吸取教訓(xùn)。為此，本文根據(jù)某大型企事業(yè)單位疫情防控工作，分析疫情應(yīng)對中暴露出的短板和不足，提出一些思考和建議。希望這些思考能夠引起更多的討論，進一步提升我國大型企事業(yè)單位的應(yīng)急管理水平和能力。

一、大型企事業(yè)單位在新冠肺炎疫情防控工作短板

(一)物資保障不足。應(yīng)急物資管理體系亟待完善。新冠疫情暴發(fā)正值春節(jié)長假期間，針對各類應(yīng)急物資儲備的種類，數(shù)量、結(jié)構(gòu)、布局等缺乏系統(tǒng)、全面、定期的精準(zhǔn)評估。應(yīng)急物資采購?fù)緩角窌?、物流能力不足，調(diào)配運輸指揮機制不健全，缺乏統(tǒng)一的運輸指揮調(diào)度機制。應(yīng)急物資的儲備生產(chǎn)能力孱弱，突發(fā)疫情時，無法即刻反應(yīng)。上述問題，反映出整個應(yīng)急物資管理體系建設(shè)尚不完善，各條線工作仍欠暢通，急需在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上進行大幅度改進和完善。

應(yīng)急物資儲備不足，難以滿足需求。隨著疫情的進展，對防控物資的需求迅速增加，防護物資消耗量激增。而在日常狀態(tài)下，由于物流配送企業(yè)的服務(wù)可以滿足各單位的常規(guī)工作，因此，各單位防控物資的庫存普遍較少，無法滿足應(yīng)急時的大量需求。疫情暴發(fā)時，防控物資的供需矛盾，給疫情防控工作帶來很大困難。

應(yīng)急防疫物資儲備與調(diào)配管理有待優(yōu)化。防疫物資儲備與調(diào)配問題在疫情發(fā)展初期，由于對疫情認(rèn)識有限，疫情發(fā)展非常迅猛，沒有有針對性地未制定嚴(yán)格的防疫物資發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，防疫物資發(fā)放與調(diào)配過程缺乏嚴(yán)格的審核與管理，存在過度請領(lǐng)，囤積物資，而重點保障部門卻物資匱乏，整體供需失衡，出現(xiàn)物資缺口，增加物資供應(yīng)風(fēng)險。在疫情期間會有大量物資的持續(xù)到貨與發(fā)放，可能存在多部門協(xié)助共同承擔(dān)物資發(fā)放任務(wù)，導(dǎo)致人員在接收、發(fā)放、盤點等流程操作中權(quán)責(zé)不清，影響工作效率，加大防疫物資錯發(fā)和丟失的風(fēng)險。

(二)專家使用機制不健全。專家使用程序滯后。由于缺少系統(tǒng)性的程序性規(guī)定，單位制定的專家咨詢制度沒有統(tǒng)一的參考標(biāo)準(zhǔn)，缺乏規(guī)范性的專家使用途徑，專家使用機制無規(guī)可依，導(dǎo)致不同部門、層級單位之間的無法使用或使用不一致，致使專家使用機制的實行力度和有效性大大降低，大大弱化了疫情防控工作的專業(yè)化、權(quán)威性。同時，對于專家使用機制的重要主角——專家，比如如何遴選專家、專家的權(quán)利義務(wù)、專家的解聘等以及專家咨詢?nèi)绾芜M行幾乎沒有規(guī)定，很難使專家使用得以有效地貫徹實施，只不過讓各部門知悉，有專家咨詢這項制度罷了。

專家權(quán)利義務(wù)不明確，缺失激勵規(guī)定。權(quán)利義務(wù)應(yīng)該是相對應(yīng)的，專家參與決策咨詢中，只履行義務(wù)而沒享受權(quán)利，只靠著專家的那些社會責(zé)任感和法律規(guī)定的義務(wù)，會減弱他們參與的積極性。而且，專家權(quán)利沒有得到保障，比如專家參與咨詢時決策相關(guān)信息的知情權(quán)沒有落實到位，也會導(dǎo)致出現(xiàn)專家不能很好履行職責(zé)的狀況。對于專家參與也沒有良好的激勵措施，良好的激勵可以激發(fā)專家的參與熱情，如果沒有積極意愿的參與，也只是勉強的例行公事，發(fā)揮的作用也會受到限制。

專家責(zé)任機制缺失。缺少責(zé)任的制約，很多專家只是為了迎合邀請單位，或是為了一些所謂名譽，違背專業(yè)素養(yǎng)曲意逢迎，做出不合理的論證意見。

(三)信息化水平低。缺乏統(tǒng)一的疫情防控信息管理系統(tǒng)。以往，面對同一場常規(guī)工作中，各部門都建立了自己自成體系的信息收集途徑，但是面對復(fù)雜的新冠肺炎疫情防控工作，經(jīng)常出現(xiàn)各部門統(tǒng)計數(shù)字差異較大、重復(fù)統(tǒng)計的問題，給應(yīng)急決策帶來很大的障礙與困難。防控信息決定著防控力量與資源的調(diào)配范圍與速度，是避免防控響應(yīng)不足或防控響應(yīng)過度的重要依據(jù)。多個日常情況下不具備聯(lián)系的部門、二級單位與社會組織，臨時搭建溝通渠道與摸索協(xié)作方式的時間成本過高。

缺乏統(tǒng)一的信息收集管理使用標(biāo)準(zhǔn)。因大型企事業(yè)下屬各類單位較多，在疫情發(fā)展初期為根據(jù)情形進行準(zhǔn)確分類，清晰明確明確各決策環(huán)節(jié)(比如疑似、密接、確診人員信息、防護物資調(diào)配、隔離名單等)所需要的數(shù)據(jù)種類需求，并制定數(shù)據(jù)獲取預(yù)案，相關(guān)部門單位對所需數(shù)據(jù)不清楚，因而導(dǎo)致問題發(fā)生才想到去問，同時對相關(guān)數(shù)據(jù)的采集主體不確定，造成了較長時間的數(shù)據(jù)缺失與整個管理鏈條的混亂。

信息報告不及時、不準(zhǔn)確和不全面。因缺乏統(tǒng)一的疫情防控信息管理系統(tǒng)及信息收集管理使用標(biāo)準(zhǔn)，在一定時期、一定單位出現(xiàn)遲報、漏報和瞞報的問題，給上級單位和主管部門及時掌握情況，部署開展相關(guān)處置工作造成不利影響，而各單位、各部門信息報告情況的通報和責(zé)任追究制度執(zhí)行滯后，導(dǎo)致信息滯后，為疫情防控埋下隱患。

(四)基層單位主動性差。基層單位管理人員和各類治理主體的應(yīng)急管理能力不足。新冠重大疫情防控對于各單位管理者而言是前所未有的挑戰(zhàn)，在危機面前，有的部門面對具有極大不確定性的疫情表現(xiàn)出了明顯的不適應(yīng)。他們不僅要承受來自社會各方面的壓力，而且也面臨著業(yè)務(wù)工作重任所需要的綜合素質(zhì)要求不斷提高的挑戰(zhàn)。這既是各部門管理者的現(xiàn)狀也會是未來要努力改善的問題，可以發(fā)現(xiàn)應(yīng)急人崗匹配度低的問題，其背后則反映員工人事組織、管理等工作制度存在的問題。如，對崗位職責(zé)的描述不細(xì)致和不規(guī)范、應(yīng)急人員身份不夠準(zhǔn)確、應(yīng)急系統(tǒng)人才流失、工資收入偏低等，都值得關(guān)注。

缺乏突發(fā)疫情防控的應(yīng)急演練經(jīng)驗。在新冠肺炎疫情應(yīng)對工作中，各基層單位的疫情防控應(yīng)急工作經(jīng)驗不足，應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的醫(yī)療防護物資供應(yīng)沒有儲備方案，缺少實戰(zhàn)演練，對整個疫情防控工作的工作認(rèn)識不足，由于很多預(yù)案對職責(zé)界定不清，更缺乏實戰(zhàn)演練，也是基層單位主動性差的原因之一。

基層單位疫情防控資源保障不足。疫情發(fā)生之初，基層單位作為疫情防控的一線，因為直接面對員工、組織員工、管理員工。由于單位防控能的制約以及較易出現(xiàn)家庭聚集性感染現(xiàn)象，使得基層疫情防控的壓力不斷加大，但針對基層單位的支持力度卻明顯不足，缺乏人力和資源保障。如基層人員肩負(fù)著卡點值守、人員調(diào)查、返回人員隔離、困難難人員幫扶等任務(wù)，工作量大，但基層人手、物質(zhì)配備明顯不足，醫(yī)療防護設(shè)備多是基層工作人員自備，防護工具反復(fù)使用，工作條件比較艱苦等，導(dǎo)致工作人員被感染的風(fēng)險不斷加大，影響了部分工作人員的主動性、積極性。

(五)各部門協(xié)同配合存在不流暢。應(yīng)急部門職能有限。由于應(yīng)急辦的“職守應(yīng)急、信息匯總、綜合協(xié)調(diào)”的職責(zé)定位決定了應(yīng)急辦主要發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，不具備承擔(dān)應(yīng)急管理中的風(fēng)險隱患識別、應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測預(yù)警等常態(tài)管理工作，具體的應(yīng)急管理事務(wù)還是分散在各職能部門。職能的分散造成被動應(yīng)急的困境。一方面多部門低水平重復(fù)開展信息收集、物資發(fā)放等造成資源浪費，另一方面無法有效整合有效資源全方位系統(tǒng)化應(yīng)對疫情防控整體工作。

二、健全應(yīng)急管理體系和提升應(yīng)急管理能力的建議

根據(jù)黨的十九屆四中全會關(guān)于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的部署要求，按照《中央企業(yè)應(yīng)急管理暫行辦法》等法律法規(guī)規(guī)定，結(jié)合大型企事業(yè)單位應(yīng)急工作實際，通過系統(tǒng)梳理總結(jié)本次新冠肺炎疫情防控中相關(guān)應(yīng)急工作的經(jīng)驗教訓(xùn)、典型做法、突出特點，我們認(rèn)為大型企事業(yè)單位健全應(yīng)急管理體系和提升應(yīng)急管理能力，應(yīng)當(dāng)形成“五大支撐、三全覆蓋”應(yīng)急管理體系(“五大支撐”：一是強化黨的領(lǐng)導(dǎo)，二是層層壓實責(zé)任，三是推進信息整合，四是筑牢合規(guī)基礎(chǔ)，五完善輿情管理；“三全覆蓋”：組織全覆蓋、內(nèi)容全覆蓋、路徑全覆蓋)，切實健全大型企事業(yè)單位應(yīng)急管理體系建設(shè)，穩(wěn)步推進大型企事業(yè)單位下屬各單位、各部門應(yīng)急管理能力提升。如附圖1所示：

附圖1

(一)構(gòu)建環(huán)環(huán)相扣“五大支撐”格局

1.強化黨的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮組織作用?？偨Y(jié)加強黨對疫情防控的領(lǐng)導(dǎo)和發(fā)揮基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用的應(yīng)急管理經(jīng)驗，強化黨對健全應(yīng)急管理體系和提升應(yīng)急管理能力的領(lǐng)導(dǎo)。

(1)強化大型企事業(yè)單位黨委(黨組)對健全應(yīng)急管理體系和提升應(yīng)急管理能力的全面領(lǐng)導(dǎo)機制，著力完善大型企事業(yè)單位黨委(黨組)—二級單位黨委—三級單位黨組織—基層黨組織的應(yīng)急管理垂直領(lǐng)導(dǎo)機制；推進應(yīng)急部門整合各類資源、統(tǒng)籌各方聯(lián)動的橫向協(xié)調(diào)機制。從大型企事業(yè)單位黨委(黨組)層面加大對關(guān)鍵環(huán)節(jié)的研究和重大事項的統(tǒng)籌，完善黨組織領(lǐng)導(dǎo)、應(yīng)急部門負(fù)責(zé)、專業(yè)部門協(xié)同的領(lǐng)導(dǎo)指揮體系。突出專業(yè)力量、硬件設(shè)施、物資儲備、科技支撐等各方面的保障力度，把推進應(yīng)急管理體系建設(shè)情況納入年度業(yè)績考核指標(biāo)，推進應(yīng)急各項工作高質(zhì)高效完成。

(2)研究增強基層單位健全應(yīng)急管理體系和提升應(yīng)急管理能力的路徑方法，建立健全基層單位應(yīng)急部門對同級其他各類部門的協(xié)調(diào)調(diào)度機制，尤其要通過整合職能職責(zé)，健全基層單位應(yīng)急機構(gòu)設(shè)置及職能分配的有效覆蓋機制。

(3)研究提升各級單位負(fù)責(zé)人應(yīng)急管理能力的機制，健全應(yīng)急管理干部發(fā)揮職守應(yīng)急、信息匯總、綜合協(xié)調(diào)的制度機制。

(4)研究健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的應(yīng)急物資儲備體系。按照集中管理、統(tǒng)一調(diào)撥、平時服務(wù)、災(zāi)時應(yīng)急、采儲結(jié)合、節(jié)約高效的原則，完善大型企事業(yè)單位各層級應(yīng)急物資保障儲備機制，適當(dāng)保留、健全完善應(yīng)急物資統(tǒng)一儲備發(fā)放鏈條，引導(dǎo)基層常態(tài)化儲備適量應(yīng)急物資，最大限度降低應(yīng)急物資短缺造成的風(fēng)險。

2.層層壓實責(zé)任，共同履行職能。梳理總結(jié)疫情防控落實應(yīng)急管理職能職責(zé)的經(jīng)驗，明確不同層級、不同類型單位主體的各自責(zé)任和協(xié)同互動，打造應(yīng)急管理體系和提升應(yīng)急管理能力的“責(zé)任共同體”。

(1)研究強化“對象全覆蓋、方式多樣化、內(nèi)容全方位”的應(yīng)急管理體系。健全應(yīng)急管理縱向統(tǒng)籌和橫向協(xié)同，積極運用“兩代表一委員”以及基層志愿者等力量，完善思想動員、人力動員、資源動員等具體機制，健全增強基層單位和員工領(lǐng)導(dǎo)動員能力的機制。

(2)研究將健全應(yīng)急管理體系和提升應(yīng)急管理能力納入落實全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任機制，把牢政治方向，強化政治紀(jì)律，提高各級黨的組織履職盡責(zé)本領(lǐng)，為各單位健全應(yīng)急管理體系和提升應(yīng)急管理能力提供堅強政治保證。

3.推進信息整合，實現(xiàn)動態(tài)共享。梳理總結(jié)疫情期間收集積累的大量基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，將現(xiàn)有信息溝通方法和渠道進一步固化為長效機制，系統(tǒng)構(gòu)建信息大腦。

(1)研究健全應(yīng)急管理信息數(shù)據(jù)規(guī)范的機制，明確數(shù)據(jù)類型、構(gòu)建數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、區(qū)分?jǐn)?shù)據(jù)層級等；依托科技手段，完善數(shù)據(jù)收集、動態(tài)更新，規(guī)范管理的機制。

(2)研究健全應(yīng)急管理信息數(shù)據(jù)資源的整合機制，系統(tǒng)整合各方相關(guān)信息數(shù)據(jù)平臺，完善數(shù)據(jù)儲存、數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)管理、融通共享、綜合應(yīng)用的機制。

(3)研究健全應(yīng)急管理信息“大型企事業(yè)單位總部—二級單位—三級單位”的分級運用機制，完善培養(yǎng)和儲備大數(shù)據(jù)專業(yè)人才的機制。

(4)加大宣傳引導(dǎo)。倡導(dǎo)衛(wèi)生健康習(xí)慣，促進養(yǎng)成文明健康生活方式。充分發(fā)揮基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員先鋒模范帶頭作用，廣泛動員群眾、組織群眾、凝聚群眾，營造全單位共同參與的良好氛圍。

4.筑牢合規(guī)基礎(chǔ)，健全制度機制。梳理總結(jié)疫情期間依法依規(guī)防控的經(jīng)驗做法，實現(xiàn)應(yīng)急管理體系職能科學(xué)、權(quán)責(zé)明細(xì)、公開透明、準(zhǔn)確有效。

(1)研究健全應(yīng)急管理機制。嚴(yán)格應(yīng)急管理相關(guān)制度規(guī)范；完善應(yīng)急管理機制，形成因時、因勢、因地制宜的管理規(guī)則；健全規(guī)范落實專家使用的具體機制。

(2)研究提升干部和群眾法治意識的機制，完善黨員干部群眾常態(tài)化法治培訓(xùn)機制，健全法制宣傳教育機制，完善法治文化建設(shè)的機制。

5.完善輿情管理，快速精準(zhǔn)施治。梳理總結(jié)疫情期間的信息發(fā)布和輿情處置經(jīng)驗教訓(xùn)，強化大型企事業(yè)單位的各部門、各層級單位的輿情管理。

(1)研究健全權(quán)威平臺和主流媒體主動發(fā)聲機制，完善應(yīng)急管理等信息主動公開機制；健全主流媒體回應(yīng)社會關(guān)切，及時精準(zhǔn)發(fā)布權(quán)威信息的機制。

(2)探索構(gòu)建全單位7x24全時段，事前、事中、事后全環(huán)節(jié)，大型企事業(yè)單位總部-二級單位-三級單位全覆蓋的輿情管理體系和機制。

(3)研究健全輿情一體化聯(lián)動處置工作機制，完善監(jiān)測預(yù)警、信息聯(lián)動、會商研判、風(fēng)險評估和應(yīng)對處置等具體機制，重點健全突發(fā)事件、重大輿情、負(fù)面輿情的處置機制。

(4)研究健全輿情應(yīng)對保障機制，探索建立健全輿情應(yīng)對的專家智庫研究支撐機制，完善提升各級領(lǐng)導(dǎo)員工管理輿情、處理輿情能力素質(zhì)的機制，探索網(wǎng)略輿情支持隊伍體系化建設(shè)的機制。

(二)實現(xiàn)“三全覆蓋”應(yīng)急管理目標(biāo)

1.組織全覆蓋。應(yīng)急管理組織的全覆蓋不是單一應(yīng)急部門的覆蓋，而應(yīng)是在大型企事業(yè)單位黨委(黨組)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，自上而寫下包含各級單位黨組織、行政部門、專業(yè)部門、后勤部門、物資儲備部門、科技攻關(guān)部門等多主體的全覆蓋，必須使各個主體都充分活躍起來，讓大型企事業(yè)單位的每一個單位、部門、個人量都在相關(guān)應(yīng)急機構(gòu)構(gòu)建和應(yīng)急管理機制的主導(dǎo)下發(fā)揮各自的優(yōu)勢和資源優(yōu)勢，形成合力。各級單位、員工如果沒有充分活動起來，應(yīng)急工作就沒有切入點，應(yīng)急部門就會陷于空轉(zhuǎn)狀態(tài)，即使實現(xiàn)了某種程度的“全覆蓋”，也只能是一種形式上的“偽覆蓋”。應(yīng)急管理組織的全覆蓋既是防范化解各類風(fēng)險的硬性要求，也是需要融入每個單位、每位員工的的日常需要。應(yīng)急管理體系和機制的建設(shè)是一種共建、共治型的。應(yīng)急管理資源的全覆蓋不是均等的覆蓋，而是有重點的覆蓋。對各個領(lǐng)域的應(yīng)急突發(fā)事件內(nèi)，因危害不同，防控目標(biāo)也不盡相同。同時，相關(guān)資源也是相對有限的，應(yīng)急管理工作應(yīng)是有所選擇、突出重點地配置資源，而不是平均著力，不能以“一刀切”、均等化的態(tài)度解決，而應(yīng)有所側(cè)重，這樣，應(yīng)急管理工作會更有效率。

2.內(nèi)容全覆蓋。應(yīng)急工作的內(nèi)容是各類突發(fā)事件，不同的事件具有不同的物理的或社會的致因及不同的特點，應(yīng)急管理的前置性工作就是研究各類突發(fā)事件的特征，識別出可能引發(fā)突發(fā)事件的危險源，并對危險源及突發(fā)事件進行分類、分級，并將可預(yù)測的所有事件進行全預(yù)測、全防控、全處理。因此應(yīng)急管理工作的內(nèi)容，也應(yīng)當(dāng)全部覆蓋各類風(fēng)險與事件。“五大支撐”體系的最終目的，就是推進應(yīng)急工作的精細(xì)化的管理、精準(zhǔn)的預(yù)警、精確的處置，切實做到全覆蓋、全方位、全領(lǐng)域、全天候，解決應(yīng)急工作的跨界性、彌散性、不確定性，與大型企事業(yè)單位各項工作業(yè)務(wù)發(fā)展全方位、全過程相伴。當(dāng)突發(fā)事件發(fā)生后，各大體系依次配合、發(fā)揮作用，每項都必不可少。

3.路徑全覆蓋?！拔宕笾巍斌w系各自有各自的著重點，每個點都是對應(yīng)應(yīng)急工作的需要，進一步拓展相關(guān)工作水平的空間和具體路徑，打通應(yīng)急預(yù)案、風(fēng)險的評估和排查、盡早發(fā)現(xiàn)隱患并處置、加強全方位的應(yīng)急演練、提高應(yīng)急事故的處置能力等應(yīng)急工作的全流程，在應(yīng)急事件發(fā)生后，能夠快速處置，把損失降到最低。通過強化黨的領(lǐng)導(dǎo)進一步研究強化應(yīng)急機構(gòu)執(zhí)行力、領(lǐng)導(dǎo)力、號召力，切實提高應(yīng)急隊伍能力。通過利用信息化手段做好應(yīng)急工作，提高應(yīng)急信息技術(shù)保障。充分發(fā)揮員工力量和專家智庫的作用，廣泛宣傳提高全員防范能力，切實增強應(yīng)急應(yīng)對措施的專業(yè)化、實效性。通過完善各部門間的應(yīng)急相關(guān)機制，為各主體落實應(yīng)急工作提供合規(guī)路徑，切實做到應(yīng)急工作有規(guī)可依、有規(guī)必依。最后，通過層層抓好責(zé)任落實，嚴(yán)格落實應(yīng)急管理責(zé)任追究制度。