多中心城市發(fā)展的魯爾經(jīng)驗(yàn)

葉玲飛

德國魯爾區(qū)有人口570萬、面積約4953平方公里，由50多個(gè)形態(tài)各異的地方自治市鎮(zhèn)組成，是德國、也是世界最重要的工業(yè)區(qū)之一。然而，回溯百年，在發(fā)展初期，該地區(qū)曾因在工業(yè)生產(chǎn)、土地利用、城市建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等方面未形成系統(tǒng)規(guī)劃，造成一系列嚴(yán)重的社會(huì)發(fā)展問題，如空氣混沌刺鼻、土壤侵蝕退化、河流骯臟污濁、環(huán)境質(zhì)量堪憂。為解決區(qū)域可持續(xù)發(fā)展問題，二戰(zhàn)后，魯爾區(qū)重新制定城市規(guī)劃，在空間分布上，不設(shè)立單核集聚的單中心，而是以杜伊斯堡、埃森、波鴻、多特蒙德等幾個(gè)相對(duì)較大城市作為支點(diǎn)，在市鎮(zhèn)層面上形成多中心結(jié)構(gòu)。

強(qiáng)化多中心城市發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)

其實(shí)，圍繞多中心結(jié)構(gòu)的城市發(fā)展規(guī)劃，魯爾地區(qū)很早就展開了討論和設(shè)計(jì)。1912年，羅伯特·施密特制定的先驅(qū)性規(guī)劃中便提出了魯爾區(qū)西部城市“多中心并置”的方案。1920年，德國政府認(rèn)識(shí)到魯爾區(qū)面臨的嚴(yán)重問題難以由單個(gè)城鎮(zhèn)解決，決定成立魯爾煤管區(qū)開發(fā)協(xié)會(huì)，共有88個(gè)協(xié)會(huì)成員，由60%的市縣政府代表和40%的企業(yè)代表組成。

魯爾煤管區(qū)開發(fā)協(xié)會(huì)成立初期，僅負(fù)責(zé)制定交通路線、規(guī)劃工業(yè)用地、開展環(huán)境整治等一般開發(fā)項(xiàng)目。二戰(zhàn)后，隨著魯爾區(qū)不斷發(fā)展，協(xié)會(huì)的職能和管轄權(quán)不斷擴(kuò)大，承擔(dān)起區(qū)域整體規(guī)劃的重任，對(duì)魯爾區(qū)多中心結(jié)構(gòu)的實(shí)現(xiàn)發(fā)揮了關(guān)鍵性作用。1960年，協(xié)會(huì)提出把魯爾區(qū)劃分為三個(gè)地帶：第一地帶是魯爾河谷地帶的煤礦、鋼鐵產(chǎn)業(yè)集中區(qū);第二地帶是人口高度集中的魯爾中部地區(qū);第三地帶是魯爾西部、東部、北部等迅猛發(fā)展的新區(qū)。針對(duì)三大地帶的發(fā)展特點(diǎn)，協(xié)會(huì)繼而提出“穩(wěn)定第一地帶、控制第二地帶、發(fā)展第三地帶”的戰(zhàn)略思路。1973年，著名畫家、建筑學(xué)家布赫霍爾茲描繪出了振奮人心的未來魯爾區(qū)景象——就像一系列互動(dòng)衛(wèi)星組成的系統(tǒng)。1977年，北威州“州發(fā)展規(guī)劃”更是明確了魯爾區(qū)的多中心網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)（由低、中、高三等級(jí)中心地組成），這一結(jié)構(gòu)一直延續(xù)到了今天，極大地促進(jìn)了該地區(qū)一體化程度。

基礎(chǔ)設(shè)施“分散式集中”是魯爾區(qū)極為鮮明的特點(diǎn)，其交通、就業(yè)、教育、醫(yī)療、購物、娛樂等功能并非像柏林、慕尼黑都市區(qū)那樣集中于一個(gè)單中心，而是有序、均衡地分布于整個(gè)區(qū)域。僅從軌道交通網(wǎng)絡(luò)體系來看，目前，魯爾區(qū)就已構(gòu)建了一個(gè)包括高速鐵路、區(qū)域快速鐵路、市郊鐵路、地鐵、輕軌和有軌電車在內(nèi)的完整軌道交通網(wǎng)絡(luò)，且按聯(lián)結(jié)功能分成三個(gè)梯隊(duì)。第一梯隊(duì)由高速鐵路、城市特快、歐洲城市特快、區(qū)際快車構(gòu)成，前三者主要聯(lián)結(jié)魯爾區(qū)與國際大城市，區(qū)際快車則主要負(fù)責(zé)銜接前三者。魯爾區(qū)城市較為密集，高速列車難以滿足要求，第二梯隊(duì)交通網(wǎng)絡(luò)體系應(yīng)運(yùn)而生，由區(qū)域快車、區(qū)域列車、市郊車構(gòu)成：區(qū)域快車負(fù)責(zé)聯(lián)結(jié)魯爾區(qū)的各主要城市，中途停車較少，發(fā)車時(shí)間間隔一小時(shí);區(qū)域列車運(yùn)行線路較短，對(duì)區(qū)域快車起補(bǔ)充作用;而與區(qū)域快車、區(qū)域列車相比，市郊車聯(lián)結(jié)的點(diǎn)更多，面更廣。如今，魯爾區(qū)內(nèi)現(xiàn)有市郊車運(yùn)行線路13條，為了避免與地面交通交叉，市郊車在通過市中心時(shí)走地下路線，發(fā)車時(shí)間間隔10分鐘，區(qū)域間短途通勤有效推動(dòng)了多中心城市結(jié)構(gòu)迅速發(fā)展。第三梯隊(duì)由地鐵和城市有軌電車構(gòu)成，在距離市中心5公里的范圍內(nèi)，以地鐵和城市有軌電車為主要交通方式，其特點(diǎn)是站間距短、發(fā)車頻率高，發(fā)車時(shí)間間隔2.5分鐘。

打造多中心城市發(fā)展的差異性優(yōu)勢

多中心城市布局有助于培育多樣化互補(bǔ)型產(chǎn)業(yè)鏈條，促成地方規(guī)模經(jīng)濟(jì)和勞動(dòng)力資源差異化發(fā)展。

杜伊斯堡市：物流產(chǎn)業(yè)與數(shù)字化產(chǎn)業(yè)。杜伊斯堡曾是德國鋼鐵、煤礦中心，德國煉鋼能力超過400萬噸的鋼鐵廠有7個(gè)，其中5個(gè)在此。杜伊斯堡實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級(jí)創(chuàng)新發(fā)展，主要是分兩步走。一是發(fā)展現(xiàn)代物流產(chǎn)業(yè)。隨著重工業(yè)的衰退，杜伊斯堡作出發(fā)展現(xiàn)代物流產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略決策，通過購買鋼鐵廠原有土地，招商引入大批物流公司，完成了第一次轉(zhuǎn)型，從重工業(yè)基地轉(zhuǎn)向內(nèi)陸航運(yùn)和物流服務(wù)中心。二是發(fā)展數(shù)字化產(chǎn)業(yè)。通過打造智能物流、智能政務(wù)、智能物聯(lián)網(wǎng)，杜伊斯堡實(shí)現(xiàn)了智慧化建設(shè)和智能化改造。

埃森市：工業(yè)旅游與文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)。1989年，魯爾區(qū)對(duì)衰敗程度最大、環(huán)境污染最深的埃森市實(shí)施《國際建筑展計(jì)劃》，開發(fā)規(guī)劃兩條特色工業(yè)旅游線路：一條是工業(yè)文化之路，包括22條主體路線，貫穿9個(gè)工業(yè)化景觀;另一條是工業(yè)自然之路，包括12個(gè)工業(yè)移民城鎮(zhèn)和6個(gè)國家級(jí)工業(yè)文化博物館。通過大力發(fā)展工業(yè)旅游，使魯爾區(qū)實(shí)現(xiàn)了從工業(yè)城市到“歐洲文化首都”的華麗轉(zhuǎn)身。

波鴻市：生物醫(yī)藥與信息安全產(chǎn)業(yè)。政府在波鴻魯爾大學(xué)周邊規(guī)劃了“北威州健康大學(xué)”“魯爾生物醫(yī)藥園”，推動(dòng)生物醫(yī)藥與新興健康產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展。同時(shí)，波鴻魯爾大學(xué)與波鴻市在信息安全領(lǐng)域開展深度合作，每年提供二百多名信息安全專業(yè)的畢業(yè)生，致力于將波鴻打造成為德國信息安全之都。創(chuàng)新高校技術(shù)轉(zhuǎn)移模式，促進(jìn)科技創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化。波鴻魯爾大學(xué)通過建立Rubitec公司，對(duì)接大學(xué)的研發(fā)活動(dòng)，幫助科技型中小企業(yè)進(jìn)行技術(shù)匹配分析，協(xié)助發(fā)起和管理技術(shù)創(chuàng)新項(xiàng)目，評(píng)估專利申請(qǐng)?jiān)S可及建立利益分配機(jī)制，促進(jìn)校園內(nèi)的技術(shù)創(chuàng)新成果高效產(chǎn)業(yè)化。

多特蒙德市：服務(wù)與技術(shù)產(chǎn)業(yè)。1968年，多特蒙德大學(xué)建立，專注于電子信息、化學(xué)技術(shù)、醫(yī)藥工程、自動(dòng)化等高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)研究。1985年，多特蒙德技術(shù)中心與多特蒙德科技園建立，與多特蒙德大學(xué)形成了產(chǎn)學(xué)研協(xié)同的有機(jī)整體。多特蒙德市致力于由工業(yè)城市轉(zhuǎn)型成“科技之都”，因此對(duì)入駐技術(shù)中心與科技園的產(chǎn)業(yè)選擇非常慎重，注重引進(jìn)新興能源、信息技術(shù)、電子商務(wù)及微型機(jī)電等主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。同時(shí)，實(shí)施引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集聚的六個(gè)重大項(xiàng)目：多特蒙德港轉(zhuǎn)型為電子物流港，以新經(jīng)濟(jì)、新產(chǎn)業(yè)為主;威斯特法倫恩特以物流業(yè)為主;老機(jī)場轉(zhuǎn)型為以商貿(mào)、工業(yè)、服務(wù)業(yè)等功能為主;斯塔克魯東區(qū)轉(zhuǎn)型為e-實(shí)驗(yàn)室和IT研究院等研發(fā)機(jī)構(gòu)集聚地;鳳凰新區(qū)轉(zhuǎn)型為以保險(xiǎn)、微型機(jī)電、電子商務(wù)、休閑等功能為主;科技園轉(zhuǎn)型為以高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的科技園區(qū)。

完善多中心城市治理與協(xié)作機(jī)制

多中心城市結(jié)構(gòu)使得區(qū)域治理與協(xié)作在魯爾區(qū)顯得尤為重要，針對(duì)區(qū)域治理多中心、多層面、多類型特征，魯爾區(qū)主要采取“區(qū)域聯(lián)盟+次區(qū)域協(xié)作+私人機(jī)構(gòu)推動(dòng)+特殊項(xiàng)目運(yùn)作”的區(qū)域治理與協(xié)作模式。

魯爾煤管區(qū)開發(fā)協(xié)會(huì)作為地區(qū)最高規(guī)劃機(jī)構(gòu)，通過制定區(qū)域發(fā)展規(guī)劃來開發(fā)利用資源。同時(shí)，它還扮演著“區(qū)域聯(lián)盟”角色，成員城市可以自主選擇加入或退出該聯(lián)盟，城市行政領(lǐng)導(dǎo)人作為本地公民代表參與聯(lián)盟的決策活動(dòng)。

當(dāng)?shù)胤接忻鞔_的共同需求時(shí)，次區(qū)域協(xié)作產(chǎn)生，為城市治理提供新范式。如波鴻市、埃森市等處于魯爾區(qū)核心位置，均面臨建設(shè)用地缺乏的問題，它們自發(fā)組織起來，制定《區(qū)域土地利用規(guī)劃》。通過統(tǒng)一謀劃、科學(xué)布局，避免惡性競爭，這一由地方發(fā)起的非正式區(qū)域土地規(guī)劃得到了州政府的認(rèn)可。

私人機(jī)構(gòu)介入?yún)^(qū)域治理系統(tǒng)的創(chuàng)新模式，可以說是魯爾區(qū)域治理的一個(gè)亮點(diǎn)。上世紀(jì)80年代末，為有效應(yīng)對(duì)鋼鐵煤炭危機(jī)，魯爾區(qū)大型企業(yè)組織發(fā)起“魯爾倡議”。如今的“魯爾倡議”已轉(zhuǎn)變?yōu)榇笮推髽I(yè)CEO匯集的俱樂部，致力于完善區(qū)域創(chuàng)新體系、吸引外商投資、改善基礎(chǔ)設(shè)施、提升城市形象，為魯爾未來發(fā)展出謀劃策。

除了以上區(qū)域治理機(jī)制，魯爾區(qū)還注重運(yùn)用一批中長期建設(shè)項(xiàng)目，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，改善人居環(huán)境。如1989年—1999年通過舉辦“國際建筑展”，魯爾區(qū)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境進(jìn)行綜合治理與更新，大力發(fā)展工業(yè)旅游，將廢棄的工業(yè)廠房改造成工業(yè)專題博物館、景觀公園，將工業(yè)城市改造成集工業(yè)旅游地、工業(yè)遺跡于一體的復(fù)合型產(chǎn)業(yè)城市，進(jìn)一步提升區(qū)域長效治理水平。

（作者單位：中共昆山市委黨校）

責(zé)任編輯：何 樂