預(yù)防性環(huán)境公益訴訟實(shí)施困境及其破解研究

關(guān)鍵詞 預(yù)防性 環(huán)境公益訴訟 困境破解 概念解析 利益衡量

作者簡(jiǎn)介：楊蓉鑫，汕頭大學(xué)，法學(xué)學(xué)士，研究方向：民商法。

中圖分類號(hào)：D925 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.02.166

隨著現(xiàn)代環(huán)境保護(hù)意識(shí)的發(fā)展，對(duì)環(huán)境損害的發(fā)生的預(yù)防日益引起人們的重視，《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱“環(huán)境保護(hù)法”）第五條中明文確立了環(huán)境保護(hù)的預(yù)防原則。雖然環(huán)境公益訴訟已經(jīng)取得一定的理論與實(shí)踐成果，但大多體現(xiàn)在事后治理上。事后治理存在局限性，預(yù)防性功能的發(fā)揮對(duì)環(huán)境保護(hù)具有重要意義，但在實(shí)踐中該功能難以實(shí)現(xiàn)。

一、預(yù)防性環(huán)境公益訴訟的概述

（一）預(yù)防性環(huán)境公益訴訟之定義

肖凱杰學(xué)者認(rèn)為預(yù)防性環(huán)境公益訴訟指以預(yù)防生態(tài)損害為核心目標(biāo)的環(huán)境公益訴訟，是環(huán)境公益訴訟的理想形態(tài) ;張旭東學(xué)者將其描述為“突破了‘無(wú)損害即無(wú)救濟(jì)訴訟救濟(jì)理念桎梏”、“針對(duì)潛在污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為提起” 。二者對(duì)預(yù)防性環(huán)境公益訴訟的闡述基本一致，后者是前者的具體化。預(yù)防性環(huán)境公益訴訟在相關(guān)司法解釋中主要體現(xiàn)在“具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)”上，可知與事后救濟(jì)環(huán)境損害不同，該行為尚未造成損害結(jié)果，具有潛在性。筆者參考學(xué)者論述與相關(guān)司法解釋認(rèn)為環(huán)境公益訴訟以是否發(fā)生損害后果分成預(yù)防性環(huán)境公益訴訟與救濟(jì)性環(huán)境公益訴訟，預(yù)防性環(huán)境公益訴訟是以防止生態(tài)損害后果為目的，針對(duì)尚未進(jìn)行或正在進(jìn)行可預(yù)知將來(lái)可能發(fā)生環(huán)境損害后果的行為提起的環(huán)境公益訴訟。

（二）預(yù)防性環(huán)境公益訴訟的司法實(shí)踐

筆者通過(guò)中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)、各大公益組織官網(wǎng)收集到三起預(yù)防性公益訴訟：中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴德州晶華集團(tuán)振華有限公司案（以下簡(jiǎn)稱“中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴振華案”） ，法院于2016年7月18日做出判決;中國(guó)生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)訴雅礱江流域水電開(kāi)發(fā)有限公司環(huán)境保護(hù)糾紛一案 （以下簡(jiǎn)稱“五小葉槭案”） 于2019年10月30日在甘孜中院第一審判庭公開(kāi)開(kāi)庭審理，但尚未判決 ;北京市朝陽(yáng)區(qū)自然之友環(huán)境研究所（以下簡(jiǎn)稱“自然之友”）訴中國(guó)水電顧問(wèn)集團(tuán)新平開(kāi)發(fā)有限公司、中國(guó)電建集團(tuán)昆明勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司環(huán)境民事公益訴訟一案（以下簡(jiǎn)稱“綠孔雀案”）于2018年8月28日在云南省昆明市中級(jí)人民法院開(kāi)庭，法院宣布鑒于案情復(fù)雜，擇日宣判 ，未搜索到判決結(jié)果相關(guān)信息?？梢?jiàn)相關(guān)司法實(shí)踐甚少。

二、預(yù)防性環(huán)境公益訴訟實(shí)施困境分析

（一）規(guī)定內(nèi)涵不明

《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境公益訴訟案件適用法律若干規(guī)定問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《解釋》）第一條“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織依據(jù)民事訴訟法第五十五條、環(huán)境保護(hù)法第五十八條等法律的規(guī)定，對(duì)已經(jīng)損害社會(huì)公共利益或者具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)的污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為提起訴訟，符合民事訴訟法第一百一十九條第二項(xiàng)、第三項(xiàng)、第四項(xiàng)規(guī)定的，人民法院應(yīng)予受理”、 第十八條“對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，已經(jīng)損害社會(huì)公共利益或者具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)的行為，原告可以請(qǐng)求被告承擔(dān)停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀、賠償損失、賠禮道歉等民事責(zé)任”，可見(jiàn)“具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)”為預(yù)防性環(huán)境公益訴訟的核心概念，但如何界定“具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)”？“社會(huì)公共利益”“重大風(fēng)險(xiǎn)”內(nèi)涵模糊，最高院未對(duì)此作出具體說(shuō)明，若是完全取決于法官的自由裁量，難免會(huì)造成過(guò)于保守或恣意，難以發(fā)揮預(yù)防性環(huán)境公益訴訟的作用。

（二）舉證難

《解釋》第8條規(guī)定提起環(huán)境民事公益訴訟應(yīng)當(dāng)提交被告的行為已經(jīng)損害社會(huì)公共利益或者具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)的初步證明材料。對(duì)于綠孔雀案，自然之友法律與政策倡導(dǎo)部總監(jiān)葛楓表示本次訴訟的難點(diǎn)在于，針對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)而非已經(jīng)發(fā)生的行為造成的損害，收集證據(jù)的困難更大。不同于一般環(huán)境侵權(quán)，證明尚未發(fā)生損害結(jié)果的行為“具有社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)”或?qū)?huì)導(dǎo)致“生態(tài)環(huán)境損害的發(fā)生”，帶有假設(shè)、預(yù)想性。

（三）法官判決難

法官需要在伴隨著經(jīng)濟(jì)效益的行為，與尚未發(fā)生的環(huán)境效益損害的對(duì)撞中做出裁判。在1978年美國(guó)田納西河流域管理局訴希爾案中，聯(lián)邦地方法院認(rèn)為以犧牲納稅人的巨大經(jīng)濟(jì)利益為代價(jià)來(lái)保護(hù)一個(gè)微不足道、沒(méi)有重大經(jīng)濟(jì)價(jià)值且生態(tài)價(jià)值也不明顯的魚(yú)類是很不明智的;但是聯(lián)邦第六巡回法庭將保護(hù)生物多樣性置于絕對(duì)優(yōu)先地位（the highest priorities），做出永久性禁止大壩建設(shè)的判決。利益間衡量是對(duì)法官提出了高要求。

三、破解預(yù)防性環(huán)境公益訴訟困境的建議

（一）“具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)”的證明與裁判

1.司法實(shí)踐中的證明與裁判分析

中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴振華案中法院對(duì)被告行為“具有損害社會(huì)公共利益重大危險(xiǎn)”結(jié)合了其排污行為的違法性、對(duì)大氣服務(wù)價(jià)值功能的破壞性、對(duì)于財(cái)產(chǎn)與人身?yè)p害可能三方面進(jìn)行認(rèn)定。五小葉槭案起訴狀闡述了五小葉槭的珍稀、“被告建設(shè)牙根水電站以及配套的公路建設(shè)將直接威脅到五小葉槭這種珍貴瀕危野生植物的生存，對(duì)社會(huì)公共利益構(gòu)成直接威脅”;相對(duì)與五小葉槭案，綠孔雀案還指出了“該水電站建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)從程序上到實(shí)體上均存在重大問(wèn)題”。可知五小葉槭案以生物的公共利益屬性以及危及生存的可能性來(lái)判斷，綠孔雀案增加了被告行為違法性這一理由。

“社會(huì)公共利益”在中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴振華案判決中體現(xiàn)在“大氣的服務(wù)價(jià)值功能”“財(cái)產(chǎn)及人身”，在綠孔雀案與五小葉槭案是珍稀物種的存活。對(duì)于“重大風(fēng)險(xiǎn)”， 中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴振華案雖然在判決書(shū)中有“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者超過(guò)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或者重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)排放污染物的行為可以視為是具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)的行為”的描述，但具體分析時(shí)以被告排污行為會(huì)影響大氣的服務(wù)價(jià)值功能、污染物會(huì)造成財(cái)產(chǎn)及人身?yè)p害、被告經(jīng)環(huán)境保護(hù)行政管理部門多次行政處罰仍未改正三方面來(lái)認(rèn)定其排污行為“具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)”，該法院對(duì)“重大風(fēng)險(xiǎn)”的判定上持著比較謹(jǐn)慎的態(tài)度，沒(méi)有把違法性作為判定為“重大風(fēng)險(xiǎn)”的充分理由。綠孔雀案同樣論及被告行為的違法性，但判決結(jié)果未出，法院持何態(tài)度尚且不明。

2.“社會(huì)公共利益”

“社會(huì)公共利益”是個(gè)不確定概念，在環(huán)保法角度下被稱作“環(huán)境公共利益”。筆者認(rèn)為《解釋》中的“社會(huì)公共利益”與一般意義上的社會(huì)公共利益相比，具有社會(huì)公共利益如主題不確定性、內(nèi)容不確定性等的一般屬性，但是與環(huán)境相關(guān)。從證明與認(rèn)定出發(fā)，“社會(huì)公共利益”是以環(huán)境權(quán)為載體，由自然人占有而不被法人、其他組織占有，由社會(huì)成員共同占有而不被具體個(gè)體占有。實(shí)踐中對(duì)大氣質(zhì)量、水資源、生物多樣性等的消極影響可視為具有損害社會(huì)公共利益風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)“社會(huì)公共利益”認(rèn)定應(yīng)注意突破傳統(tǒng)環(huán)境侵權(quán)體系框架。中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴振華案把社會(huì)公共利益具體到了個(gè)體，體現(xiàn)了傳統(tǒng)的環(huán)境侵權(quán)理念，而環(huán)境民事公益訴訟是為了維護(hù)環(huán)境公共利益而特別設(shè)立的訴訟制度 。在預(yù)防性環(huán)境訴訟機(jī)制下應(yīng)以公眾的視角進(jìn)行“社會(huì)公共利益”的證明與認(rèn)定，應(yīng)打破傳統(tǒng)環(huán)境侵權(quán)體系的桎梏。

3.“重大風(fēng)險(xiǎn)”

違法性是比較容易被判定的，能否作為具有“重大風(fēng)險(xiǎn)”的充分條件，筆者認(rèn)為應(yīng)具體問(wèn)題具體分析。一般認(rèn)為在風(fēng)險(xiǎn)引起的危害大于收益的領(lǐng)域如污染防治領(lǐng)域，適用預(yù)防原則的閾值（適用風(fēng)險(xiǎn)原則的臨界線）較低;而在可能帶來(lái)大的收益的領(lǐng)域，風(fēng)險(xiǎn)防范原則適用的閾值較高一些 。筆者認(rèn)為，對(duì)于對(duì)環(huán)境造成污染的行為，只要具有違法性，就應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為“重大危險(xiǎn)”。一方面污染的持續(xù)積累帶來(lái)大氣質(zhì)量下降、水體污染等環(huán)境公共利益的損害是可預(yù)見(jiàn)的，以違法性認(rèn)定減少證明、鑒定等的時(shí)間，減輕舉證之難;另一方面也對(duì)企業(yè)或者單位遵守相關(guān)環(huán)境監(jiān)管制度起到督促作用。

（二）掌握利益衡量方法論

法官需要掌握利益衡量方法論才能更好地適應(yīng)當(dāng)前環(huán)境訴訟領(lǐng)域利益沖突繁雜的狀況。不同利益之間的位階存在以下基本共識(shí)：（1）生命利益大于健康利益。（2）健康利益大于財(cái)產(chǎn)利益。（3）生命利益之間不分高低。（4）財(cái)產(chǎn)利益之間按照價(jià)值大小區(qū)分高低 ，但以上共識(shí)直接運(yùn)用在預(yù)防性環(huán)境公益訴訟是比較難的。環(huán)境利益的屬性本身就難以確定，而且以上共識(shí)畢竟較籠統(tǒng)，需要法官進(jìn)一步論證。法官需要加強(qiáng)對(duì)利益衡量論的學(xué)習(xí)，吸收、借鑒外國(guó)如日本運(yùn)用利益衡量進(jìn)行環(huán)境資源審判的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。

（三）科學(xué)破解困境

科學(xué)破解困境要認(rèn)識(shí)到環(huán)境法的專業(yè)性。環(huán)境公益訴訟具有自然科學(xué)方面的專業(yè)性，涉及到一系列自然科學(xué)知識(shí)，包括如何判斷環(huán)境污染的致害機(jī)理以準(zhǔn)確確定因果關(guān)系，如何對(duì)生態(tài)環(huán)境的損害進(jìn)行評(píng)估并量化，如何根據(jù)受損的情形確定生態(tài)環(huán)境修復(fù)方案等，這些都對(duì)審判人員的自然科學(xué)專業(yè)能力提出了很高要求 。促進(jìn)預(yù)防性環(huán)境公共訴訟要提升審判隊(duì)伍自然科學(xué)專業(yè)能力，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，如可以專門建立起包含審理環(huán)境侵權(quán)案件、環(huán)境公益訴訟案件所需的法學(xué)理論、相關(guān)實(shí)踐內(nèi)容的數(shù)據(jù)庫(kù)，便于審判人員學(xué)習(xí);除此之外，訴訟各個(gè)階段更大發(fā)揮專業(yè)人士的作用，如專家咨詢、專家證人等。

四、結(jié)語(yǔ)

預(yù)防原則是現(xiàn)代環(huán)境保護(hù)的靈魂，是對(duì)傳統(tǒng)環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范的重大發(fā)展，而當(dāng)前環(huán)境公益訴訟的預(yù)防功能被忽視，未起到應(yīng)有的作用。規(guī)定中重要概念內(nèi)涵不明、帶有設(shè)想性舉證難度高、判決難度大等限制了預(yù)防性環(huán)境公益訴訟的實(shí)施，破解困境需從多方面進(jìn)行。預(yù)防性環(huán)境公益訴訟現(xiàn)今還是萌芽，法律的生命力在于實(shí)施，司法實(shí)踐層面上應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)。

注釋：

吳凱杰.論預(yù)防性環(huán)境公益訴訟[J].理論與改革，2017（3）.

張旭東.預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟程序規(guī)則思考[J].法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)），2017（4）.

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