農(nóng)地制度的法制建設(shè)

董文濤

針對當(dāng)前農(nóng)村土地出現(xiàn)的一系列問題，2014年12月9日習(xí)近平總書記在中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上的講話中指出：“要完善農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)政策，搞好土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，健全公開規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場，做好基礎(chǔ)性工作，創(chuàng)造良好的流轉(zhuǎn)環(huán)境?！敝袊母拘詥栴}是“三農(nóng)”問題，“三農(nóng)”問題的核心是農(nóng)民問題，農(nóng)民問題的本質(zhì)是土地問題。因此加快農(nóng)村及農(nóng)村土地法制建設(shè)，依法保障農(nóng)民根本利益，保護(hù)農(nóng)業(yè)投資者合法權(quán)益，對農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的發(fā)展具有現(xiàn)實(shí)意義。

1 從法律制度角度看我國農(nóng)地改革的根本問題

1.1 土地所有權(quán)主體和權(quán)限不明確

當(dāng)前在實(shí)踐中，我國農(nóng)村集體土地存在著三級“所有”方式——鄉(xiāng)、村、村民小組。據(jù)調(diào)查顯示，在實(shí)行土地確權(quán)之前，土地所有權(quán)歸行政村所有約39.6%，歸村民小組的約44.9%，歸行政村和村民小組共同占有的約14.7%，其他方式占有約0.8%。

雖然法律上規(guī)定農(nóng)村土地歸“農(nóng)民集體所有”，但何為“集體”，卻一直沒有準(zhǔn)確的定義。按《土地管理法》第十條規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村民集體所有，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營、管理;已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各級農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理。這里出現(xiàn)的三個(gè)概念——農(nóng)民集體、村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)。三者關(guān)系究竟為何，法律并未有明確定義。

1.2 土地農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)不完整

《農(nóng)業(yè)法》第十三條規(guī)定，“除農(nóng)業(yè)承包合同有約定外，承包方享有生產(chǎn)經(jīng)營決策權(quán)、產(chǎn)品處分權(quán)和收益權(quán)，同時(shí)必須履行合同約定的義務(wù)”。由此可以說，土地承包經(jīng)營權(quán)的履行義務(wù)是按照契約合同進(jìn)行的，而不是法律自上而下的賦予。

2 農(nóng)民集體、村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)三者定義和關(guān)系

農(nóng)民集體是一個(gè)社會(huì)學(xué)概念，是自然村內(nèi)全部農(nóng)民的統(tǒng)稱，不具有任何職能。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織從名稱上看，它的相關(guān)職能只在經(jīng)濟(jì)方面，因此可以擁有對集體財(cái)產(chǎn)進(jìn)行提調(diào)、經(jīng)營、分配、管理等一切權(quán)力。而村民委員會(huì)是由行政村村民選舉產(chǎn)生的群眾性自治組織，職能在于公共事務(wù)和公益事業(yè)，如調(diào)解糾紛、維護(hù)治安、組織教育培訓(xùn)等。

除了職能的區(qū)別外，三者的成員身份也有不同。農(nóng)民集體的成員身份為自然村內(nèi)的全體農(nóng)村居民，身份會(huì)隨著常住地及戶口而發(fā)生改變;村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員身份為自愿加入該組織，并投入了自身所有的生產(chǎn)資料（土地、較大型農(nóng)具、耕畜）為集體所有，接受集體經(jīng)濟(jì)組織領(lǐng)導(dǎo)和管理，進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的部分農(nóng)村居民。身份由戶籍、事實(shí)權(quán)利義務(wù)以及生產(chǎn)生活所在地三方面共同判定。村民委員會(huì)成員是由行政村村民選舉產(chǎn)生的，每5年選舉一次，沒有終身制。

當(dāng)前在農(nóng)村現(xiàn)實(shí)中，村民委員會(huì)與集體經(jīng)濟(jì)組織并存，村民委員會(huì)只在本村沒有集體經(jīng)濟(jì)組織的情況下，才能擔(dān)當(dāng)管理集體財(cái)產(chǎn)的職責(zé)。就目前的立法而言，一方面，實(shí)務(wù)中的村民委員會(huì)等自治組織擔(dān)當(dāng)管理集體財(cái)產(chǎn)的職責(zé)處于不力的地位;另一方面，現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府充當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)的管理者不盡合理。由此，就必須從界定農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)為按份共有以及要在集體財(cái)產(chǎn)權(quán)的行使方面真正體現(xiàn)民主管理原則等方面加強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)組織的立法，進(jìn)而保護(hù)農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)權(quán)。

2018年我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村部首次向全國10個(gè)新成立的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織頒發(fā)了登記證書。也標(biāo)志著長期以來，由于歸屬不明確，登記五花八門，58萬個(gè)村級集體經(jīng)濟(jì)組織存在的權(quán)屬不明、經(jīng)營不暢等問題在法律上得到了根本的解決。2017年開始施行的《民法總則》賦予了集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人資格。從2018年開始，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部落實(shí)中央決策部署，對全國各級農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織著手進(jìn)行規(guī)范登記，并全國統(tǒng)一社會(huì)信用代碼。