河北省生態(tài)保護紅線管控的法制保障研究

陳媛

摘 要：生態(tài)紅線，是我國為保護生態(tài)環(huán)境采取的一項制度創(chuàng)新。河北省生態(tài)環(huán)境優(yōu)劣直接影響京津兩地，因此保護生態(tài)顯得尤為重要。本文主要以我省的生態(tài)紅線管控法制保障為中心，希望通過制定保障生態(tài)紅線管控的政策法規(guī)，為我省生態(tài)環(huán)境保護提供現(xiàn)實可行的法律依據(jù)。

關(guān)鍵詞：生態(tài)紅線;管控;法制保障

生態(tài)保護紅線是保護重要生態(tài)區(qū)域和生物生存環(huán)境的一種方式。科學(xué)合理劃定生態(tài)紅線，嚴格管控生態(tài)紅線，建立健全生態(tài)環(huán)境保護體系，有助于促進人與自然和諧、共同發(fā)展。

一、我省生態(tài)保護紅線管控的必要性

河北省是京津冀協(xié)同發(fā)展的生態(tài)保護支撐區(qū)，但是近些年我們的生態(tài)環(huán)境一直備受詬病，空氣污染嚴重、水土流失、生態(tài)資源區(qū)域面積降低，生態(tài)物種減少等一系列問題頻發(fā)。在這種情況下，河北省于2018年劃定發(fā)布了《河北省生態(tài)保護紅線》，紅線的劃定使得各地保護生態(tài)資源更加有據(jù)可依。當然，生態(tài)紅線更重要的是落實執(zhí)行，否則劃定再好也沒有意義。我省生態(tài)保護紅線劃定后，同時規(guī)定了嚴禁不符合主體功能定位的各類開發(fā)活動，但是由于紅線劃定時間較短，相應(yīng)的管控措施沒有到位，導(dǎo)致破壞生態(tài)紅線的行為依然存在。2019年，河北省石家莊市鹿泉區(qū)“西美金山湖”項目“削山造地”違規(guī)占用生態(tài)保護紅線內(nèi)林地等生態(tài)空間;保定滿城區(qū)、淶水縣西部太行山區(qū)也存在削山造別墅，破壞生態(tài)環(huán)境的行為。因此，為了讓紅線具有約束力，需要制定嚴格的管控政策，把紅線從政策層面提高到法制層面，實現(xiàn)紅線準確落地。

二、我省生態(tài)保護紅線管控所面臨的政策和法制環(huán)境

針對生態(tài)環(huán)境不斷遭到破壞的問題，河北省相繼出臺了一系列的治理方案，也制定了各類資源保護的規(guī)定。

（一）生態(tài)保護紅線管控相關(guān)的政策制度梳理

為了從根本上改善生態(tài)環(huán)境，我省相繼出臺了《河北省山水林田湖生態(tài)修復(fù)規(guī)劃》、《河北省人民政府關(guān)于加快山水林田湖生態(tài)修復(fù)的實施意見》，規(guī)定了對山水林田湖的生態(tài)修復(fù)、湖泊和濕地的保護、山地滑坡的治理和山體的修復(fù)等。2016年河北省《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的實施意見》中明確規(guī)定建立更加嚴格的生態(tài)審批制度和補償制度。2017年的《河北省生態(tài)環(huán)境保護“十三五”規(guī)劃》又一次強調(diào)在禁止開發(fā)區(qū)域執(zhí)行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護措施;重點生態(tài)功能區(qū)域制定產(chǎn)業(yè)準入負面清單，制定區(qū)域限制和禁止發(fā)展的產(chǎn)業(yè)目錄等。2018年《關(guān)于全面加強生態(tài)環(huán)境保護堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的實施意見》提出了要建立生態(tài)保護紅線管控體系，制定實施生態(tài)保護紅線管理辦法、保護修復(fù)方案等，并堅決查處破壞生態(tài)的行為。除此之外，省、市還有很多針對性的政策制度，比如《承德市關(guān)于推進落實草原保護制度工作方案》，《河北省海洋保護規(guī)劃》等相關(guān)政策文件。

（二）生態(tài)保護紅線管控的立法情況

2014年《環(huán)境保護法》中第一次提出“劃定生態(tài)保護紅線，實行嚴格保護”，同時規(guī)定了對越線責(zé)任的懲處，包括民事、刑事和行政方面。除此之外還規(guī)定了生態(tài)紅線管控的公眾參與：環(huán)境舉報制度。在《河北省環(huán)境保護條例》雖沒有明確提出生態(tài)紅線的概念，但從中也能找到與生態(tài)管控相關(guān)的規(guī)定。2017年我省出臺了《河北省濕地保護條例》，濕地保護工作走上法治軌道。此外，我省還有《河北省海洋保護管理規(guī)定》、首部草原保護地方性法規(guī)《河北省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強張家口承德地區(qū)草原生態(tài)建設(shè)和保護的決定》，承德市的《承德市水源涵養(yǎng)功能區(qū)保護條例》等一系列法制規(guī)范。

三、我省生態(tài)保護紅線管控的法制保障制度缺陷

（一）生態(tài)保護紅線管控的法律法規(guī)體系不完善

目前，我省的生態(tài)紅線管控并沒有專門的法律法規(guī)，主要依靠政策文件、立法中的原則性規(guī)定或者針對某一方面的法規(guī)?！董h(huán)保法》對“生態(tài)紅線”做出的規(guī)定，也只是一條原則性規(guī)定，并沒有對生態(tài)紅線的監(jiān)管以及相關(guān)法律責(zé)任做出明確規(guī)定，我省的《環(huán)保條例》規(guī)定的就更加模糊。而從生態(tài)紅線劃定后的實施情況來看，由于并沒有相應(yīng)的法律規(guī)范支撐，比如對越線責(zé)任的具體處罰，誰是監(jiān)督主體等，仍有許多影響其落實的因素存在。生態(tài)紅線的保護具有很強的地方特色，這就需要地方政府根據(jù)本省實際情況，盡快出臺符合本地實際的紅線管控法律制度，建立起分工明確，協(xié)調(diào)統(tǒng)一的法律法規(guī)體系。

（二）行政管控之外的生態(tài)經(jīng)濟調(diào)控手段尚未生成體系

從目前的實際情況來看，生態(tài)紅線管控基本依靠行政強制手段，但是若只有約束，沒有激勵，就無法激發(fā)企業(yè)和民眾參與環(huán)境保護的積極性。因此需要更多的經(jīng)濟調(diào)控手段，比如財政援助、稅收、信貸、擔保、基金等等。相較于行政命令，經(jīng)濟調(diào)控具有間接性，它能夠促使企業(yè)或者個人主動的去兼顧環(huán)境利益，能夠使生態(tài)紅線更好地得到落實。但是當前我省并沒有形成體系化的生態(tài)經(jīng)濟調(diào)控手段，生態(tài)經(jīng)濟調(diào)控的保障力度得不到很好的發(fā)揮，就無法讓企業(yè)減少越線行為，在生態(tài)保護紅線范圍內(nèi)從事生產(chǎn)活動。

（三）生態(tài)保護紅線的監(jiān)管機制比較單一，制度執(zhí)行不力

紅線劃定后，如何保證落實才是關(guān)鍵的，這就需要發(fā)揮監(jiān)管的作用。目前我省并沒有一個統(tǒng)一的監(jiān)管機構(gòu)，沒有統(tǒng)一的監(jiān)管機構(gòu)，就不能明確各管理部門的職責(zé)，各部門為了自身的利益，在實際中容易出現(xiàn)互相推諉，落實困難的情況，發(fā)揮的作用也就比較有限。生態(tài)紅線的執(zhí)行，僅僅依靠環(huán)保相關(guān)的部門和工作人員是遠遠不夠的，關(guān)鍵是公眾或者說第三方的參與，也就是建立第三方監(jiān)督機制，比如司法機關(guān)或者群眾參與，第三方監(jiān)督不光能夠節(jié)約執(zhí)法成本，而且參與感也能讓公眾避免產(chǎn)生“生態(tài)保護紅線只是政府的事情”這樣的觀念。我省對生態(tài)紅線管控第三方監(jiān)管的規(guī)定并不明確，缺乏具體的細節(jié)設(shè)計。

（四）生態(tài)保護紅線的責(zé)任追究制度亟需完善

雖然我們一直都在不斷完善生態(tài)保護的相關(guān)制度，但是生態(tài)紅線遭到破壞和挑戰(zhàn)的事情依然時有發(fā)生，比如為了追求經(jīng)濟利益的企事業(yè)單位。因此，生態(tài)紅線管控，單單依靠政府制定的一些原則性規(guī)定和相關(guān)的政策無法達到管控目的，這就需要構(gòu)建完善的責(zé)任追究制度。目前我省的責(zé)任追究制度主要存在以下幾個問題。一是越線責(zé)任的追究形式不夠明確;二是承擔責(zé)任的形式比較單一，除了停產(chǎn)，關(guān)閉等措施外，對于如何修復(fù)由誰來修復(fù)被破壞的環(huán)境等問題并沒有解決;三是部分越線責(zé)任過輕，如果越線獲得的經(jīng)濟利益高出違法成本，生態(tài)紅線的約束力將大大降低。

（五）生態(tài)保護紅線制度的配套設(shè)施不夠健全

一是生態(tài)紅線的考核評價制度缺失。目前行政單位的考核標準關(guān)于生態(tài)環(huán)境方面的很少，生態(tài)保護紅線作為新興的事物，并沒有被納入干部考核體系，當然也沒有納入經(jīng)濟社會發(fā)展評價體系。二是人才培養(yǎng)機制缺失。對生態(tài)環(huán)保方面的人才培養(yǎng)不夠，激勵保障政策缺失。三是生態(tài)紅線的差異化管控存在缺陷。對于生態(tài)紅線的劃定，會根據(jù)不同的生態(tài)功能加以區(qū)分，但是不同類型的生態(tài)紅線如何管控規(guī)定的并不詳盡，措施差異性無法體現(xiàn)。四是生態(tài)補償缺乏長效機制。生態(tài)補償方式單一，缺乏成體系的長效機制。

四、我省生態(tài)保護紅線管控的法制保障完善建議

（一）健全河北生態(tài)保護紅線管控的法律制度體系

科學(xué)完備的立法是保障生態(tài)紅線權(quán)威性的前提，從立法的角度對生態(tài)紅線保護現(xiàn)行的有關(guān)制度進行完善，通過嚴密的制度，為生態(tài)紅線保護提供法治保障，確保其能夠真正“落地”，實現(xiàn)源頭嚴防、過程監(jiān)管，后果嚴懲。目前河北省關(guān)于生態(tài)紅線管控的制度正在修訂完善，為加快生態(tài)制度建設(shè)，應(yīng)將其與經(jīng)濟制度建設(shè)并重，建議盡快出臺類似生態(tài)管控的實施條例，細化生態(tài)紅線的規(guī)定，對生態(tài)紅線如何劃定、修改退出原則、各部門的責(zé)任等進行全面系統(tǒng)的規(guī)定，讓生態(tài)紅線管控各項工作有法可依。同時完成與生態(tài)紅線制度相關(guān)的其他環(huán)境資源類法規(guī)的修繕工作，把生態(tài)紅線補充到諸如生態(tài)補償，環(huán)境稅等政策制度中去，在修繕補充時要充分考慮相關(guān)制度之間的有效銜接，確保各項措施能夠統(tǒng)一融合，相互促進，形成完整的體系。

（二）改進調(diào)控制度，形成多種手段在內(nèi)的管控體系

生態(tài)紅線是劃定一個區(qū)域然后限制開發(fā)或者進行其他活動，調(diào)控手段過于單一，難免造成紅線內(nèi)外發(fā)展的矛盾。行政管制是保障，但也需要創(chuàng)新多樣化的經(jīng)濟調(diào)控手段，協(xié)調(diào)好保護和發(fā)展的關(guān)系。通過不同的調(diào)控方式，諸如財政援助、稅收等形成體系的生態(tài)經(jīng)濟調(diào)控制度。比如稅收上，可以完善生態(tài)稅的相關(guān)制度，對納稅的主體、范圍，計稅依據(jù)進行調(diào)整，通過增加生態(tài)稅的類別，抑制環(huán)境破壞，減少資源消耗，同時可以把征收的生態(tài)稅進行重新分配，用于生態(tài)建設(shè)，保障在生態(tài)紅線內(nèi)從事生產(chǎn)活動，資源的使用必須在紅線內(nèi)，實現(xiàn)生態(tài)保護的目的。財政上，可以設(shè)立專門的資金，對生態(tài)紅線區(qū)域進行財政援助，同時引進社會資本，拓寬資金來源，提高對生態(tài)建設(shè)利益受損者的補償力度。給予線內(nèi)居民和企業(yè)一定的管理使用權(quán)，通過向紅線保護區(qū)內(nèi)提供技術(shù)支持、技能培訓(xùn)等方式，讓區(qū)域內(nèi)企業(yè)和個人掌握更多的技術(shù)手段，在不損害資源不危害生態(tài)紅線的情況下發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)，降低其越線行為，保障生態(tài)紅線政策的可持續(xù)性。

（三）建立多元化的環(huán)保監(jiān)管體制，實現(xiàn)過程嚴管

生態(tài)環(huán)保監(jiān)管，為避免出現(xiàn)跨區(qū)域監(jiān)督不便，各部門分工不明，互相推諉，爭權(quán)奪利的情況，應(yīng)確立一個統(tǒng)一的監(jiān)管主體，各部門之間協(xié)同合作?？梢栽谑∥≌念I(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)下，由省環(huán)保廳在生態(tài)紅線的區(qū)域范圍內(nèi)行使監(jiān)管權(quán)，建立一體化的監(jiān)督平臺，對其他相關(guān)部門、各級地方政府的紅線管理部門明確具體分工，增強跨區(qū)域協(xié)調(diào)聯(lián)動。不定期召開專題會議，做好信息采、資金、人員以及技術(shù)上的配合，資源和數(shù)據(jù)實時共享，實現(xiàn)動態(tài)監(jiān)管。為了政府部門更好的履行監(jiān)管職責(zé)，環(huán)保監(jiān)督需要第三方公眾的參與，所以要建立起完善的公眾監(jiān)督制度。建立有獎舉報制度，對舉報越線行為的給予一定的物質(zhì)和精神鼓勵;完善環(huán)境公益訴訟制度，通過減免訴訟費用等方式，鼓勵組織和個人對逾線行為提起訴訟;完善信息公開制度，擴大公眾知情范圍，保障其環(huán)境權(quán)益。通過提高第三方監(jiān)督的積極性，達到對紅線管理進行全面監(jiān)督的目的。

（四）嚴格生態(tài)越線責(zé)任追究制度，實現(xiàn)后果嚴懲

一是應(yīng)當明確生態(tài)紅線區(qū)域內(nèi)的企業(yè)和個人，以及有關(guān)的行政機構(gòu)對生態(tài)紅線的責(zé)任和保護義務(wù)，能夠在產(chǎn)生違法違規(guī)行為時找到依據(jù)承擔相應(yīng)的民事、行政和刑事責(zé)任。比如在制度法規(guī)中不光要規(guī)定破壞產(chǎn)生的經(jīng)濟損失，還應(yīng)把生態(tài)損失包含在內(nèi)，減少因為責(zé)任行為不明晰而無法得到彌補的情況。二是承擔責(zé)任的方法多樣化，對于企業(yè)來說，造成損害的，根據(jù)獲利金額、生態(tài)破壞程度，除停止侵害，賠償損失外，應(yīng)該增加對環(huán)境損害的修復(fù)義務(wù)，恢復(fù)生態(tài)區(qū)域功能。推進生態(tài)權(quán)益的刑法保護，探索建立生態(tài)權(quán)益可追訴機制，讓侵害主體能承擔相應(yīng)的刑事責(zé)任。同時，要注意懲罰和教育相結(jié)合，追責(zé)以后要進行教育引導(dǎo)。三是加大越線責(zé)任的處罰范圍和力度，針對企業(yè)和個人來說，要提高違法成本，加強對違法行為的行政執(zhí)法和經(jīng)濟處罰力度，增強震懾作用;對于行政機關(guān)來說，將其承擔的責(zé)任法律化，同時設(shè)立終身追責(zé)制，降低有關(guān)人員的違法動機。

（五）制定科學(xué)完備的配套制度措施，實現(xiàn)利益嚴保

一是建立生態(tài)績效考核制度。在生態(tài)紅線區(qū)域內(nèi)改變唯經(jīng)濟論的考核方式，把生態(tài)紅線的落實、實施納入社會經(jīng)濟發(fā)展體系當中。同時把生態(tài)指標完成情況，作為領(lǐng)導(dǎo)干部的一項重要考核標準，根據(jù)這些地區(qū)的生態(tài)績效作為干部任用的一個重要衡量標準。對于考核不合格的，要追究相關(guān)負責(zé)人的責(zé)任。二是建立人才培養(yǎng)機制。加強生態(tài)人才隊伍建設(shè)，根據(jù)社會需求，提升現(xiàn)有從業(yè)人員的能力素質(zhì)，引進生態(tài)環(huán)保類人才，加大對教育以及人才培養(yǎng)的投資，培育掌握相關(guān)知識的人才，完善環(huán)保從業(yè)人員的準入門檻。三是建立差異化管控制度。生態(tài)紅線內(nèi)分為不同的功能區(qū)，不能采取一刀切的方式，應(yīng)該根據(jù)不同區(qū)域的生態(tài)敏感脆弱度、功能定位等區(qū)分管控重點，分級管理，有針對性的明確哪些活動可以進入什么區(qū)域以及活動的強度等。四是建立生態(tài)補償長效機制?？梢越⒑颖笔∩鷳B(tài)補償常設(shè)機構(gòu)以及生態(tài)補償考核體制，推動生態(tài)補償法制化，用法律保障生態(tài)補償?shù)拈L效性。

總之，生態(tài)紅線是環(huán)境保護的“底線”，管控就是為了守住這個“底線”，我省在紅線實施的過程中，需要制定嚴格的管控制度，為生態(tài)紅線提供法制保障，讓生態(tài)紅線能夠真正“落地”，最終達到生態(tài)強省。