地方政府融資平臺的風(fēng)險及防控分析

曹海燕

摘 要 融資作為當(dāng)今地方政府能夠開展各種項目的重要前提，是解決地方政府財政困難、緩解借貸壓力、加快城市建設(shè)的有效方式。地方政府融資平臺是我國地方政府融資的主體，是我國政治、經(jīng)濟(jì)體制一系列改革下的產(chǎn)物，為我國地方經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)提供了強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)支持。本文分析了地方政府融資平臺存在的問題及面臨的諸多風(fēng)險，并有針對性地提出了一系列風(fēng)險防控措施，希望能起到拋磚引玉的作用。

關(guān)鍵詞 地方政府融資平臺 風(fēng)險 負(fù)債 債務(wù)風(fēng)險預(yù)警

一、引言

隨著中國特色社會主義進(jìn)入了新時代，我國各地都迎來了發(fā)展的新機(jī)遇，地方政府在推進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中對于資金的需求也進(jìn)一步提高，各地政府均建立了融資平臺承擔(dān)為政府所投資項目的融資工作。與此同時，地方政府融資平臺所產(chǎn)生的風(fēng)險也在進(jìn)一步提高。關(guān)注并分析地方政府融資平臺背后存在的問題，從解決問題的角度出發(fā)研究提高風(fēng)險防控能力的措施是一個有效手段。

二、地方政府融資平臺面臨的風(fēng)險

（一）地方財政風(fēng)險

地方政府融資平臺所投資的多數(shù)都是公益性質(zhì)較強(qiáng)而收益較低的項目，在通過信貸、債券等手段進(jìn)行融資的過程中，地方政府融資平臺通常都需要一定的增信措施，如項目回購、土地資產(chǎn)抵押、第三方擔(dān)保等。這些增信措施與地方政府的財政收支能力密切相關(guān)，因此便形成了地方政府財政的隱形擔(dān)保，隨之而來的還有連帶的償債風(fēng)險。隨著地方政府融資平臺的數(shù)量以及融資規(guī)模的不斷增多，這些融資平臺所帶來的巨額債務(wù)的還款責(zé)任最終還是落回了各級地方政府身上。近些年來，我國部分省份的地方政府融資平臺的負(fù)債水平居高不下，地方政府過度負(fù)債的現(xiàn)象嚴(yán)重，過度融資所帶來的財政風(fēng)險未得到有效的控制。雖然自2016年以來，國家已頒布了一系列融資政策并加強(qiáng)了監(jiān)管，但調(diào)查顯示，地方政府舉債規(guī)模仍在持續(xù)增長，融資平臺風(fēng)險性依舊較高。

（二）銀行等金融機(jī)構(gòu)信貸風(fēng)險

銀行借款是地方政府融資平臺的主要融資方式，資金來源過度集中于銀行，容易產(chǎn)生信貸風(fēng)險。一方面，由于地方政府融資平臺的項目多為城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不僅建設(shè)周期長，并且商業(yè)化程度低，投資收益率低甚至沒有收益。這些長期借款使得資金的回籠周期也較長，增加了銀行資產(chǎn)的流動性風(fēng)險，最終導(dǎo)致信貸風(fēng)險的不斷擴(kuò)大。另一方面，地方政府融資平臺在向銀行等金融機(jī)構(gòu)申請借款時，比起其他借貸方，往往都會享受特殊的待遇。銀行與當(dāng)?shù)卣拈L期合作使得銀行會逐步放寬貸款限制，無論是在貸前的調(diào)查工作、貸時的審查工作還是貸后的管理工作，銀行都會盡可能地放低要求。由于地方政府融資平臺向銀行進(jìn)行借貸或者通過金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行間接借款的門檻較低，使得這些金融機(jī)構(gòu)能夠獲取的信息不足，不僅使得追查貸款使用情況變得更為困難，而且有時由于過于疏忽還會釀成較為嚴(yán)重的信貸風(fēng)險。

（三）宏觀調(diào)控風(fēng)險

地方財政負(fù)債水平居高不下，銀行等金融機(jī)構(gòu)的信貸風(fēng)險不斷提高，也會帶來一系列宏觀調(diào)控風(fēng)險。首先，從宏觀政策這一角度去看，地方政府融資平臺借貸規(guī)模逐漸加大，多個平臺負(fù)債累累，直接制約著宏觀貨幣政策的調(diào)整方向以及調(diào)整力度。其次，政府與市場之間的關(guān)系會被地方政府過高的舉債狀況所扭曲。再次，地方財政風(fēng)險以及銀行的信貸風(fēng)險與宏觀經(jīng)濟(jì)之間有著相互的影響關(guān)系。一方面，地方財政風(fēng)險以及銀行的信貸風(fēng)險會增加宏觀經(jīng)濟(jì)的波動風(fēng)險，也對未來進(jìn)一步實施反周期宏觀經(jīng)濟(jì)政策增加了許多難度。另一方面，宏觀經(jīng)濟(jì)走勢也會反過來影響地方財政風(fēng)險以及銀行的信貸風(fēng)險，若宏觀經(jīng)濟(jì)走勢發(fā)生較為重大的變化，比如房地產(chǎn)價格的回落，可能會更多地暴露出地方財政風(fēng)險以及銀行所面臨的信貸風(fēng)險。

三、地方政府融資平臺風(fēng)險的成因

（一）政企關(guān)系不清晰

地方政府融資平臺的特殊性使其處于政企關(guān)系模糊的狀況，也因此催生出了許多管理方面的問題，導(dǎo)致地方政府融資平臺公司的效益低，風(fēng)險高。融資平臺公司雖然有著自身的組織架構(gòu)，但實質(zhì)上還是歸屬于政府管理，其職能部門的負(fù)責(zé)人多數(shù)由政府直接任命或者兼任。因此，在實際運作中，融資平臺公司的自主權(quán)有限，受到政治因素的影響較多，企業(yè)效益以及效率都難以最大化。同時，在人力資源方面，雖然國家出臺了一系列法律法規(guī)對政企關(guān)系進(jìn)行了規(guī)范，但是目前許多融資平臺公司的專業(yè)化人才還是較為缺乏，對于融資平臺公司的轉(zhuǎn)型十分不利。

（二）融資方式單一

由于借貸資金穩(wěn)定、手續(xù)方便、成本較低，銀行借款是目前地方政府融資平臺的主要融資方式。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，近年來銀行借款約占據(jù)了地方政府項目融資的80%。隨著近幾年來信托、融資租賃等新形式的出現(xiàn)，銀行借款占總?cè)谫Y額的比例有所下降，但還是目前最為主流的融資方式。銀行借款充足的流動性以及市場的軟約束使得地方政府的債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大，是當(dāng)前地方財政負(fù)債累累的主要元兇。融資方式單一將會導(dǎo)致融資平臺的融資規(guī)模受到宏觀調(diào)控政策的影響較大，資金來源的穩(wěn)定性會受到影響;同時，中長期借款比例過高將會導(dǎo)致銀行借款結(jié)構(gòu)不平衡，加劇銀行的信貸風(fēng)險以及流動性風(fēng)險。

（三）信息披露不充分

雖然目前銀行借款還是地方政府融資平臺的主要資金來源，但對于地方政府來說，銀行以及其他金融機(jī)構(gòu)均為弱勢方。銀行能從地方政府那里獲得的財政信息十分有限，并且地方政府也通常不向銀行提供其具體的財政收支情況、其融資平臺的借款總額以及負(fù)債情況等，即使地方政府提供了相關(guān)數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性以及真實性也有待考量。因此，在這種信息披露不充分的情況下，銀行無法準(zhǔn)確把握地方政府的財政狀況以及負(fù)債情況，無法有效地規(guī)避風(fēng)險，將會導(dǎo)致風(fēng)險失控的情況出現(xiàn)。

（四）風(fēng)險防控能力不足

地方政府融資平臺在其運營過程中，由于其自身的風(fēng)險防控能力不足，可能導(dǎo)致融資平臺債臺高筑情況的出現(xiàn)。由于地方政府融資平臺所投資的項目一般都為中長期項目，借款期限長，收益也低，一些地方政府融資平臺的管理者為了追求績效，會同時投資多個項目，若企業(yè)沒有充分的風(fēng)險防控意識與方法，則會導(dǎo)致過度舉債、盲目舉債情況的出現(xiàn)，不僅導(dǎo)致了資金的嚴(yán)重浪費，還加重了融資平臺公司的利息負(fù)擔(dān)，從而導(dǎo)致風(fēng)險的產(chǎn)生。

四、地方政府融資平臺風(fēng)險的防控措施

（一）完善融資平臺的運營管理機(jī)制

地方政府融資平臺由地方政府牽頭建設(shè)，不可避免地會具備一定的行政色彩。而融資平臺公司作為一個獨立的法人機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)建立獨立、完整的企業(yè)組織框架，設(shè)立董事會以及監(jiān)事會等部門，完善運營管理機(jī)制。同時，還要根據(jù)崗位需要合理配置人員，確定管理以及運營相關(guān)責(zé)任制，提高融資平臺的融資效率、資金使用率，降低融資平臺的負(fù)債風(fēng)險。最后，在人才招聘方面，融資平臺公司要引入先進(jìn)的人力資源管理制度與方法，可選用市場化的選用人制度，面向國內(nèi)外市場招收人才。

（二）拓寬融資渠道

除了從銀行獲取借款，地方政府融資平臺應(yīng)該積極探索更多的直接融資方式，比如發(fā)行企業(yè)債，出售股權(quán)等。地方政府應(yīng)當(dāng)積極鼓勵融資平臺公司在國內(nèi)外發(fā)行企業(yè)債券，通過市場化運作的方式為政府融資。符合條件的地方政府融資平臺應(yīng)積極進(jìn)行股份制改造，讓其他經(jīng)濟(jì)主體也能參與到地方政府融資平臺中來，實現(xiàn)共同發(fā)展。同時還要引進(jìn)新型的融資模式，拓寬地方政府融資平臺融資渠道，比如對建設(shè)規(guī)模大、周期長、收益比較高的項目可以采用BOT等方式進(jìn)行融資。拓寬融資渠道，不僅有利于降低地方政府融資平臺的融資成本，也能降低企業(yè)的財政杠桿率，降低融資風(fēng)險。

（三）健全會計信息披露制度

地方政府融資平臺公司的債務(wù)隱形，導(dǎo)致其背負(fù)的風(fēng)險以及造成的危害無法判斷，制定一套能夠落實并推廣開來的會計信息披露制度十分必要。一方面，由于各個融資平臺公司歸屬于不同的政府部門，使得管理工作混亂，因此可以設(shè)立一個專門的融資管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，各個融資平臺公司定期向融資管理機(jī)構(gòu)報告財務(wù)情況，融資管理機(jī)構(gòu)再向財政部門報告，同時審計部門還需要進(jìn)行檢查。另一方面，還可以建立地方政府融資平臺的信用評級機(jī)制，通過對地方政府以及融資平臺公司的信用分別進(jìn)行評價，使得其隱形的財政狀況以及負(fù)債情況能夠得到充分的披露。

（四）建立債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機(jī)制

地方政府融資平臺應(yīng)當(dāng)建立起完善的債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機(jī)制。雖然平臺可能在早期已經(jīng)對到期債務(wù)規(guī)模進(jìn)行了分析與控制，然而大環(huán)境和企業(yè)經(jīng)營狀況等都是動態(tài)變化的，因此仍有必要做好風(fēng)險的預(yù)警工作。一個完善的風(fēng)險預(yù)警機(jī)制要包含對融資平臺公司風(fēng)險的評價、監(jiān)控以及預(yù)測功能。首先，需要根據(jù)不同權(quán)重的風(fēng)險指標(biāo)對融資平臺的總體風(fēng)險進(jìn)行初步的評價。其次，結(jié)合衡量風(fēng)險的一系列判別指標(biāo)，通過計算機(jī)建立模型對債務(wù)風(fēng)險值進(jìn)行監(jiān)控，從不同角度進(jìn)行靜態(tài)和動態(tài)的分析。最后，根據(jù)融資平臺的風(fēng)險評價以及監(jiān)測結(jié)果對平臺公司未來的發(fā)展方向進(jìn)行預(yù)測。

五、結(jié)語

近些年來，地方政府融資平臺舉債規(guī)模持續(xù)增長，導(dǎo)致了地方財政風(fēng)險、銀行信貸風(fēng)險、宏觀調(diào)控風(fēng)險等一系列風(fēng)險的出現(xiàn)，這些風(fēng)險的出現(xiàn)與地方政府融資平臺存在的政企關(guān)系不清、融資渠道單一、信息披露不充分、風(fēng)險預(yù)警不到位等問題有著直接的關(guān)系。地方政府融資平臺風(fēng)險防控是一個復(fù)雜且長期的工作，需要各方共同努力，采取一定的措施，不斷提高融資平臺風(fēng)險防控水平，改善我國地方政府財政失衡的狀態(tài)，使得我國社會未來的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會服務(wù)能夠可持續(xù)發(fā)展。

（作者單位為浙江永信房地產(chǎn)估價有限公司）

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