十八大以來(lái)我國(guó)“放管服”改革的動(dòng)因、成效、困境及推進(jìn)策略

李水金 歐陽(yáng)蕾

摘 要：黨的十八大以來(lái)，“放管服”改革已經(jīng)持續(xù)多年，改革力度之大、改革范圍之廣、改革程度之深，是歷次改革中所沒(méi)有的。這場(chǎng)改革動(dòng)因主要是推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化、應(yīng)對(duì)國(guó)際復(fù)雜形勢(shì)及新智能革命帶來(lái)的挑戰(zhàn)、滿足人民對(duì)美好生活的向往。改革的舉措主要有行政審批制度改革、清單制度改革、服務(wù)流程再造、證照分離、減稅減負(fù)、優(yōu)化服務(wù)、監(jiān)管改革等。通過(guò)改革促進(jìn)營(yíng)商環(huán)境便利化、服務(wù)方式智能化、市場(chǎng)監(jiān)管精準(zhǔn)化，有效激發(fā)了市場(chǎng)活力，規(guī)范了政府權(quán)力，化解了市場(chǎng)主體的“堵點(diǎn)”“難點(diǎn)”“痛點(diǎn)”。改革也在制度、監(jiān)督以及基層積極性等方面存在問(wèn)題。未來(lái)“放管服”改革進(jìn)一步推進(jìn)的策略主要包括價(jià)值的調(diào)適整合、結(jié)構(gòu)的互動(dòng)整合、機(jī)制的協(xié)同整合、技術(shù)的嵌入整合、執(zhí)行的配套整合、制度的優(yōu)化整合等。

關(guān)鍵詞：“放管服”改革;行政審批制度;政府職能;減稅降費(fèi);營(yíng)商環(huán)境

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008-7168（2020）02-0011-11

黨的十八大以來(lái)，“放管服”改革已經(jīng)持續(xù)多年，改革力度之大、改革范圍之廣、改革程度之深，是歷次改革中所沒(méi)有的。作為一項(xiàng)激發(fā)市場(chǎng)活力、增強(qiáng)內(nèi)生動(dòng)力、釋放內(nèi)需潛力、提高治理能力的戰(zhàn)略舉措，“放管服”改革是政府系統(tǒng)一場(chǎng)深刻的自我革命，是應(yīng)對(duì)復(fù)雜國(guó)際形勢(shì)和新技術(shù)挑戰(zhàn)、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展并不斷滿足人民美好生活需要的一次改革。那么，十八大以來(lái)“放管服”改革深入發(fā)展的動(dòng)因是什么？改革的舉措有哪些？取得了哪些成效？改革過(guò)程中存在哪些治理困境？未來(lái)“放管服”改革的進(jìn)一步推進(jìn)策略又是什么呢？

一、“放管服”改革深入發(fā)展的動(dòng)因

（一）推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需要

自黨的十八屆三中全會(huì)首次提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，十九屆四中全會(huì)又提出了“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的目標(biāo)：到新中國(guó)成立一百年時(shí)，全面實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，使中國(guó)特色社會(huì)主義制度更加鞏固、優(yōu)越性充分展現(xiàn)。什么是國(guó)家治理體系和治理能力呢？“國(guó)家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國(guó)家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制;國(guó)家治理能力則是運(yùn)用國(guó)家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國(guó)防、治黨治國(guó)治軍等各個(gè)方面?！盵1]（p.91）國(guó)家治理體系和治理能力是整個(gè)國(guó)家制度和制度執(zhí)行力的集中體現(xiàn)，也是國(guó)家治理優(yōu)勢(shì)的表現(xiàn)之一，二者相輔相成。當(dāng)前，我國(guó)在現(xiàn)代化發(fā)展過(guò)程中面臨著一系列突出矛盾和挑戰(zhàn)：發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)、不持續(xù)問(wèn)題依然突出;營(yíng)商環(huán)境仍然改善不足;核心關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域自主創(chuàng)新能力不強(qiáng);教育、醫(yī)療、住房、食品安全、社會(huì)保障、安全生產(chǎn)等問(wèn)題依然較多;反腐敗斗爭(zhēng)依然嚴(yán)峻等。解決這些問(wèn)題，關(guān)鍵在改革。因此，要實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，就必須深化改革，既改革不適應(yīng)實(shí)踐發(fā)展要求的體制機(jī)制、法律法規(guī)，又不斷構(gòu)建新的體制機(jī)制、法律法規(guī)，使各方面制度更加科學(xué)、更加完善，實(shí)現(xiàn)黨、國(guó)家、社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)治理制度化、規(guī)范化、程序化[1]（p.92）。而“放管服”改革正是實(shí)現(xiàn)這些改革目標(biāo)的有效途徑。

（二）新智能革命興起對(duì)政府治理產(chǎn)生的挑戰(zhàn)

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革正在孕育興起，大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能、高級(jí)智能機(jī)器人、3D打印等顛覆性技術(shù)使全球科技創(chuàng)新呈現(xiàn)出新的發(fā)展態(tài)勢(shì)和特征。新技術(shù)革命將對(duì)人類社會(huì)產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響，麥肯錫全球研究院在一項(xiàng)報(bào)告中指出，以人工智能推動(dòng)的新技術(shù)革命是“以往工業(yè)革命發(fā)生速度的10倍，規(guī)模的300倍，影響的3000倍”[2]。 Louis A. Del Monte也指出，新技術(shù)革命將使人類邁向與智能機(jī)器人共存的時(shí)代，2050年后人工智能將全面超越人類，成為地球上最聰明、能力最強(qiáng)的生命形式，而當(dāng)人類進(jìn)入到21世紀(jì)的最后25年時(shí)，人類與機(jī)器的分界線將不復(fù)存在，機(jī)器將獲得與人類同等的法律地位[3]。在新技術(shù)革命背景下，創(chuàng)新的發(fā)展速度和傳播速度比以往任何時(shí)候都快[4]（p.7），這對(duì)政府治理提出了重大挑戰(zhàn)。另外，由于技術(shù)進(jìn)步，政府治理的周期將不斷縮短，甚至?xí)霈F(xiàn)“彎道超車(chē)”的可能性，這些都需要通過(guò)政府改革來(lái)實(shí)現(xiàn)。此外，新智能革命也使政府未來(lái)治理的不可預(yù)見(jiàn)性大大增強(qiáng)，甚至面臨著“技術(shù)無(wú)人區(qū)”的強(qiáng)大挑戰(zhàn)，這使得政府未來(lái)變革處于一個(gè)“永遠(yuǎn)在改進(jìn)”的過(guò)程。如何應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)，就成為“放管服”改革的重要課題。

（三）實(shí)現(xiàn)人民美好生活向往的需要

自1981年黨的十一屆六中全會(huì)確立我國(guó)的主要矛盾是“人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾”之后，黨和國(guó)家的中心工作都是圍繞著經(jīng)濟(jì)建設(shè)這條主線而展開(kāi)的。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民生活水平的不斷提高，我國(guó)已經(jīng)成為世界第二大經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)，落后的生產(chǎn)方式已經(jīng)成為過(guò)去式，人民在物質(zhì)生活豐富后更加渴望民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的精神生活，這使得我國(guó)主要矛盾發(fā)生了新的變化。黨的十九大報(bào)告指出，新時(shí)代的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)向了“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。我國(guó)所有改革的主要目標(biāo)，都是為了更好地滿足人民對(duì)美好生活的向往。這里的美好生活向往是什么呢？從物質(zhì)方面說(shuō)，即是人民期盼有更好的教育、更穩(wěn)定的工作、更滿意的收入、更可靠的社會(huì)保障、更高水平的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、更舒適的居住條件、更優(yōu)美的環(huán)境，期盼孩子們能成長(zhǎng)得更好、工作得更好、生活得更好[1]（p.4）。從精神方面說(shuō)，即是更好滿足人民群眾在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面日益增長(zhǎng)的要求，更好推動(dòng)人的全面發(fā)展、社會(huì)全面進(jìn)步[5]（p.450）。在“放管服”改革過(guò)程中，不管是改善營(yíng)商環(huán)境還是優(yōu)化服務(wù)流程，不管是簡(jiǎn)政放權(quán)還是減稅降費(fèi)，都是圍繞人民的美好生活而展開(kāi)的，都是為了在學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居上持續(xù)取得新進(jìn)展，讓改革的成果更公平惠及全體人民。

（四）全球治理格局的新形勢(shì)、新變化

“放管服”改革還面臨著復(fù)雜國(guó)際形勢(shì)的挑戰(zhàn)。一是全球進(jìn)入“超競(jìng)爭(zhēng)”的新時(shí)代迫切需要“放管服”改革。在“超競(jìng)爭(zhēng)”時(shí)代，通訊技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的快速發(fā)展，使得全球各類資源能夠超越國(guó)界，在全球范圍內(nèi)流動(dòng)。市場(chǎng)主體面臨著更廣泛的資源流動(dòng)和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)，誰(shuí)擁有全球范圍內(nèi)的優(yōu)勢(shì)資源，誰(shuí)就會(huì)在競(jìng)爭(zhēng)中獲勝。

加之，在全球競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈的時(shí)代背景下，營(yíng)商環(huán)境建設(shè)日益成為世界各國(guó)之間、城市之間和區(qū)域之間競(jìng)爭(zhēng)的核心和焦點(diǎn)[6]。因此，為了獲得全球競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，政府迫切需要進(jìn)行“放管服”改革，為市場(chǎng)主體有效參與全球競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造良好的營(yíng)商環(huán)境和市場(chǎng)環(huán)境。二是應(yīng)對(duì)全球治理風(fēng)險(xiǎn)和治理難題需要“放管服”改革。當(dāng)今國(guó)際形勢(shì)復(fù)雜多變，不穩(wěn)定因素、不確定因素以及潛在風(fēng)險(xiǎn)因素明顯增多;同時(shí)，還面臨著全球氣候變暖、環(huán)境污染、貿(mào)易沖突、消除貧困、國(guó)際安全等全球性治理難題。如何通過(guò)“放管服”改革更好地融入全球治理、參與全球治理，就成為一個(gè)重要的挑戰(zhàn)。三是“放管服”改革是擴(kuò)大全球影響力的需要。當(dāng)前，“一帶一路”“人類命運(yùn)共同體”以及“共商共建共享”等中國(guó)智慧與中國(guó)方案正受到全球廣泛的關(guān)注。中國(guó)在國(guó)際舞臺(tái)上的影響力越來(lái)越大，世界上充滿越來(lái)越多的中國(guó)聲音、中國(guó)故事、中國(guó)元素，中國(guó)道路、中國(guó)制度、中國(guó)模式、中國(guó)文化成為世界各國(guó)熱議的話題[7]。中國(guó)要更好地提升國(guó)際影響力，就必須不斷進(jìn)行“放管服”改革，改善國(guó)際經(jīng)營(yíng)環(huán)境，打造中國(guó)品牌，為全球治理提供更好的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品。

二、“放管服”改革的舉措與成效

（一）行政審批制度改革與清單制度改革并舉，將政府權(quán)力關(guān)在制度的籠子里

行政審批制度改革的核心是簡(jiǎn)政放權(quán)，簡(jiǎn)政即是精簡(jiǎn)審批事項(xiàng)。自2001年國(guó)務(wù)院成立行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組以來(lái)，從2002年到2012年的11年間，國(guó)務(wù)院先后分六批次取消和調(diào)整了2497項(xiàng)行政審批項(xiàng)目，占原有總數(shù)的693%”[8]。十八大后，行政審批制度改革繼續(xù)向縱深發(fā)展，國(guó)務(wù)院多次強(qiáng)調(diào)要把行政審批制度改革作為國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的突破口和抓手;從2013年到2017年9月，累計(jì)削減審批事項(xiàng)達(dá)697項(xiàng)，精簡(jiǎn)率達(dá)41%[9]。行政審批制度改革的另一個(gè)方面是下放權(quán)力，即把政府不該承擔(dān)的權(quán)力還給市場(chǎng)和社會(huì)，“簡(jiǎn)企業(yè)和群眾最需要簡(jiǎn)的政，放企業(yè)和群眾最需要放的權(quán)，提供企業(yè)和群眾最需要的服務(wù)”[10]。政府在簡(jiǎn)政放權(quán)后，還進(jìn)行了清單制度改革。主要包括：推進(jìn)審批事項(xiàng)和市場(chǎng)準(zhǔn)入的負(fù)面清單制度，逐步做到審批清單之外的事項(xiàng)均由市場(chǎng)主體依法自行決定;實(shí)行權(quán)力清單制度，明確權(quán)力運(yùn)行邊界;推進(jìn)責(zé)任清單制度，明確了政府、市場(chǎng)及社會(huì)的責(zé)任邊界;制定收費(fèi)清單制度，明確政府相關(guān)部門(mén)在涉及收費(fèi)方面的權(quán)限，切實(shí)減少涉及市場(chǎng)主體方面的收費(fèi)自由裁量權(quán)。正是通過(guò)行政審批制度和清單制度的改革，將政府權(quán)力關(guān)在制度的籠子里。

（二）流程再造與證照分離改革結(jié)合，有效化解市場(chǎng)主體的“堵點(diǎn)”“難點(diǎn)”“痛點(diǎn)”

流程再造既要解決決策過(guò)程中的“最先一公里”問(wèn)題，也要解決執(zhí)行過(guò)程中的“中梗阻”問(wèn)題，更要解決基層落實(shí)中的“最后一公里”問(wèn)題。流程再造最重要的是簡(jiǎn)化辦事程序，進(jìn)行“一口受理”“規(guī)范辦理”“限時(shí)辦理”“透明辦理”“網(wǎng)上辦理”，不斷優(yōu)化服務(wù)流程;同時(shí)要壓縮公共服務(wù)時(shí)間，十八大以來(lái)我國(guó)企業(yè)開(kāi)辦時(shí)間已大幅壓減至229天[11]。李克強(qiáng)在2019年的全國(guó)深化“放管服”改革優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境電視電話會(huì)議上的講話中明確指出：要進(jìn)一步壓減企業(yè)開(kāi)辦時(shí)間，服務(wù)流程再造要做到“六個(gè)一”，即企業(yè)開(kāi)辦時(shí)間再減一半、項(xiàng)目審批時(shí)間再砍一半、政務(wù)服務(wù)一網(wǎng)通辦、企業(yè)和群體辦事力爭(zhēng)“只進(jìn)一扇門(mén)”并“最多跑一次”、凡是沒(méi)有法律法規(guī)依據(jù)的證明一律取消。在流程再造的同時(shí)進(jìn)行證照分離改革，實(shí)行“三證合一”“五證合一”到“多證合一”，即將工商、質(zhì)監(jiān)、稅務(wù)、社會(huì)保險(xiǎn)和統(tǒng)計(jì)等涉及市場(chǎng)主體登記、備案的相關(guān)事項(xiàng)和各類證照整合到一張營(yíng)業(yè)執(zhí)照上，使“一照一碼”營(yíng)業(yè)執(zhí)照成為企業(yè)唯一的合法“身份證”。此外，還要推進(jìn)“照后減證”“業(yè)務(wù)協(xié)同”“信息共享”和“一網(wǎng)通辦”，避免在公共服務(wù)中出現(xiàn)讓企業(yè)和群眾多頭跑、來(lái)回跑、長(zhǎng)期跑等“堵點(diǎn)”“難點(diǎn)”“痛點(diǎn)”問(wèn)題。

（三）減稅減負(fù)與優(yōu)化服務(wù)并重，推動(dòng)了營(yíng)商環(huán)境的便利化

減稅減負(fù)直擊當(dāng)前市場(chǎng)主體的痛點(diǎn)和難點(diǎn)，是推動(dòng)營(yíng)商環(huán)境便利化的重要舉措。李克強(qiáng)指出：“減稅降費(fèi)是我們應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)、頂住經(jīng)濟(jì)下行壓力最直接、最公平、最普惠、最有效的辦法?！盵12]改革的主要措施有三個(gè)方面。一是減稅。國(guó)務(wù)院多次強(qiáng)調(diào)，要減輕企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)，確保所有行業(yè)稅負(fù)只減不增;深化增值稅改革，降低稅率，下調(diào)部分商品進(jìn)口關(guān)稅，并減少征稅自由裁量權(quán)、增加透明度;同時(shí)全面加強(qiáng)稅收征管，堅(jiān)決查處偷稅、逃稅、騙稅等違法行為，切實(shí)維護(hù)稅制權(quán)威和公平。二是降費(fèi)。國(guó)務(wù)院作出一系列降費(fèi)戰(zhàn)略部署，清理整頓收費(fèi)性項(xiàng)目，同時(shí)也多次強(qiáng)調(diào)要清理和規(guī)范涉企收費(fèi)，取消不合理收費(fèi)，杜絕違規(guī)收費(fèi)。這些舉措取得明顯效果：截至2018年6月，累計(jì)減輕市場(chǎng)主體負(fù)擔(dān)超過(guò)3萬(wàn)億元，取消、停征、減免1100多項(xiàng)中央和省級(jí)政府行政事業(yè)性收費(fèi)[11]。三是減負(fù)。2019年李克強(qiáng)在《政府工作報(bào)告》中提出：中央財(cái)政要開(kāi)源節(jié)流，一般性支出壓減5%以上，“三公”經(jīng)費(fèi)要再壓減3%左右，長(zhǎng)期沉淀資金要一律收回;地方政府要大力優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，切實(shí)落實(shí)減負(fù)措施，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，使市場(chǎng)主體特別是小微企業(yè)有明顯的獲得感。此外，營(yíng)商環(huán)境的便利化還需要優(yōu)化政府的公共服務(wù)，以激發(fā)市場(chǎng)活力。一方面，提高公共服務(wù)的效率，包括簡(jiǎn)化服務(wù)程序、刪減服務(wù)中的繁文縟節(jié)以及推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+智能服務(wù)”等;另一方面，改善公共服務(wù)的質(zhì)量，包括營(yíng)造公平透明的市場(chǎng)環(huán)境、平等保護(hù)各類產(chǎn)權(quán)、強(qiáng)化知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)以及推進(jìn)投融資體制改革等。減稅減負(fù)和優(yōu)化服務(wù)的措施，極大地降低了制度性交易成本，推動(dòng)了營(yíng)商環(huán)境的便利化。世界銀行《2019年?duì)I商環(huán)境報(bào)告》顯示，我國(guó)營(yíng)商環(huán)境由2018年的第78位上升到第46位，是營(yíng)商環(huán)境改善度最高的10個(gè)經(jīng)濟(jì)體之一。

（四）機(jī)構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變協(xié)同，增強(qiáng)了市場(chǎng)配置資源的主體地位

十八大以來(lái)，經(jīng)過(guò)2013年和2018年兩次機(jī)構(gòu)改革，黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革不斷深入，為“放管服”改革創(chuàng)造了良好的條件。機(jī)構(gòu)改革的核心是政府職能的轉(zhuǎn)變，而政府職能轉(zhuǎn)變的核心是正確處理政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系問(wèn)題。一是從政府與市場(chǎng)的關(guān)系看，市場(chǎng)的地位由“基礎(chǔ)性”向“決定性”調(diào)整。黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)市場(chǎng)的地位做出了重大戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，指出要“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”。但即使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，政府的作用也要充分發(fā)揮，市場(chǎng)在資源配置中并不是起全部作用。正如習(xí)近平指出的，“在市場(chǎng)作用與政府作用的問(wèn)題上，要講辯證法、兩點(diǎn)論，‘看不見(jiàn)的手和‘看得見(jiàn)的手都要用好，努力形成市場(chǎng)作用和政府作用有機(jī)統(tǒng)一、相互補(bǔ)充、相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)的格局，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展”[1]（p.116）。向市場(chǎng)讓渡部分職能后，政府的作用主要表現(xiàn)為保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、強(qiáng)化市場(chǎng)監(jiān)管、保護(hù)市場(chǎng)秩序、推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展、促進(jìn)共同富裕、優(yōu)化公共服務(wù)等。二是從政府與社會(huì)的關(guān)系看，最重要的是要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)治理。十九屆四中全會(huì)指出，要建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體。政府在職能轉(zhuǎn)變過(guò)程中要通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)等還權(quán)于社會(huì)，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)的合作治理，最終形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐”的社會(huì)治理體系。正是政府、市場(chǎng)、社會(huì)關(guān)系的重塑，促進(jìn)了政府職能的歸位，減少了政府對(duì)市場(chǎng)與社會(huì)具體事務(wù)的干預(yù)，從而有效保障了市場(chǎng)在資源配置中的主體地位。

（五）協(xié)同監(jiān)管、信用監(jiān)管與審慎監(jiān)管互促，推進(jìn)了市場(chǎng)監(jiān)管的精準(zhǔn)化

轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式是放管服改革的重要內(nèi)容，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，糾正監(jiān)管錯(cuò)位，改進(jìn)監(jiān)管方式，推進(jìn)包容審慎監(jiān)管、協(xié)同監(jiān)管、公正監(jiān)管與信用監(jiān)管相互促進(jìn)、相互配合，取得了良好的成效。 一是構(gòu)建跨部門(mén)協(xié)同監(jiān)管機(jī)制。運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)建設(shè)“互聯(lián)網(wǎng)+”監(jiān)管平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了跨部門(mén)聯(lián)合監(jiān)管、協(xié)同監(jiān)管。各級(jí)政府積極轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式，整合監(jiān)管職能和執(zhí)法力量，橫向上聯(lián)通政府各部門(mén)、縱向上打通“信息孤島”，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)信息互聯(lián)互通和充分共享，健全以“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”監(jiān)管為基本手段、以重點(diǎn)監(jiān)管為補(bǔ)充、以信用監(jiān)管為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制，同時(shí)保證監(jiān)管的公正公平，促進(jìn)市場(chǎng)監(jiān)管的法治化、精準(zhǔn)化。二是建立“黑紅名單”制度強(qiáng)化信用監(jiān)管。信用監(jiān)管是對(duì)違法失信企業(yè)和個(gè)人在招投標(biāo)、出入境、政府采購(gòu)等方面給予限制或禁入，制定“失信守信黑紅名單”及管理辦法，設(shè)立企業(yè)信息公示制度、經(jīng)營(yíng)異常名錄制度、嚴(yán)重違法失信企業(yè)名單制度、聯(lián)合懲戒制度等多項(xiàng)制度，讓市場(chǎng)主體“一處違法、處處受限”，以織牢捍衛(wèi)市場(chǎng)秩序和法治理念的“天網(wǎng)”，構(gòu)建市場(chǎng)主體“不敢違法、不愿違法、不能違法”的市場(chǎng)信用環(huán)境。三是對(duì)新興產(chǎn)業(yè)實(shí)施審慎監(jiān)管。新興產(chǎn)業(yè)是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的希望所在，這些新生事物與傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)有顯著差別，要本著鼓勵(lì)創(chuàng)新的原則，區(qū)分不同情況，量身定制包容審慎的監(jiān)管模式和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，完善包容審慎的監(jiān)管機(jī)制，嚴(yán)控安全風(fēng)險(xiǎn)和“紅線”。同時(shí)協(xié)同監(jiān)管、信用監(jiān)管、審慎監(jiān)管要相互配合、相互促進(jìn)，保障市場(chǎng)監(jiān)管的精準(zhǔn)化。

（六）技術(shù)革新與互聯(lián)共享疊加，提升了服務(wù)方式的智能化水平

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，人類出現(xiàn)了以顛覆性數(shù)字技術(shù)、人工智能、互聯(lián)網(wǎng)深度發(fā)展等為特征的智能革命。如何利用智能革命帶來(lái)的機(jī)遇為“放管服”改革提供便利化的服務(wù)，就成為一項(xiàng)緊迫的課題。在“放管服”改革過(guò)程中，新興技術(shù)的影響主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面。一是通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新不斷推動(dòng)公共服務(wù)方式的變革。例如，廣州某區(qū)為提升服務(wù)質(zhì)量，率先上線“人工智能+機(jī)器人”全程電子化商事登記系統(tǒng)，進(jìn)一步優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，在2018年首屆中國(guó)營(yíng)商環(huán)境評(píng)估活動(dòng)中，獲評(píng)營(yíng)商環(huán)境創(chuàng)新獎(jiǎng);還有一些政府部門(mén)探索利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)以及手機(jī) APP、微信公眾號(hào)等服務(wù)功能，實(shí)現(xiàn)服務(wù)職能前置，延伸服務(wù)深度，進(jìn)一步打破旋轉(zhuǎn)門(mén)、玻璃門(mén)，優(yōu)化辦事流程，提高辦事效率。二是通過(guò)政務(wù)信息互聯(lián)共享促進(jìn)公共服務(wù)方式變革。長(zhǎng)期以來(lái)，“信息孤島”問(wèn)題是政府改革的“中梗阻”，政府各部門(mén)之間的信息壁壘使得政務(wù)服務(wù)的制度性成本提高、效率低下。在“放管服”改革過(guò)程中，政府各層級(jí)各部門(mén)不斷加強(qiáng)信息平臺(tái)建設(shè)，努力打造“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，通過(guò)數(shù)據(jù)共享、信息共享、技術(shù)共享等來(lái)推進(jìn)公共服務(wù)方式的智能化、個(gè)性化和便利化。例如，一些地方的農(nóng)民已經(jīng)在運(yùn)用從種子、衛(wèi)星、傳感器及家用機(jī)械中提取到的數(shù)據(jù)，來(lái)更好地決定種什么、何時(shí)種、如何追蹤食物從農(nóng)場(chǎng)到餐桌的新鮮度，以及如何應(yīng)對(duì)氣候變化等[4]（p.157）。

（七）創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)與高質(zhì)量驅(qū)動(dòng)并進(jìn)，激發(fā)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的活力

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展主要依靠勞動(dòng)力、資本、資源三大傳統(tǒng)要素的投入。隨著信息技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、數(shù)字技術(shù)以及人工智能等現(xiàn)代顛覆性新科技的不斷發(fā)展，傳統(tǒng)要素驅(qū)動(dòng)的治理很難再適應(yīng)新時(shí)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展?！胺殴芊备母锾岢龅摹按蟊妱?chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新”等將個(gè)人的知識(shí)、智力、創(chuàng)造力與現(xiàn)代科技深度結(jié)合，體現(xiàn)了創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的改革路徑。創(chuàng)新最關(guān)鍵的是要強(qiáng)化自主創(chuàng)新能力，把關(guān)鍵領(lǐng)域的核心技術(shù)掌握在自己手中，“只有把核心技術(shù)掌握在自己手中，才能真正掌握競(jìng)爭(zhēng)和發(fā)展的主動(dòng)權(quán)，才能從根本上保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全、國(guó)防安全和其他安全”[1]（p.122）。自2014年李克強(qiáng)提出“大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新”以來(lái)，億萬(wàn)群體的創(chuàng)業(yè)和創(chuàng)新潛能以及社會(huì)活力得到有效激發(fā)，新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式蓬勃發(fā)展。到2018年各類市場(chǎng)主體數(shù)量增加近80%，超過(guò)1億戶[11]。在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的同時(shí)，“放管服”改革也堅(jiān)持了高質(zhì)量發(fā)展的改革方向。十九大報(bào)告指出：我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，必須堅(jiān)持質(zhì)量第一、效益優(yōu)先，努力實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的發(fā)展。這表明改革的方向已經(jīng)由“速度擴(kuò)張”“數(shù)量擴(kuò)張”轉(zhuǎn)向了“質(zhì)量追求”。推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，是推進(jìn)“放管服”改革深入發(fā)展的必然要求，也是激發(fā)市場(chǎng)活力與潛力的必然要求。高質(zhì)量發(fā)展已經(jīng)貫穿到“放管服”改革的每一個(gè)環(huán)節(jié)上，從供給側(cè)改革到優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，從減稅降費(fèi)到優(yōu)化市場(chǎng)環(huán)境，從審批體制改革到監(jiān)管體系改革等，有效激發(fā)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的活力。

（八）堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與以人民為中心相交融，有效回應(yīng)了人民對(duì)美好生活的向往

中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)革命、建設(shè)、改革不斷取得勝利最根本的保證，是中國(guó)特色社會(huì)主義的最大優(yōu)勢(shì)。改革要順利進(jìn)行，就必須毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，“無(wú)論改什么、改到哪一步，都要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，確保黨把方向、謀大局、定政策，確保黨始終總攬全局、協(xié)調(diào)各方”[5]（p.467）。在“放管服”改革過(guò)程中，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)還要堅(jiān)持以人民為中心，人民是決定國(guó)家前途命運(yùn)的根本力量，也是決定改革成敗的關(guān)鍵力量?！胺殴芊备母锸冀K遵循“以人民為中心”的改革思路，將人民群眾的利益和需求始終放在改革的中心位置?！胺殴芊备母镞^(guò)程中的“最多跑一次”“一口受理”“一網(wǎng)通辦”“減稅降費(fèi)”等，無(wú)不是為了解決企業(yè)和群眾的“堵點(diǎn)”“難點(diǎn)”“痛點(diǎn)”，無(wú)不體現(xiàn)了“以人民為中心”的改革思想，讓更多改革成果惠及全體人民。正如李克強(qiáng)指出的：讓人民過(guò)上好日子，政府責(zé)無(wú)旁貸[12]。當(dāng)然，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與堅(jiān)持以人民為中心二者不是分割的，而是統(tǒng)一的、一致的，因?yàn)槲覀兊恼侨嗣竦恼娜鉃槿嗣穹?wù)是中國(guó)共產(chǎn)黨的根本宗旨，二者共同促進(jìn)、共同依存，有效回應(yīng)了人民對(duì)美好生活的向往。

三、“放管服”改革的治理困境

（一）政府條塊分割的治理結(jié)構(gòu)導(dǎo)致碎片化的治理傾向

條塊關(guān)系是我國(guó)政府的基本權(quán)力結(jié)構(gòu)，其中橫向結(jié)構(gòu)主要涉及政府機(jī)構(gòu)規(guī)模、權(quán)力分工及職能配置，縱向結(jié)構(gòu)包括各層級(jí)權(quán)力配置及層級(jí)關(guān)系。

在條塊關(guān)系下，地方政府受條塊雙重管理，權(quán)責(zé)不清，改革共識(shí)模糊，極易誘發(fā)政策沖突，加大了“放管服”改革的難度。首先，條塊分割導(dǎo)致“放管服”改革缺乏系統(tǒng)性。一方面，“條條”具有封閉性，各職能部門(mén)各司其職，以塊為主導(dǎo)的改革難以獲得相關(guān)職能部門(mén)的有效配合，改革缺乏協(xié)同，導(dǎo)致改革效果大打折扣。另一方面，“塊塊”形成的部門(mén)利益固化成為改革的重要桎梏?；谧陨聿块T(mén)利益的考量，有些地方在簡(jiǎn)政放權(quán)過(guò)程中，抓大放小，抓實(shí)放虛，該下放的權(quán)力沒(méi)下放，或只下放含金量低的事項(xiàng)，部分地方政府片面追求取消和下放行政審批的數(shù)量，使簡(jiǎn)政放權(quán)陷入“形式化”的陷阱[13]。其次，條塊分割結(jié)構(gòu)導(dǎo)致“放管服”改革內(nèi)容和形式的分割，從而呈碎片化傾向。碎片化是改革內(nèi)容和形式的一種分割狀態(tài)。?？怂拐J(rèn)為：“如果不同職能的部門(mén)在面臨共同的社會(huì)問(wèn)題時(shí)各自為政，缺乏相互協(xié)調(diào)、溝通和合作，致使政府的整體政策目標(biāo)無(wú)法順利達(dá)成，那么碎片化政府就此形成?！盵14]（p.33）在“放管服”改革過(guò)程中，碎片化傾向主要體現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。一是管理碎片化。在“放管服”改革中，簡(jiǎn)政放權(quán)、加強(qiáng)事中事后監(jiān)管、減稅降費(fèi)等改革政策成為各級(jí)政府的目標(biāo)指引，但基層工作人員承接下放事項(xiàng)的能力不足以及基層受資源約束的狀況未得到根本改變，再加上配套措施缺位，改革政策很難落實(shí)到位，使得管理出現(xiàn)碎片化。二是流程碎片化。推行清單治理、簡(jiǎn)化行政審批流程等改革在一定程度上提高了政府辦事效率，但對(duì)簡(jiǎn)化的審批事項(xiàng)缺乏事后監(jiān)管，導(dǎo)致流程監(jiān)管的缺位和錯(cuò)位，有些審批事項(xiàng)精簡(jiǎn)后又以另一種形式復(fù)活，使得審批流程出現(xiàn)碎片化傾向。三是信息碎片化。加強(qiáng)信息平臺(tái)的建設(shè)從而實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)的共享聯(lián)通是改革的重要內(nèi)容，目前各級(jí)政府部門(mén)與中央政府之間仍存在“信息孤島”“數(shù)字鴻溝”“信息堵塞”現(xiàn)象，政府部分內(nèi)部信息共享機(jī)制也不完善，這使得信息出現(xiàn)碎片化現(xiàn)象。

（二）利益誘導(dǎo)下的市場(chǎng)隱性壁壘和監(jiān)管滯后

統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基礎(chǔ)[15]?？v觀“放管服”改革歷程，減稅降費(fèi)、行政審批制度改革、商事制度改革等都極大地激發(fā)了市場(chǎng)活力。但是，市場(chǎng)的培育是一項(xiàng)長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程，改革仍面臨一些阻礙因素。首先表現(xiàn)為自利動(dòng)機(jī)驅(qū)使下的行業(yè)壟斷。雖然市場(chǎng)負(fù)面準(zhǔn)入清單的實(shí)施有效改善了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展環(huán)境，但一些行業(yè)主管部門(mén)為了維護(hù)本行業(yè)發(fā)展利益，排斥競(jìng)爭(zhēng)，加之政策措施不配套，導(dǎo)致在一些壟斷、半壟斷的行業(yè)以及非關(guān)系國(guó)家安全的領(lǐng)域，民間資本仍難以進(jìn)入，特別在一些基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)、非基本公共服務(wù)領(lǐng)域，民營(yíng)企業(yè)往往無(wú)法公平享受財(cái)稅、金融、土地、人才等方面的優(yōu)惠政策[9]。由行業(yè)壟斷形成的市場(chǎng)壁壘，阻礙了生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)，給市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展造成侵蝕。其次表現(xiàn)為地方保護(hù)主義下的市場(chǎng)分割。市場(chǎng)化改革引致的制度環(huán)境變遷，使得地方政府成為擁有特殊利益結(jié)構(gòu)和效用偏好的行為主體，利益驅(qū)動(dòng)和政績(jī)誘惑成為地方政府行為最重要的內(nèi)在動(dòng)因[16]。為了維護(hù)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益和短期政績(jī)，有些地方利用政策壁壘和技術(shù)壁壘排除區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)，使得不同地區(qū)之間的市場(chǎng)聯(lián)系被割裂，全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)難以形成。此外，市場(chǎng)監(jiān)管也滯后于多元化發(fā)展的需求。目前市場(chǎng)監(jiān)管仍是以政府為主導(dǎo)，市場(chǎng)、社會(huì)的監(jiān)管責(zé)任還未充分發(fā)揮出來(lái)。國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局《2018年全國(guó)市場(chǎng)主體發(fā)展基本情況》顯示，截至2018年底我國(guó)市場(chǎng)主體數(shù)量已經(jīng)達(dá)到11020萬(wàn)戶。新登記的市場(chǎng)主體逐年遞增，特別是在現(xiàn)代信息技術(shù)背景下新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)層出不窮，市場(chǎng)主體日趨多元化、復(fù)雜化，而單一的以政府為主導(dǎo)的監(jiān)管對(duì)此顯得力不從心，監(jiān)管信息技術(shù)的運(yùn)用也滯后于現(xiàn)實(shí)需求，再加上基層執(zhí)法人員的監(jiān)管能力參差不齊，監(jiān)管手段創(chuàng)新不足，導(dǎo)致監(jiān)管成本高，難以保證監(jiān)管效能的有效發(fā)揮。

（三）政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者合作動(dòng)力供給不足

政府改革動(dòng)力包括內(nèi)部和外部因素，內(nèi)部改革動(dòng)力源于政府對(duì)公共利益的追求，外部改革動(dòng)力源于環(huán)境壓力特別是市場(chǎng)發(fā)展、社會(huì)需求產(chǎn)生的倒逼壓力。內(nèi)部動(dòng)力和外部動(dòng)力共同驅(qū)動(dòng)下的政府、市場(chǎng)、社會(huì)多元合作治理，是推進(jìn)“放管服”改革進(jìn)程的理想圖景。然而，政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者合作動(dòng)力供給不足仍是影響“放管服”改革進(jìn)程的重要因素。一是政府改革過(guò)程中的利益悖論。根據(jù)委托代理理論，受公民的委托，政府基于公共利益進(jìn)行改革是政府的基本特性。但除改革的公共目標(biāo)取向外，政府改革執(zhí)行者也存在自利性，即為政府部門(mén)及自身的發(fā)展創(chuàng)設(shè)更好的行為空間，追求自身利益。正如盧梭所言：“政府中的每個(gè)成員都首先是他自己本人，然后才是行政官，再然后才是公民。”[17]（pp.82-83）當(dāng)公共利益和政府自身利益發(fā)生矛盾時(shí)，部分改革執(zhí)行者在自利性驅(qū)使下消極對(duì)待改革，影響改革效果。二是政府與市場(chǎng)的邊界失衡。一方面，給市場(chǎng)減負(fù)、激發(fā)市場(chǎng)活力是“放管服”改革的核心議題，但在市場(chǎng)機(jī)制發(fā)展還不太完善的情況下，政府與市場(chǎng)的良性互動(dòng)仍將遇到諸多障礙，實(shí)現(xiàn)“市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”這一目標(biāo)仍然任重而道遠(yuǎn)。另一方面，大數(shù)據(jù)、“互聯(lián)網(wǎng)+”等新興技術(shù)的變革拓寬了市場(chǎng)的邊界，催生了新的商業(yè)運(yùn)作模式，對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變提出了新訴求，如何應(yīng)對(duì)這一需求，對(duì)政府提出了重要的挑戰(zhàn)。三是社會(huì)力量協(xié)同治理的困境。簡(jiǎn)政放權(quán)，除了向市場(chǎng)放權(quán)外，另一個(gè)維度是將一部分權(quán)力讓渡給社會(huì)，而社會(huì)組織是承接政府轉(zhuǎn)移職能的重要載體。但社會(huì)組織參與改革也存在不足。一方面，社會(huì)組織數(shù)量不足。民政部《2018年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，截至2018 年底，全國(guó)共有社會(huì)組織817萬(wàn)個(gè)。相對(duì)于西方有些國(guó)家數(shù)百萬(wàn)的社會(huì)組織而言，我國(guó)社會(huì)組織的數(shù)量有限，承接政府轉(zhuǎn)移職能的數(shù)量不足。另一方面，社會(huì)組織本身也存在失靈現(xiàn)象。特別是很多社會(huì)組織在人員配備、資源支持、項(xiàng)目來(lái)源等方面嚴(yán)重依賴政府部門(mén)，自主性不強(qiáng)，這也在一定程度上影響社會(huì)組織參與“放管服”改革的強(qiáng)度。

（四）基層改革的積極性、主動(dòng)性及創(chuàng)造性仍未充分發(fā)揮

“放管服”改革落實(shí)的關(guān)鍵在基層，但由于基層改革的積極性、主動(dòng)性及創(chuàng)造性仍未充分發(fā)揮，“放管服”改革在具體執(zhí)行過(guò)程中難以有效落實(shí)到位。主要表現(xiàn)為三個(gè)方面。一是基層激勵(lì)政策不足導(dǎo)致執(zhí)行困難。激勵(lì)不足導(dǎo)致地方政府在改革政策執(zhí)行過(guò)程中的動(dòng)力不足?！吧厦媲l線，下面一根針”往往使基層長(zhǎng)期處于疲于應(yīng)付的狀態(tài)，隨時(shí)還要面臨來(lái)自上級(jí)政府部門(mén)的諸如精準(zhǔn)扶貧、農(nóng)田水利等各種各樣的檢查以及問(wèn)責(zé)[18]，這樣容易產(chǎn)生懈怠和反感心理，導(dǎo)致改革政策執(zhí)行的偏差。二是基層官員選擇性執(zhí)行導(dǎo)致執(zhí)行困難。在“放管服”改革政策的執(zhí)行過(guò)程中，由于政績(jī)?cè)诨鶎痈刹康恼紊奶貏e是職業(yè)晉升中起著基礎(chǔ)性的作用，基層干部往往根據(jù)利益最大化原則來(lái)選擇性執(zhí)行改革政策，“在政績(jī)驅(qū)動(dòng)下地方官員會(huì)將財(cái)政投入到上級(jí)重視、容易產(chǎn)生政績(jī)的領(lǐng)域，以期獲得較高政績(jī)贏得晉升”[19]。這樣就會(huì)出現(xiàn)改革政策的選擇執(zhí)行情況，導(dǎo)致改革政策落實(shí)的偏差。三是基層執(zhí)行成本與執(zhí)行收益的不對(duì)等導(dǎo)致執(zhí)行困難。基層治理需要大量的治理資源，由于權(quán)責(zé)不對(duì)稱，基層在執(zhí)行改革政策過(guò)程中往往出現(xiàn)“責(zé)大權(quán)小”的情況，導(dǎo)致執(zhí)行成本與執(zhí)行收益的不對(duì)等，從而在一定程度上制約著基層對(duì)改革政策的有效執(zhí)行。

四、我國(guó)“放管服”改革的進(jìn)一步推進(jìn)策略

（一）價(jià)值的調(diào)適整合：政府價(jià)值、市場(chǎng)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值的協(xié)同與平衡

“放管服”改革實(shí)質(zhì)上是對(duì)政府、市場(chǎng)、社會(huì)多元價(jià)值進(jìn)行再分配和調(diào)和的過(guò)程。由于多元價(jià)值的矛盾和沖突，價(jià)值共識(shí)難以形成，阻礙了改革進(jìn)程。市場(chǎng)價(jià)值過(guò)度追求經(jīng)濟(jì)和效率、收益和成本，引發(fā)分配不公、市場(chǎng)壁壘等問(wèn)題;理想的政府價(jià)值是實(shí)現(xiàn)以公共利益為導(dǎo)向的公共性供給，但政府公共性和自利性的沖突，導(dǎo)致改革實(shí)踐和理想目標(biāo)的分野;在社會(huì)轉(zhuǎn)型期和改革攻堅(jiān)期，社會(huì)成員價(jià)值更具多元性和沖突性，加大了改革難度。因此，“放管服”改革的持續(xù)推進(jìn)，需要平衡政府價(jià)值、市場(chǎng)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值之間的沖突，其關(guān)鍵在于形成價(jià)值認(rèn)同，由價(jià)值分散走向價(jià)值共識(shí)，形成改革合力。一是強(qiáng)化基于共同愿景的政府價(jià)值認(rèn)同。亞里士多德提出，“人類創(chuàng)造政府的宗旨是為了個(gè)人能夠過(guò)上理性和正義的社會(huì)生活， 政府的根本宗旨是創(chuàng)造和保護(hù)公民或社會(huì)的‘公共幸?！盵20]（p.191）。在共識(shí)形成過(guò)程中政府占據(jù)著主導(dǎo)地位，政府必須通過(guò)內(nèi)部激勵(lì)、自我監(jiān)管和外部約束來(lái)實(shí)現(xiàn)政府部門(mén)個(gè)人愿景和共同愿景的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)，并且更加關(guān)注社會(huì)公平、正義等價(jià)值，實(shí)現(xiàn)從“權(quán)力本位”向“服務(wù)本位”、從“官本位”向“民本位”的轉(zhuǎn)變，推進(jìn)公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。二是深化基于道德基礎(chǔ)的市場(chǎng)價(jià)值認(rèn)同。增強(qiáng)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體的公共責(zé)任意識(shí)，通過(guò)正式制度的剛性約束、非正式制度的規(guī)范引導(dǎo)以及行業(yè)自律，將市場(chǎng)各經(jīng)營(yíng)主體調(diào)動(dòng)起來(lái)，使其參與到優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的各項(xiàng)行動(dòng)中，營(yíng)造誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)環(huán)境。三是實(shí)現(xiàn)基于公共理性的社會(huì)價(jià)值認(rèn)同。通過(guò)培育社會(huì)力量參與公共管理和承接公共服務(wù)，促進(jìn)政府、市場(chǎng)、社會(huì)之間的良性互動(dòng)，從而形成“放管服”改革的公共價(jià)值基礎(chǔ)。

（二）結(jié)構(gòu)的互動(dòng)整合：政府組織結(jié)構(gòu)的整體化和治理結(jié)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)化

“放管服”改革是政府自身的一場(chǎng)深度變革[21]。為克服改革的碎片化問(wèn)題，必須對(duì)政府組織、功能、流程進(jìn)行整合，實(shí)現(xiàn)整體化發(fā)展。一是促進(jìn)政府縱向?qū)蛹?jí)的整體化。一方面，要完善中央層面“放管服”改革協(xié)調(diào)組織機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)，加強(qiáng)改革的整體化設(shè)計(jì)，促進(jìn)中央與地方之間、地方各層級(jí)之間改革的系統(tǒng)性和協(xié)同性;另一方面，要完善權(quán)責(zé)清單的內(nèi)容，進(jìn)一步明晰中央與地方之間、地方各級(jí)政府之間的權(quán)力和責(zé)任劃分，根據(jù)職權(quán)法定的原則限定各級(jí)政府的權(quán)力，避免權(quán)力真空和權(quán)力濫用。二是加強(qiáng)政府橫向部門(mén)之間的協(xié)調(diào)整合。將改革涉及的政府各部門(mén)納入“放管服”改革協(xié)調(diào)組織，在不影響原有職能分工的基礎(chǔ)上對(duì)各部門(mén)功能進(jìn)行合理整合，加強(qiáng)政府各部門(mén)的合作，打破“信息孤島”和“數(shù)字鴻溝”，推動(dòng)政務(wù)信息跨領(lǐng)域、跨部門(mén)、跨層級(jí)開(kāi)放共享，打造線上線下相融合的信息共享服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)部門(mén)平臺(tái)和地方平臺(tái)的互聯(lián)互通。三是推進(jìn)治理結(jié)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)化?！爸卫斫Y(jié)構(gòu)是指治理過(guò)程中政府、市場(chǎng)與民間組織等主體間關(guān)系呈現(xiàn)的制度化的權(quán)力安排和互動(dòng)模式?！盵22]“放管服”改革是復(fù)雜的集體行動(dòng)，政府、市場(chǎng)、社會(huì)多元主體的互動(dòng)使改革過(guò)程呈現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化狀態(tài)，要充分發(fā)揮政府、市場(chǎng)、社會(huì)各自存在的優(yōu)勢(shì)，運(yùn)用現(xiàn)代化信息技術(shù)、數(shù)字技術(shù)等建立互動(dòng)合作的網(wǎng)絡(luò)化治理結(jié)構(gòu)，推動(dòng)政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、市場(chǎng)與社會(huì)的互動(dòng)合作，實(shí)現(xiàn)“放管服”改革效能的提升。

（三）機(jī)制的協(xié)同整合：構(gòu)建多元主體新型協(xié)同的合作交互機(jī)制

政府、市場(chǎng)、社會(huì)多元利益的失衡和分散導(dǎo)致改革合力供給不足，掣肘了“放管服”改革進(jìn)程。解決多元利益主體之間的矛盾和沖突需要建立一種多元主體新型協(xié)同的合作交互機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)政府的有效治理。這種合作交互機(jī)制包括三個(gè)方面。一是建立民主高效的協(xié)商機(jī)制?！罢魏凸彩聞?wù)管理以協(xié)商的方式進(jìn)行， 是人類政治生活和公共決策古老而新穎的方式。”[23]在“放管服”改革過(guò)程中，政府應(yīng)就“放管服”改革的重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題和涉及人民群眾切身利益的問(wèn)題，采用多樣化的協(xié)商形式，如召開(kāi)民主懇談、公開(kāi)聽(tīng)證、媒體評(píng)議、網(wǎng)絡(luò)聽(tīng)證等進(jìn)行一體化協(xié)商;同時(shí)完善協(xié)商規(guī)則，規(guī)范協(xié)商程序，滿足多樣化的利益訴求，形成合作治理的共識(shí)。二是建立共生協(xié)同的決策機(jī)制。林德布洛姆指出：“在一切政治系統(tǒng)中，決策任務(wù)不是由一個(gè)人取得或授予一個(gè)人的，而是授予許多人或由許多人取得的?！盵24]（p.50）因此，吸納多元主體力量參與決策已經(jīng)成為“放管服”改革順利進(jìn)行的重要前提之一。共生協(xié)同的決策機(jī)制應(yīng)做到：按照《政府信息公開(kāi)條例》，加強(qiáng)“放管服”改革政務(wù)信息公開(kāi)，保障公民的知情權(quán);完善決策聽(tīng)證制度和決策公示制度，增強(qiáng)決策的民主化;重視決策咨詢系統(tǒng)的建設(shè)，將智庫(kù)嵌入決策鏈條，作為決策專業(yè)化的保障;把黨內(nèi)監(jiān)督和群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來(lái)，構(gòu)建嚴(yán)密高效的決策監(jiān)督體系。三是建立互惠互利的利益協(xié)調(diào)機(jī)制?；セ莼ダ睦鎱f(xié)調(diào)機(jī)制旨在協(xié)調(diào)“放管服”改革過(guò)程中不同行動(dòng)者之間的利益關(guān)系，緩解利益沖突。利益協(xié)調(diào)機(jī)制主要表現(xiàn)為：以信任機(jī)制為粘合劑，營(yíng)造互信的文化氛圍，增強(qiáng)多元主體的行為協(xié)同;以誘導(dǎo)與動(dòng)員機(jī)制為催化劑，加強(qiáng)管制型、市場(chǎng)型、志愿型等政策工具集的復(fù)合化運(yùn)用，動(dòng)員和協(xié)調(diào)政府內(nèi)外部資源，促進(jìn)利益資源的合理分配，實(shí)現(xiàn)改革的順利進(jìn)行;以利益平衡機(jī)制為穩(wěn)定劑，對(duì)改革中利益受損的群體進(jìn)行平衡，尤其是保障弱勢(shì)群體的利益訴求，實(shí)現(xiàn)多元利益主體的合作共贏。

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[責(zé)任編輯：張英秀]