保障性住房選址研究——以江北新區(qū)直管區(qū)為例

方 遙 王山水

（南京工業(yè)大學(xué) 江蘇省南京市 210000）

1 保障性住房建設(shè)概述與研究緣起

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國(guó)施行的是福利分房制度，隨著1988年住房制度改革，福利分房制度徹底結(jié)束，住房分配走上市場(chǎng)化、商品化的道路。然而，因?yàn)閲?guó)家住房保障體系的一系列波折和變化和社會(huì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展，導(dǎo)致住房的經(jīng)濟(jì)功能和社會(huì)功能發(fā)展失衡，低收入家庭的住房問(wèn)題日益凸顯，并引發(fā)了一系列問(wèn)題。為解決這一問(wèn)題，我國(guó)逐步建立起多層次的保障性住房體系，大力推進(jìn)保障性安居工程建設(shè)，擴(kuò)大保障性住房供應(yīng)規(guī)模。

保障性住房的建設(shè)是解決城市中低收入居民住房問(wèn)題的重要工作，直接關(guān)系社會(huì)的公平公正和和諧發(fā)展。

然而，在目前保障房覆蓋率較低的情況下，我國(guó)多地仍然出現(xiàn)了大量保障房入住率低甚至閑置的問(wèn)題，究其原因，保障房空間選址失誤是主要因素。2015年6月27日，國(guó)務(wù)院在關(guān)于《國(guó)務(wù)院關(guān)于同意設(shè)立南京江北新區(qū)的批復(fù)》的文件中同意設(shè)立南京江北新區(qū)，南京江北新區(qū)成為全國(guó)第十三個(gè)，江蘇省唯一國(guó)家級(jí)新區(qū)。從中央到南京，無(wú)論是建設(shè)目標(biāo)還是行政架構(gòu)，均表現(xiàn)出高水平規(guī)劃建設(shè)國(guó)家級(jí)江北新區(qū)的決心。要實(shí)現(xiàn)建設(shè)國(guó)家級(jí)江北新區(qū)的目標(biāo)，加強(qiáng)住房保障建設(shè)發(fā)揮著重要作用，而保障房的區(qū)位選址直接關(guān)乎保障房建設(shè)的效果，合理的保障房區(qū)位直接關(guān)乎社會(huì)公平和和諧社會(huì)的實(shí)現(xiàn)。

2 江北新區(qū)直管區(qū)保障性住房空間布局存在的問(wèn)題

通過(guò)對(duì)江北新區(qū)直管區(qū)現(xiàn)狀保障性住房建設(shè)區(qū)位和公共服務(wù)設(shè)施情況的統(tǒng)計(jì)，江北新區(qū)直管區(qū)保障房主要分布在大廠街道和泰山街道，保障房整體空間分布受交通條件影響較大，從內(nèi)到外呈遞增模式，明顯表現(xiàn)出城市邊緣選址的特征。從江北新區(qū)直管區(qū)的現(xiàn)狀分布圖可以總結(jié)出保障房選址中存在的以下問(wèn)題：

2.1 城市空間失配

在現(xiàn)行的財(cái)政體制下，地方政府的財(cái)政收入很大一部分來(lái)源于土地財(cái)政，當(dāng)?shù)卣疄榱擞凶銐虻馁Y金去開(kāi)發(fā)城市，往往會(huì)將城市優(yōu)質(zhì)地段的土地劃撥給具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的商品房。保障性住房自然而然的被安排在城市外圍地區(qū)，城市的低收入群體也被推向了更為邊緣的地區(qū)。

2.2 集中建設(shè)導(dǎo)致階層居住分異

我國(guó)城市的保障房大多數(shù)都是由政府集中管理建設(shè)，例如，南京是建設(shè)的六個(gè)超大型保障性住房小區(qū)的建設(shè)，每個(gè)保障性住房小區(qū)的建筑面積都在200萬(wàn)～300萬(wàn)m2，規(guī)模與小城鎮(zhèn)相當(dāng)。但是這種規(guī)劃建設(shè)方式導(dǎo)致了城市低收入階層在空間上的聚集，然而低收入階層的消費(fèi)能力普遍較低，工作能力也相對(duì)較弱，導(dǎo)致了空間上的公共服務(wù)設(shè)施的配置不完善，同時(shí)也不利于城市各階層的社會(huì)融合。

3 基于層次分析法的保障房選址

3.1 保障房選址影響因素的選取

依據(jù)本文之前根據(jù)國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)對(duì)保障房選址影響因素的總結(jié)，結(jié)合江北新區(qū)直管區(qū)具體特征，初步總結(jié)出對(duì)保障房選址產(chǎn)生影響的三個(gè)層面，分別是：公共交通、工作就業(yè)以及公共服務(wù)設(shè)施。

根據(jù)（《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》（GB 50180—2018）中居住區(qū)生活圈的概念，本文對(duì)保障房選址影響因素進(jìn)行篩選，通過(guò)分析直管區(qū)內(nèi)各個(gè)設(shè)施1000m范圍內(nèi)保障房小區(qū)的地塊數(shù)和建筑面積，從中得出對(duì)江北新區(qū)直管區(qū)住房選址影響較大的六個(gè)因素，軌道交通站點(diǎn)、教育科研設(shè)施用地、文化體育設(shè)施用地、醫(yī)療服務(wù)設(shè)施用地、科技研發(fā)設(shè)施用地、商業(yè)服務(wù)設(shè)施用地。

通過(guò)篩選出的英雄因素發(fā)現(xiàn)距離設(shè)施一定范圍內(nèi)的居住用地?cái)?shù)量越多、建設(shè)量越大，表明該設(shè)施對(duì)居住用地的聚集程度越高。因此可以認(rèn)定軌道交通站點(diǎn)、教育科研設(shè)施用地、文化體育設(shè)施用地、醫(yī)療服務(wù)設(shè)施用地、科研設(shè)施用地和商業(yè)服務(wù)設(shè)施用是影響住房分布的重要因素。

根據(jù)層次分析法，筆者選擇“目標(biāo)—因素層次結(jié)構(gòu)”建立保障房選址因素體系。該影響因素體系第一層次是保障房選址合理性；依據(jù)文章上述內(nèi)容，將公共交通、工作就業(yè)和公共服務(wù)設(shè)施配套作為評(píng)價(jià)體系的第二層次——標(biāo)準(zhǔn)層；而評(píng)價(jià)體系的第三層次由第二層次的相關(guān)評(píng)價(jià)因子組成。構(gòu)建的保障房選址影響因素評(píng)價(jià)體系如下：

表1 保障房選址影響因素評(píng)價(jià)體系

3.2 保障房選址影響因素權(quán)重的確定

采用如表2所示的遞階層次結(jié)構(gòu)中各層上的評(píng)價(jià)因素可以一次相對(duì)于與之有關(guān)的上一層評(píng)價(jià)因素表述的性質(zhì)，請(qǐng)多為專家就各項(xiàng)評(píng)價(jià)因素重要程度進(jìn)行判斷，分層次對(duì)評(píng)價(jià)因素兩兩比較，從而建立一系列的判斷矩陣。全部評(píng)價(jià)因素經(jīng)過(guò)兩相比較判定后，就可以形成一個(gè)比較判斷矩陣：

B=（bij）n×n

為確定判斷矩陣中的具體數(shù)值，本文采用比例1～9的比例標(biāo)度賦值各要素，由1～9，影響要素的重要程度逐步加深。

根據(jù)層次單排序和一致性檢驗(yàn)發(fā)現(xiàn)本次結(jié)果在一致性在合理范圍，說(shuō)明評(píng)價(jià)體系可信度高，最終得出各影響因素的權(quán)重結(jié)果。

軌道交通站點(diǎn)權(quán)重0.3571，科技研發(fā)用地權(quán)重0.0714，商業(yè)中心權(quán)重0.2286，教育設(shè)施用地權(quán)重0.2286，文化體育用地權(quán)重0.0571，醫(yī)療衛(wèi)生用地權(quán)重0.0571。

3.3 GIS緩沖區(qū)疊加分析

GIS空間分析之前需要先確定各影響因子的影響范圍，考慮到公共服務(wù)設(shè)施存在不同等級(jí)的實(shí)際情況，針對(duì)地區(qū)級(jí)、居住區(qū)級(jí)和基層社區(qū)級(jí)的公共服務(wù)設(shè)施分別劃定它們的影響范圍。本文借鑒（《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》（GB 50180—2018）中相關(guān)規(guī)定，將公共服務(wù)設(shè)施分為5分鐘、10分鐘和15分鐘影響圈，另外在《南京市公共設(shè)施配套規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》中規(guī)定了不用教育設(shè)施的服務(wù)半徑。

因此本文以TOD模式、競(jìng)租理論作為理論依據(jù)，結(jié)合生活圈理念和南京相關(guān)規(guī)定確定出各影響因子的空間影響范圍。

表2 保障房選址相關(guān)因子影響范圍

3.4 江北新區(qū)直管區(qū)保障房選址范圍

通過(guò)軌道站點(diǎn)、科技研發(fā)用地、商業(yè)中心、教育設(shè)施因子、文化體育設(shè)施因子和醫(yī)療設(shè)施因子影響范圍的疊加分析，形成居住影響因子綜合分析圖1。根據(jù)六個(gè)因素疊加的綜合分析圖可以得出江北新區(qū)的保障房選址偏好關(guān)系，其中保障房選址最佳的區(qū)域主要分布在江北大道快速路沿線、大橋北路兩側(cè)、文德路附近。主要位于大廠街道中心區(qū)、葛塘街道東南側(cè)靠近大廠街道的片區(qū)、沿江街道中部、盤(pán)城街道南部、泰山街道東南側(cè)、以及頂山街道內(nèi)江北新區(qū)核心區(qū)。

經(jīng)上述討論，將江北新區(qū)直管區(qū)軌道交通站點(diǎn)、科技研發(fā)用地、商業(yè)中心、教育設(shè)施、文體設(shè)施和醫(yī)療衛(wèi)生因子進(jìn)行疊加分析并與江北新區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃圖進(jìn)行對(duì)比校核。發(fā)現(xiàn)疊加結(jié)果和江北新區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃的居住分布特征基本吻合，因此可推出此選址評(píng)價(jià)模型成立且結(jié)果符合江北新區(qū)未來(lái)規(guī)劃發(fā)展。

4 江北新區(qū)直管區(qū)保障房空間布局優(yōu)化策略

4.1 結(jié)合商品住房配建保障性住房

南京已有相關(guān)文件明確規(guī)定新建商品房需要配建一定比例的保障性住房。將商品房和保障房統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)不僅有助于城市低收入居民平等的使用城市公共服務(wù)設(shè)施，同時(shí)不同階層社會(huì)群體的混合居住有助于提升社會(huì)融合，完善城市社區(qū)社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。

圖1 居住影響因子綜合分析

4.2 收儲(chǔ)社會(huì)房源

江北新區(qū)直管區(qū)住房體系在建設(shè)實(shí)施中往后可以考慮通過(guò)收儲(chǔ)社會(huì)房源來(lái)輔助解決城市住房問(wèn)題，這種做法既能緩解保障房建設(shè)的資金籌措問(wèn)題，也可以充分利用江北新區(qū)直管區(qū)現(xiàn)有資源，減少資源投入和住房存量。

4.3 結(jié)合TOD模式進(jìn)行選址和優(yōu)化公共服務(wù)設(shè)施配置

根據(jù)前文對(duì)國(guó)際保障性住房成功經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，結(jié)合TOD模式進(jìn)行保障房選址有助于完善和實(shí)現(xiàn)公共住房在新市鎮(zhèn)當(dāng)中的空間布局，加強(qiáng)保障性住房與城市的空間聯(lián)系。