“走向一種全新的平衡”

夏自釗

2019年一體化怎么看

《決策》：2019年，長三角一體化破解了哪些長期以來的堵點(diǎn)和難點(diǎn)？在哪些關(guān)鍵領(lǐng)域取得了新進(jìn)展？

曾剛：2019年是長三角一體化國家戰(zhàn)略落實(shí)的關(guān)鍵時(shí)期，從整體來看，上半年更多地是在戰(zhàn)略認(rèn)識、戰(zhàn)略目標(biāo)等領(lǐng)域推進(jìn)自上而下的共識，下半年則主要是將這一戰(zhàn)略共識落實(shí)到具體的實(shí)踐行動中去。

這一整體特征，通過對比5月份審議通過的《規(guī)劃綱要》和12月初正式發(fā)布的規(guī)劃內(nèi)容就可以體現(xiàn)出來。上半年中共中央政治局審議通過的方案更多是偏宏觀的戰(zhàn)略目標(biāo)，而下半年正式發(fā)布的方案內(nèi)容，則首次具體地指出了每一個(gè)戰(zhàn)略推進(jìn)的具體路徑與內(nèi)容，從側(cè)面也體現(xiàn)出當(dāng)前長三角一體化高質(zhì)量發(fā)展已經(jīng)走向縱深的發(fā)展特征?？偟膩砜?，長三角一體化走過了30多年間極為關(guān)鍵的一年。

回望2019年長三角一體化的發(fā)展軌跡，可以發(fā)現(xiàn)既有從宏觀謀略大討論到具體實(shí)踐行動，亦有對目前國內(nèi)外現(xiàn)實(shí)情況的及時(shí)響應(yīng)，同時(shí)也給未來的長三角一體化高質(zhì)量發(fā)展提供了很大的政策自由空間。

劉志彪：2019年長三角一體化給我印象最深的就是一個(gè)“實(shí)”字。我曾經(jīng)多次呼吁，對長三角一體化發(fā)展中可能遇到的各種顯性和隱形障礙，要按照先易后難的原則，在具體項(xiàng)目中推進(jìn)。當(dāng)長三角區(qū)域基層政府、市場主體和居民逐步享受到市場一體化的利益之后，自然都會衷心擁護(hù)，因而推進(jìn)起來力度就會更大，更容易成功。2019年長三角一體化的實(shí)踐，部分證實(shí)了這一點(diǎn)。

只要秉持務(wù)實(shí)精神，避免抽象議論、議而不決，實(shí)質(zhì)性按照先易后難的原則推進(jìn)，尤其是項(xiàng)目化推進(jìn)，一體化紅利就會不斷形成，在這樣的基礎(chǔ)上，各方的共識就會凝聚，從而極大減少了一體化的阻力。

宋宏：2019年，長三角一體化總的來說是在實(shí)質(zhì)性向縱深發(fā)展。

首先，一些影響深遠(yuǎn)的一體化平臺都在2019年啟動建設(shè)。比如一體化示范區(qū)、上海臨港片區(qū)等建成后，其輻射帶動效應(yīng)將非常強(qiáng)。同時(shí)，G60科創(chuàng)走廊在深入發(fā)展，合作越來越深，尤其是產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟、創(chuàng)新聯(lián)盟的廣覆蓋，大大推進(jìn)了長三角產(chǎn)業(yè)一體化。包括安徽在內(nèi)的各種跨地區(qū)園區(qū)、平臺、飛地等合作，比如界首在上海的離岸科創(chuàng)中心等，拓展也非常迅速。

其次，合作機(jī)制在不斷完善。一體化示范區(qū)、各種聯(lián)盟機(jī)制、都市圈的合作互動機(jī)制、跨省地市之間的合作平臺、合作園區(qū)等漸次展開以后，合作機(jī)制得以建立起來。這些機(jī)制都是實(shí)實(shí)在在的，并不是喊口號，包括共建機(jī)制、利益分享機(jī)制、合作過程中具體事務(wù)的處理機(jī)制等，都在逐漸建立起來。

第三，2019年長三角一體化的一個(gè)鮮明特征，是微觀主體的積極活躍。這種自下而上的推進(jìn)，以下促上、上下互動，使一體化漸入佳境。單靠下推或者單靠上推都是不可持續(xù)的，長三角恰好是上下互動，微觀主體的積極是長三角一體化的最大活力所在。

存在哪些短板和瓶頸

《決策》：2019年長三角一體化拉長了諸多長板，但一些短板不可避免的依然存在。未來，長三角一體化還需要突破哪些瓶頸和制約？

曾剛：首先，長三角還存在單個(gè)城市競爭強(qiáng)烈、同質(zhì)化問題嚴(yán)重、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級艱難、協(xié)同度柔性不夠、行政壁壘森嚴(yán)、協(xié)同發(fā)展程度低、一體化程度不高等問題。

長三角地區(qū)作為人員流動相對頻繁、醫(yī)療資源相對豐富的地區(qū)，承擔(dān)著大量異地通勤、異地就醫(yī)直接結(jié)算的任務(wù)。但目前長三角地區(qū)在社會保障、醫(yī)療養(yǎng)老、人才資源、公共安全等方面的標(biāo)準(zhǔn)和程序仍未實(shí)現(xiàn)互認(rèn)對接。

其次，對外開放水平還不夠。長三角地區(qū)“引進(jìn)來”與“走出去”的比例不匹配，且區(qū)域內(nèi)資源爭奪競爭激烈，內(nèi)耗較大。長三角更應(yīng)盡快以整體形象參與到國家其他重大發(fā)展戰(zhàn)略中去，尤其是同“一帶一路”建設(shè)、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)相互配合。

第三，體制改革仍需加強(qiáng)。雖然《規(guī)劃綱要》、各地實(shí)施方案陸續(xù)出臺，但政策配套、立法和資金等保障機(jī)制仍不完善、利益協(xié)調(diào)機(jī)制也不夠健全。地區(qū)政策所形成的地區(qū)差異和地方發(fā)展政策創(chuàng)造出來的內(nèi)部異質(zhì)性，在無形中制造了政策歧視，它們是時(shí)下長三角制度一體化的主要阻力。

同時(shí)，阻礙經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的行政壁壘仍未完全打破，地方標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，準(zhǔn)入門檻有差異，統(tǒng)一開放的市場體系尚未形成。此外，跨區(qū)域共建共享共保共治機(jī)制也不健全，區(qū)域之間成本共擔(dān)、利益共享的機(jī)制尚未建立，有效的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制仍在不斷探索中。

劉志彪：目前主要的短板在于長三角地區(qū)仍然是一個(gè)“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”，并不是統(tǒng)一市場，而是碎片化的市場，是被行政權(quán)力分割的市場?！靶姓^(qū)經(jīng)濟(jì)”一方面形成了政府驅(qū)動型的巨大增長動力，另一方面，這種碎片化競爭有損資源配置的經(jīng)濟(jì)效率，如與軟預(yù)算約束有關(guān)的投資沖動、決策隨意、債務(wù)高筑等。這導(dǎo)致區(qū)域統(tǒng)一市場無法形成，也就無法通過強(qiáng)大市場形成對全球資源吸納的能力，無法用統(tǒng)一市場促進(jìn)企業(yè)達(dá)到規(guī)模經(jīng)濟(jì)狀態(tài)從而增強(qiáng)國際競爭力。

同時(shí)，體制機(jī)制的摩擦成本過大也是一個(gè)短板，表現(xiàn)為行政權(quán)力過度干預(yù)市場經(jīng)濟(jì)活動，導(dǎo)致區(qū)域市場在相當(dāng)程度上對內(nèi)開放不足?，F(xiàn)有行政體制機(jī)制由于介入市場活動比較深入，背后的利益機(jī)制使其具有天然的、內(nèi)在的“反”區(qū)域一體化發(fā)展的特性。

宋宏：目前來看，科創(chuàng)一體化是難點(diǎn)和瓶頸。長三角區(qū)域科創(chuàng)資源密集，但科技和產(chǎn)業(yè)“兩張皮”現(xiàn)象嚴(yán)重，突出表現(xiàn)為四大中心城市在科技創(chuàng)新領(lǐng)域存在大量交集，僅有一個(gè)G60科創(chuàng)走廊顯然不夠。

目前三省一市的科技創(chuàng)新政策還存在明顯分割，亟需通過政府協(xié)商和智庫研究予以打通。其分割，歸根結(jié)底，還是源于長三角的行政化分割。行政化分割的本質(zhì)，不是地理分割、交通分割，也不是市場分割，而是政策分割。政策和制度不統(tǒng)一，造成了行政壁壘。

2020年怎么干

《決策》：基于2019年已經(jīng)取得的突破和進(jìn)展，以及對長短板的清醒認(rèn)識，展望2020年，長三角一體化應(yīng)該在哪些方面重點(diǎn)發(fā)力？

曾剛：首先，實(shí)現(xiàn)從“逆溫層”到“同溫層”的轉(zhuǎn)變。

應(yīng)著重規(guī)范社會組織，充分發(fā)揮社會組織在處理和協(xié)調(diào)問題上的靈活性，高效整合各層級社會資源，進(jìn)而調(diào)動基層社會的自主能動性。

此外，提高長三角居民的獲得感，要通過具體舉措切實(shí)提高老百姓的收入水平。當(dāng)下長三角地區(qū)應(yīng)加強(qiáng)職業(yè)技術(shù)人才培訓(xùn)。職業(yè)技術(shù)人才是企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的重要支撐，我們不僅要重視高端人才，更要注重培養(yǎng)技工能手。只有讓老百姓真正參與到變革和發(fā)展當(dāng)中去，切實(shí)體會到收益，才能真正讓“逆溫層”變成“同溫層”。

當(dāng)下長三角地區(qū)應(yīng)加強(qiáng)職業(yè)技術(shù)人才培訓(xùn)，職業(yè)技術(shù)人才是企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的重要支撐，我們不僅要重視高端人才，更要注重培養(yǎng)技工能手。

其次，未來長三角的產(chǎn)業(yè)園區(qū)可以像連鎖店一樣建設(shè)與發(fā)展。

長三角41個(gè)城市擁有146個(gè)國家級開發(fā)區(qū)和320個(gè)省級開發(fā)區(qū)，平均每個(gè)城市擁有3.6個(gè)國家級開發(fā)區(qū)、7.8個(gè)省級開發(fā)區(qū)。未來產(chǎn)業(yè)園區(qū)的協(xié)同合作是推動跨區(qū)域共建共享的關(guān)鍵，也是長三角更高質(zhì)量一體化發(fā)展的核心。

最關(guān)鍵的還是打破地區(qū)間的市場壁壘，其中最重要的一點(diǎn)在于利益分配和地域保護(hù)。一方面，可以探索共建省際產(chǎn)業(yè)合作園區(qū)，加強(qiáng)省際產(chǎn)業(yè)合作，有序推動產(chǎn)業(yè)跨區(qū)域轉(zhuǎn)移和生產(chǎn)要素雙向流動。另一方面，探索建立產(chǎn)業(yè)園區(qū)合作的成本分擔(dān)和利益共享機(jī)制。未來長三角的產(chǎn)業(yè)園區(qū)可以像連鎖店一樣建設(shè)與發(fā)展，實(shí)現(xiàn)錯位競爭、協(xié)同創(chuàng)新和集聚發(fā)展。

劉志彪：首先，提倡和鼓勵地方政府間的合作協(xié)調(diào)發(fā)展。解決“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”問題的關(guān)鍵在于：一是改革對地方政府官員的考核評價(jià)體系，把實(shí)現(xiàn)一體化發(fā)展作為主要業(yè)績之一，以此扭轉(zhuǎn)其行為準(zhǔn)則和壓力機(jī)制;二是限制地方政府參與市場、干預(yù)市場的權(quán)力邊界;三是簽訂具體的一體化發(fā)展協(xié)議，依照“成本共擔(dān)、利益共享”原則以政府間協(xié)商的方式，讓渡某些公共權(quán)力給相應(yīng)的長三角一體化機(jī)構(gòu)，把競爭轉(zhuǎn)化為合作。

其次，逐步構(gòu)建長三角地區(qū)的競爭規(guī)則。長三角一體化的中長期目標(biāo)是形成統(tǒng)一的市場競爭規(guī)則。長三角地區(qū)通過致力于建立以市場競爭為基礎(chǔ)、非行政扭曲的競爭體系，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)從“發(fā)展競爭”逐步轉(zhuǎn)向“平等競爭”，逐步限制地方政府參與市場運(yùn)作的市場主體功能，確立競爭政策替代產(chǎn)業(yè)政策并在市場經(jīng)濟(jì)中占據(jù)優(yōu)先地位。當(dāng)各個(gè)成員充分享受到一體化受益的時(shí)候，遵守競爭規(guī)則就會成為一種自覺動力和行為。

宋宏：建議以四大中心城市為創(chuàng)新策源地，在G60走廊基礎(chǔ)上再建設(shè)若干創(chuàng)新走廊，形成創(chuàng)新中心——創(chuàng)新走廊——創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)，在中心城市、軸和廊相聯(lián)互動形成一個(gè)網(wǎng)絡(luò)化的結(jié)構(gòu)圈，在創(chuàng)新鏈上發(fā)掘和生長出一些產(chǎn)業(yè)的生長點(diǎn)，提升創(chuàng)新能級，為高質(zhì)量的一體化提供支撐。

在突破行政壁壘方面，歐盟的做法值得借鑒。歐盟成員國協(xié)商后制定的“共同政策”，覆蓋所有成員國，而且對各國相關(guān)政策具有調(diào)節(jié)作用。上?？蔂款^，與蘇浙皖聯(lián)合啟動“共同政策”制訂工作，以促進(jìn)科技要素在長三角的流動、輻射整個(gè)區(qū)域的科技創(chuàng)新平臺與機(jī)制建設(shè)，以及三省一市各個(gè)科技創(chuàng)新主體的合作。

打破行政壁壘，關(guān)鍵是要在合作的基礎(chǔ)上，形成一種新的平衡。過去在互相分割之下，通過縣域競爭和城市戰(zhàn)爭，大家找到了一種平衡。而現(xiàn)在必須在合的基礎(chǔ)上去找平衡，與過去相比，這是一種完全不同的平衡。達(dá)到這樣的平衡，需要很多磨合和博弈，指望人的思維轉(zhuǎn)變是不可能的，只能通過機(jī)制來進(jìn)行轉(zhuǎn)變和倒逼。真正的一體化，就是重新構(gòu)建一種平衡的機(jī)制。一體化示范區(qū)，就是重新找平衡。在分的基礎(chǔ)上，有一種平衡;在合的基礎(chǔ)上，也有一種平衡，是兩種完全不同的平衡模式。