新一輪基建投資熱的背后補(bǔ)短板還是穩(wěn)預(yù)期？

賀斌

2月26日，施工人員在陜西省咸陽市禮泉縣境內(nèi)的銀西高鐵陜西段施工現(xiàn)場進(jìn)行鋪軌作業(yè)。圖/中新

拉動經(jīng)濟(jì)的三駕馬車中，投資再次一馬當(dāng)先。

近日，全國多個省市發(fā)布了2020年重大投資項目，截至3月8日，全國有23個省市已公布2020年省內(nèi)重點(diǎn)項目投資計劃?！吨袊侣勚芸肥崂戆l(fā)現(xiàn)，20個已公布計劃投資額的省市投資計劃逾44萬億元。

從歷史經(jīng)驗看，基建投資是拉動經(jīng)濟(jì)增長的重要選擇之一，在1997年亞洲金融危機(jī)、2003年非典疫情、2008年國際金融危機(jī)發(fā)生后，中國都采取了大規(guī)模擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的方式來應(yīng)對。

資本市場很快就有了反應(yīng)，以水泥、鋼鐵為代表的板塊出現(xiàn)大漲，似乎印證著基建投資的作用。

此次各地投資計劃的發(fā)布正逢疫情暴發(fā)時期，盡管除湖北以外，各地已開始分區(qū)分級推進(jìn)復(fù)工，但疫情對中國經(jīng)濟(jì)的影響尚未可知。在這樣一個特殊時刻，各地政府“不約而同”將基建投資作為拉動經(jīng)濟(jì)增長的重要手段，究竟是思維慣性還是精準(zhǔn)施策？

值得擔(dān)憂的是，這幾年大規(guī)模實(shí)施減稅降費(fèi)政策，各地財力吃緊，財政減收，償債壓力巨大，特別是當(dāng)年4萬億引發(fā)的重復(fù)建設(shè)和隱性債務(wù)等問題至今還未完全化解，現(xiàn)在官方拿出十?dāng)?shù)倍于當(dāng)年的投資計劃，背后的邏輯是什么？錢從哪兒來？如何避免重蹈覆轍、引發(fā)更大的風(fēng)險？

在中國財政科學(xué)研究院金融研究中心主任趙全厚看來，和4萬億的時期相比，現(xiàn)在中國的經(jīng)濟(jì)形勢已經(jīng)大不相同。2008年，全球的貿(mào)易市場是開放的，當(dāng)時的判斷是即使供過于求，也可以通過外部市場消化掉。而現(xiàn)在，面對產(chǎn)能過剩，加上貿(mào)易和需求的萎縮，以及三期疊加的風(fēng)險，對投資的有效性和精準(zhǔn)性提出更高要求，因此，重復(fù)投資應(yīng)該是小概率事件。

3月4日，中共中央政治局常務(wù)委員會會議提出，加快5G網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)中心等新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)度。此消息一出，“新基建”旋即引來各方關(guān)注和解讀。

傳統(tǒng)基建是指鐵路、公路、橋梁、水利工程等大建筑，也就是人們常說的“鐵公基”。而“新基建”則是指發(fā)力于科技端的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，涵蓋5G、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

騰訊較早提出的“產(chǎn)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)”概念，實(shí)際上就包含了大數(shù)據(jù)、云計算和人工智能等數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，可以說為“新基建”打下了數(shù)字基礎(chǔ)建設(shè)，而疫情下產(chǎn)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)的爆發(fā)釋放正迎合“新基建”的窗口期。

在騰訊高級執(zhí)行副總裁、云與智慧產(chǎn)業(yè)事業(yè)群總裁湯道生看來，2003年SARS疫情帶動了第一波PC互聯(lián)網(wǎng)的加速，而2020年的新冠肺炎疫情則加速了產(chǎn)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展。

從“鐵公基”到“新基建”

“在中國城鎮(zhèn)化進(jìn)入高峰時期和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革進(jìn)程中，這一輪的基建熱背后，主要是為了滿足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)補(bǔ)短板的現(xiàn)實(shí)需求?！壁w全厚向《中國新聞周刊》分析。2018年10月31日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板力度的指導(dǎo)意見》，提出要著力補(bǔ)齊鐵路、公路、水運(yùn)、機(jī)場、水利、能源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)保、公共服務(wù)、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、棚戶區(qū)改造等領(lǐng)域短板，加快推進(jìn)已納入規(guī)劃的重大項目。

“盡管這幾年我們的基建范圍在不斷微調(diào)，但從這個文件可以看出，‘鐵公基依然是排在最前面的幾項，說明從長遠(yuǎn)來看，在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板仍是一項重要內(nèi)容?！壁w全厚向《中國新聞周刊》介紹。

就在去年12月26日的全國交通運(yùn)輸部工作會議上，交通運(yùn)輸部披露2020年將完成鐵路投資8000億元，公路水路投資1.8萬億元，民航投資900億元。也就是說，今年以交通基礎(chǔ)設(shè)施為主的“鐵公基”建設(shè)就將投資近2.7萬億元。

在目前公布投資計劃的省市中，廣東投資總額最大，1230個項目共投資5.9萬億元;其次是云南，525個項目共投資5萬億元。緊隨其后的是四川和重慶，分別為4.4萬億元和4.38萬億元。接下來是福建、陜西和河南，分別是3.84萬億元、3.38萬億元和3.2萬億元。

可以看出，中西部地區(qū)投資積極性較高，數(shù)額也巨大，而且傳統(tǒng)基建項目占比較大。比如在重慶的《城市提升行動計劃》中，建設(shè)交通、市政、水利、生態(tài)環(huán)保、能源、通信等項目占計劃投資總額的一半以上。

趙全厚分析，一些政府投資的主要領(lǐng)域，如交通領(lǐng)域向中西部傾斜是逐步實(shí)現(xiàn)的。在人口稠密度的東部地區(qū)或者大城市周邊，交通基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)飽和，頂多只能做一些邊際性的投資，比如北京新建第二機(jī)場，而中西部地區(qū)交通基礎(chǔ)設(shè)施相對比較薄弱，從“十二五”時期開始，交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已經(jīng)向中西部延伸，以此加強(qiáng)人員的流動，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人流、物流、貨流的均衡化。

“明顯可以看到，交通領(lǐng)域無論是投資的力度，還是投資的密度，都在補(bǔ)短板，呈現(xiàn)出東部向中部再向西部延伸的過程?！壁w全厚說。

值得關(guān)注的是，在這一輪基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，以5G基建、特高壓（電力）物聯(lián)網(wǎng)、高鐵（軌道交通）、新能源汽車和充電樁、云計算和數(shù)據(jù)中心、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)為代表的“新基建”也在政府投資中嶄露頭角，格外引發(fā)關(guān)注。

實(shí)際上，新基建并非全新的概念，早在2018年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議上，就曾強(qiáng)調(diào)要加快“城際交通、物流、市政基礎(chǔ)設(shè)施，以及5G、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”;在2019年政府工作報告中，又將“加強(qiáng)新一代信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”列入新基建范疇。

疫情發(fā)生后，中央更是加快對新基建的部署，就在近一個月內(nèi)，已4次召開會議部署“新基建”。特別是3月4日的中央政治局常務(wù)委員會會議提出“新基建”項目后，多個省市隨即公布了2020年重大投資項目計劃，在一些詳細(xì)的項目安排中，不乏“新基建”的身影。

用恒大集團(tuán)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家任澤平的話說，未來“新”一輪基建主要應(yīng)有四“新”，即新的地區(qū)、新的主體、新的方式、新的領(lǐng)域。要在補(bǔ)齊鐵路、公路、軌道交通等傳統(tǒng)基建的基礎(chǔ)上，大力發(fā)展5G、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、智慧城市、教育醫(yī)療等新型基建，以改革創(chuàng)新穩(wěn)增長。

這次疫情還暴露出公共基礎(chǔ)設(shè)施的短板，即使在武漢這樣人口密集的特大城市，醫(yī)療資源配置和公共應(yīng)急能力依然不足。因此，公共基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板也成為此輪政府投資的重點(diǎn)。

比如山東就在現(xiàn)有項目推進(jìn)的基礎(chǔ)上，聚焦公共服務(wù)、社會治理、產(chǎn)業(yè)生態(tài)、基礎(chǔ)設(shè)施等四個重點(diǎn)領(lǐng)域，突出公共衛(wèi)生、公共安全、應(yīng)急體系、應(yīng)急物資儲備、網(wǎng)絡(luò)安全保障、農(nóng)村人居環(huán)境整治、應(yīng)急供水保障、疫苗研發(fā)生產(chǎn)、醫(yī)療物資產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施保障，提出274個重點(diǎn)項目，總投資8922億元。

錢從哪兒來？

然而，一個現(xiàn)實(shí)的問題擺在眼前，錢從哪兒來？

2008年11月，為應(yīng)對金融危機(jī)，中央推出了進(jìn)一步擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長的10項措施，到2010年底大約新增4萬億元的投資規(guī)模;而2008年，全國一般預(yù)算收入超過6萬億元。

據(jù)發(fā)改委有關(guān)負(fù)責(zé)人后來介紹，在4萬億元投資中，新增中央投資共11800億元，主要來自中央預(yù)算內(nèi)投資、中央政府性基金、中央財政其他公共投資，以及中央財政災(zāi)后恢復(fù)重建基金。其他投資28200億元，主要來自地方財政預(yù)算、中央財政代發(fā)地方政府債券、政策性貸款、企業(yè)（公司）債券和中期票據(jù)、銀行貸款以及吸引民間投資等。

從后來的效果來看，那時候的金融監(jiān)管還存在一些缺陷，影子銀行、地方投融資平臺亂象橫生，引發(fā)了一系列金融和債務(wù)風(fēng)險，至今尚未化解。由于配套資金沒有到位，4萬億的刺激政策也沒有起到預(yù)期的效果。

有了前車之鑒，在各省紛紛公布投資計劃之后，一些質(zhì)疑的聲音開始出現(xiàn)。畢竟，財政部數(shù)據(jù)顯示，2019年，全國一般預(yù)算收入19.04億元，投資額度已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出財政收入，隨著近年來大力推進(jìn)減稅降費(fèi)，各地均面臨財力緊張的局面，如何完成44萬億元甚至更多的投資？

“政府融資無非幾種老辦法，除了舉債，就是PPP。但是地方債也存在一些結(jié)構(gòu)性問題?！敝醒胴斀?jīng)大學(xué)中國公共財政與政策研究院院長喬寶云向《中國新聞周刊》介紹，地方政府舉債有額度限制，無法滿足投資需求，而專項債又規(guī)定了指定用途，地方政府積極性不高。從一些省市的情況來看，還存在借了專項債后，由于并沒有那么多項目，出現(xiàn)資金擱置的情況，造成了資源的浪費(fèi)。

即使融資成功，未來也面臨巨大的償債壓力。政府投資的項目多是投資額大、回報率低的項目，債務(wù)到期后，難以依靠項目盈利來償債，無形中加大了未來的債務(wù)風(fēng)險。

而PPP也存在著潛在風(fēng)險，很多項目成為隱性債務(wù)，而上個4萬億以后，為中國留下了多大規(guī)模的隱性債務(wù)，至今尚未理清。

基建先行，市場緊跟

實(shí)際上，近年來由于金融去杠桿導(dǎo)致信用收縮，社會來源資金收緊，中國的固定資產(chǎn)投資增速自2009年創(chuàng)下30.1%高點(diǎn)后，出現(xiàn)持續(xù)下行，2019年全國固定資產(chǎn)投資增速僅為5.4%，為十年來新低。

與之相應(yīng)，中國基建增速和經(jīng)濟(jì)增速也連續(xù)下滑，2018年，中國基建投資增速從上一年的19%降至3.8%。而據(jù)國家統(tǒng)計局最新數(shù)據(jù)，2019年中國基建投資仍維持3.8%的增速，增長乏力，其原因包括PPP項目清理、資管新規(guī)導(dǎo)致非標(biāo)融資渠道收緊、地方債發(fā)行（城投債）收緊與信用市場波動等。

“我國的經(jīng)濟(jì)已經(jīng)從高速發(fā)展，進(jìn)入到中速發(fā)展的階段，如何保持適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)增速，成為大家對高質(zhì)量發(fā)展的期待之一?！眴虒氃拼蛄藗€比方，正如一輛高速行駛的汽車，如果貿(mào)然停下來，肯定會有更大的風(fēng)險。因此，如何保持一定的增速，對于地方政府而言，是一項巨大的挑戰(zhàn)。需要尋找新的動能，這對于市場經(jīng)濟(jì)比較完善的地方而言，自然不在話下，而對于市場經(jīng)濟(jì)相對較弱的地方而言，還需要政府在短期內(nèi)發(fā)揮替代作用。

今年是三大攻堅戰(zhàn)的決勝之年，在本該大干快上的時刻遭遇疫情，從而整個決策也發(fā)生了改變。在喬寶云看來，4萬億也好，44萬億也罷，看似偶然的背后，是短期波動和長期趨勢之間的關(guān)系。這些年的減稅降費(fèi)，三去一降一補(bǔ)都是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容，也是高質(zhì)量發(fā)展的長期趨勢?！拔覀儾荒芤驗槎唐诘牟▌?，而投入過多精力，否則，真正的趨勢性問題就會被掩蓋?！?/p>

從決策層面，選擇投資拉動而非消費(fèi)、貿(mào)易拉動，也并非偶然。在拉動經(jīng)濟(jì)的三駕馬車中，外貿(mào)的實(shí)現(xiàn)依賴國際經(jīng)濟(jì)大環(huán)境，不確定因素較多，而消費(fèi)的實(shí)現(xiàn)依賴于兩個前提，一是老百姓有足夠的錢，二是老百姓有了錢后不是拿來儲蓄，而是用于消費(fèi)。這兩點(diǎn)的前提是，老百姓要有好的就業(yè)。

部分省市2020年重點(diǎn)項目投資情況

資訊來源：公開資料整理。制圖：韓春燕

在此次疫情發(fā)生后，各地紛紛啟動一級響應(yīng)機(jī)制，通過封城和隔離，防止疫情的蔓延。但整個社會經(jīng)濟(jì)也由此按下暫停鍵，人員阻隔，物流不暢，企業(yè)遲遲無法復(fù)工，訂單的壓力，現(xiàn)金流的壓力，防疫的壓力，讓企業(yè)復(fù)工變得困難重重，社會秩序難以恢復(fù)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到巨大沖擊，對就業(yè)也產(chǎn)生不好的影響。在喬寶云看來，目前這一階段，經(jīng)濟(jì)增速并非最重要的，關(guān)鍵在于就業(yè)，這是實(shí)現(xiàn)社會穩(wěn)定的重要因素。

隨著疫情逐步得到控制，在防控疫情和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間，應(yīng)如何平衡，將損失減到最小？趙全厚認(rèn)為，現(xiàn)階段，全國大部分省市都應(yīng)將工作重心放到恢復(fù)經(jīng)濟(jì)秩序中來，而政府投資可以起到穩(wěn)定社會預(yù)期，傳遞信心，提高企業(yè)生產(chǎn)積極性的作用。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，適當(dāng)?shù)丶哟笳畟l(fā)行，擴(kuò)大基建也是可行的方法。

“風(fēng)險一定有，但作為一個負(fù)責(zé)任的政府，財政必須承擔(dān)這些風(fēng)險。”趙全厚認(rèn)為，這兩年中國面臨經(jīng)濟(jì)下行的壓力，加上中美貿(mào)易沖突和疫情的影響，整個中國社會亟須盡快復(fù)工復(fù)產(chǎn)，穩(wěn)定就業(yè)，就需要政府適度加大公共投資，尤其加大補(bǔ)短板方面的投資，從逆周期調(diào)整穩(wěn)定社會預(yù)期，從而帶動上下游企業(yè)跟進(jìn)投資。

隨著政府的項目在全國落地開花，一些諸如物流等環(huán)節(jié)也隨之疏通，為企業(yè)帶來便利。而加大投資后，最終也會給老百姓留下一些公共領(lǐng)域的財產(chǎn)。

在這一過程中，財政只需控制投資的節(jié)奏，避免一次性過高投入帶來的風(fēng)險。據(jù)趙全厚介紹，政府投資項目，有些需要中央審批，有些只需報備，地方政府可自行決定。因此，盡管公布的投資項目都會進(jìn)入項目庫，但并非所有項目都能在一兩年內(nèi)落地。最終落地的，一定是有資金保障的項目。更多的項目，可能會在編制“十四五”規(guī)劃中體現(xiàn)，向社會傳遞政府的積極信號和穩(wěn)定預(yù)期。

這些年高速發(fā)展的城鎮(zhèn)化，地方政府積累了大量的債務(wù)，風(fēng)險趨緊。再加上疫情造成的原材料供應(yīng)、人流、物流的限制，不可能年內(nèi)將所有的資金都投入到項目上去。因此，趙全厚預(yù)估，今年預(yù)算內(nèi)中央和地方的財政投入，包括增加一般債務(wù)和專項債務(wù)額度，加上PPP，今年各地政府總的投資額，以萬億為單位，不會到10萬億，預(yù)計在6萬億～7萬億元左右，期望以此來穩(wěn)定和帶動市場預(yù)期好轉(zhuǎn)，帶動社會投資跟進(jìn)。

“經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之間必須匹配，在特殊時期，基建可以先走一步，但不能先走十步，那樣就跟不上了?！眴虒氃票硎?，在這個時候，政府和市場就會產(chǎn)生兩種關(guān)系，一種是基建先行，市場緊跟，兩者相互成長，相互支撐;另一種則是政府將本該是市場的功能擠占了?！氨热缒壳耙€(wěn)就業(yè)，政府采取了一些臨時性措施，但隨后就應(yīng)騰出手讓市場跟上，這樣才是健康的關(guān)系。”