邊境少數(shù)民族地區(qū)教育脫貧攻堅政策實(shí)踐與效能研究

摘?要：邊境少數(shù)民族地區(qū)能否順利脫貧是我國脫貧攻堅取得全面勝利的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是國家安全、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會和諧的重大議題。地形地貌限制、機(jī)會與資源有限且分配模式相對固化是其貧困文化的內(nèi)核。本研究以云南省怒江傈僳族自治州和德宏傣族景頗族自治州兩個邊境少數(shù)民族地區(qū)的教育脫貧攻堅政策實(shí)踐為例，闡釋了邊境少數(shù)民族地區(qū)的貧困特征與特殊挑戰(zhàn)，從杜絕因?qū)W致貧、阻斷代際貧困、促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)、輻射邊境教育等方面分析了教育脫貧攻堅政策的效能，并指出教育脫貧攻堅政策的設(shè)計與實(shí)施基本是按照教育外部因素和內(nèi)部因素兩層邏輯展開。

關(guān)鍵詞：邊境少數(shù)民族地區(qū);教育脫貧攻堅;政策實(shí)踐;政策效能

中圖分類號：G40-011.8?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A?文章編號：1674-7615（2020）01-0048-06

DOI：10.15958/j.cnki.jywhlt.2020.01.008

A Study on the Policy Practice and Effectiveness of Poverty Alleviation through Education in Border Minority Areas

YANG Shuhan

（Faculty of Education， Yunnan Normal University， Kunming， Yunnan， China， 650500）

Abstract：Whether border minority areas can successfully eliminate poverty is a key factor for Chinas efforts to completely win the battle against poverty. It is also an important matter of national security， regional economic development and social harmony. Terrain and landform constraints， limited opportunities and resources， and relatively solidified distribution models lie in the core of its poverty culture. This study focuses on crucial education poverty alleviation policy practices in two border areas inhabited by ethnic minorities in Yunnan Province， one is Nujiang Lisu Autonomous Prefecture and the other is Dehong Dai and Jingpo Autonomous Prefecture. This study further elaborates on the characteristics of poverty and the special challenges that minority groups in those areas are facing. The effectiveness of poverty alleviation policy through education is analyzed from the perspectives of avoiding poverty caused by being educated， blocking the inter-generational poverty， promoting national unity， and radiating the policys influence on ethnic minority education in border areas. The study concludes that policy design and implementation should be logically based on both the external and internal factors in education.

Key word：border minority areas; poverty alleviation through education; policy practice; policy effectiveness

20世紀(jì)以來，我國的扶貧對象和扶貧范圍先后經(jīng)歷了從貧困地區(qū)、中西部地區(qū)到“三區(qū)三州”（西藏、四省藏區(qū)、南疆四地州和四川涼山彝族自治州、云南怒江傈僳族自治州、甘肅臨夏回族自治州）深度貧困地區(qū)不斷精準(zhǔn)的過程，扶貧方式的演變與升級經(jīng)歷了“救濟(jì)式扶貧”——“開發(fā)式扶貧”——“多維內(nèi)生式扶貧”三個階段，強(qiáng)調(diào)教育扶貧“授人以漁”的功能，并引導(dǎo)通過扶智和扶志防止返貧[1]。2018年1月15日，教育部和國務(wù)院扶貧辦聯(lián)合印發(fā)《深度貧困地區(qū)教育脫貧攻堅實(shí)施方案（2018—2020年）》，計劃用3年時間，聚焦深度貧困地區(qū)教育扶貧，以“三區(qū)三州”為重點(diǎn)，以補(bǔ)齊教育短板為突破口，采取超常規(guī)舉措，推動教育新增資金、新增項(xiàng)目、新增舉措進(jìn)一步向“三區(qū)三州”傾斜，切實(shí)打好深度貧困地區(qū)教育脫貧攻堅戰(zhàn)[2]。隨著國家扶貧戰(zhàn)略目標(biāo)的不斷深化，邊境少數(shù)民族地區(qū)逐步成為了教育脫貧攻堅的焦點(diǎn)。

一、邊境少數(shù)民族地區(qū)脫貧攻堅的歷史進(jìn)程與戰(zhàn)略意義

邊境少數(shù)民族地區(qū)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展不足，集中體現(xiàn)在農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)。同時，受山地多、耕地少的自然條件限制，傳統(tǒng)種養(yǎng)殖業(yè)往往難以成為邊境少數(shù)民族地區(qū)的支柱產(chǎn)業(yè)，因而成為了我國扶貧攻堅的重點(diǎn)區(qū)域，并一直得到國家扶貧政策的傾斜和關(guān)注。

1980年3月在北京召開的第一次西藏工作座談會，中央以援建項(xiàng)目為主要形式，開創(chuàng)了針對少數(shù)民族地區(qū)的協(xié)作扶貧模式;1983年1月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)《關(guān)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省、市同少數(shù)民族地區(qū)對口支援和經(jīng)濟(jì)技術(shù)協(xié)作工作座談會紀(jì)要的通知》，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)對少數(shù)民族地區(qū)進(jìn)行對口支援[3]; 1996年7月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于組織經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)與經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)開展扶貧協(xié)作的報告的通知》，圍繞《國家八七扶貧攻堅計劃》制定的目標(biāo)，通過一系列傾斜性政策，進(jìn)一步擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與少數(shù)民族地區(qū)協(xié)作扶貧的規(guī)模;2012年3月19日，國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室發(fā)布了《國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣名單》，包含全國592個貧困縣，其中，新疆維吾爾自治區(qū)、內(nèi)蒙古自治區(qū)、寧夏回族自治區(qū)、廣西壯族自治區(qū)等民族自治區(qū)的貧困縣有94個，占比16%，少數(shù)民族自治縣為62個，占比11%;2016年9月23日，國務(wù)院發(fā)布《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》，將貧困人口集中的中西部少數(shù)民族地區(qū)列為國家扶貧開發(fā)的重點(diǎn)之一[4]; 2017年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅的實(shí)施意見》，把扶貧工作聚焦到“三區(qū)三州”以及貧困發(fā)生率超過18%的貧困縣和貧困發(fā)生率超過20%的貧困村[5]。

截至2016年，民族八?。▍^(qū)）（寧夏、廣西、新疆、西藏、內(nèi)蒙古、貴州、云南、青海）共有農(nóng)村貧困人口1 411萬人，占全國農(nóng)村貧困總?cè)丝诘?2.5%;同年，民族八?。▍^(qū)）有402萬人脫貧，占全國脫貧人口的33%;貧困發(fā)生率較2015年的12.1%下降了2.7%，但與全國平均的貧困發(fā)生率相比，民族地區(qū)仍高出4.9%。2016年，民族地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入達(dá)9 577元人民幣，較2015年增長7.4%，與全國平均水平的相對差距明顯縮小[6]。盡管取得了不錯的扶貧成就，但必須正視的是，我國少數(shù)民族地區(qū)是貧困易發(fā)區(qū)域，而且民族八?。▍^(qū)）剩下的1 411萬農(nóng)村貧困人口多數(shù)分布于深度貧困地區(qū)。其中，邊境少數(shù)民族地區(qū)成為突出板塊，較一般的貧困地區(qū)而言，自然條件更惡劣，扶貧難度更大，同時受民族文化與地方風(fēng)俗的影響，邊境少數(shù)民族貧困人口的觀念轉(zhuǎn)變不易，使得扶貧工作更為復(fù)雜。因此，邊境少數(shù)民族地區(qū)的脫貧攻堅任務(wù)艱巨、形勢嚴(yán)峻。盡管是脫貧攻堅的“難中之難”，但立足于國家安全、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會和諧的訴求，邊境少數(shù)民族地區(qū)能否順利脫貧具有重大的戰(zhàn)略意義。

二、邊境少數(shù)民族地區(qū)的貧困文化內(nèi)核

扶貧工作的理性起點(diǎn)在于深刻理解“為什么會發(fā)生貧困”以及“為什么難以改變貧困面貌”，這需要綜合分析當(dāng)?shù)氐牡乩硖攸c(diǎn)、歷史淵源、社會結(jié)構(gòu)和文化傳統(tǒng)。美國伊利諾伊大學(xué)人類學(xué)教授、美國人文與科學(xué)學(xué)院院士奧斯卡·劉易斯（Oscar Lewis）研究貧困文化后發(fā)現(xiàn)：人們對于貧困容易形成消極的刻板印象，例如“窮人改變貧困的決心不夠”“窮人除了愛與祈禱什么都做不了”“貧窮會造就卑微”等[7]。在我國的扶貧工作進(jìn)程中，也常見一般化地將貧困歸因?yàn)楦F人個體和文化的責(zé)任，認(rèn)為懶惰、愚昧是致貧的主要原因，普遍對貧困人群形成“等靠要”的刻板印象[8]。事實(shí)上，邊境少數(shù)民族地區(qū)的地形地貌限制、機(jī)會與資源有限且分配模式相對固化才是其貧困文化的內(nèi)核。

1.自然條件限制導(dǎo)致深度貧困

邊境少數(shù)民族地區(qū)貧困人口分布多呈現(xiàn)大分散、小集中的特點(diǎn)，貧困群眾主要以居住在遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)、高海拔山區(qū)、半山區(qū)和地處邊境一線的少數(shù)民族為代表，且多數(shù)是“直過區(qū)”（建國初期從原始社會直接進(jìn)入社會主義社會的地區(qū)，整體貧困程度較深）民族，絕大多數(shù)貧困戶集中在位置偏僻、交通不便、信息閉塞、資源匱乏、條件惡劣、飲水困難、耕地稀少的自然村，基礎(chǔ)設(shè)施落后致貧，從一定程度上限制了貧困人口的發(fā)展。因?yàn)榈匦蔚孛驳南拗疲吘成贁?shù)民族地區(qū)難以形成規(guī)模產(chǎn)業(yè)，穩(wěn)定的、高質(zhì)量的就業(yè)機(jī)會較少，農(nóng)村農(nóng)產(chǎn)品附加值低、品牌效應(yīng)空白、抗風(fēng)險能力和市場競爭力弱，農(nóng)民增收難的現(xiàn)象突出。另外，云南省怒江傈僳族自治州和德宏傣族景頗族自治州的邊境村寨與緬甸地塊交錯相連，周邊環(huán)境復(fù)雜，為毒品滲透危害公眾提供了“鉆孔”的便利，部分邊境少數(shù)民族因吸毒致貧。

2.利于合理分配機(jī)會與資源的社會制度建設(shè)是脫貧難點(diǎn)

誠然，實(shí)現(xiàn)脫貧的目標(biāo)需要激發(fā)個體的主觀能動性，個體的積極努力才是扶貧充分發(fā)揮“造血”功能的關(guān)鍵所在。然而，個人努力只是獲得財富的必要條件，并非充分條件。在財富、資產(chǎn)、教育和機(jī)會等方面存在巨大差異的背景下，社會制度是否健全對貧困具有決定性影響。邊境少數(shù)民族地區(qū)的“窮人”，因?yàn)閷W(xué)歷差距和閱歷差異，長期處于信息差的峰值，無論選擇就業(yè)還是創(chuàng)業(yè)，都難以和其他人競爭。在機(jī)會與資源有限且分配模式相對固化的前提下，窮人和富人在同一起跑線變得越來越難，窮人依靠個人努力致富的難度也越來越大?，F(xiàn)如今，脫貧攻堅真正的難題正是在于如何建立一個利于合理分配機(jī)會與資源的經(jīng)濟(jì)社會制度。我國在易地扶貧搬遷中針對貧困戶的“兩不愁”（不愁吃、不愁穿）、“三保障”（義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房安全有保障）就是從制度上消除貧困的具體案例[8]。制度的不斷健全能夠帶來希望、凝聚民心，讓脫貧攻堅的目標(biāo)不再只是數(shù)字，而是為個體與家庭提供更多的可能性，真正激發(fā)群眾愿意主動改變貧困面貌的內(nèi)在動力。

三、邊境少數(shù)民族地區(qū)教育脫貧攻堅政策實(shí)踐

扶貧必扶智，擺脫貧困需要智慧，而教育是培養(yǎng)智慧的根本，教育是拔窮根、阻止貧困代際傳遞的重要途徑。2015年全國兩會期間，習(xí)近平總書記在參加代表團(tuán)審議時指出：“扶貧先扶智，絕不能讓貧困家庭的孩子輸在起跑線上，堅決阻止貧困代際傳遞。”[9]得益于國家政策的導(dǎo)向以及地方政府的有力落實(shí)，邊境少數(shù)民族地區(qū)一直都把教育脫貧攻堅作為扶貧工作的重心，根據(jù)學(xué)前教育、義務(wù)教育、中等職業(yè)教育、普通高中教育和高等教育的發(fā)展目標(biāo)與個體需求實(shí)施精準(zhǔn)教育扶貧，并探索建立了因地制宜、因事制宜且具有推廣意義的教育脫貧攻堅政策體系。

2.阻斷代際貧困

父母傳遞給子女的不僅是生理特征，各種社會特征如教育成就、社會地位等也存在代際傳遞的現(xiàn)象[16]。研究發(fā)現(xiàn)：中國農(nóng)村家庭子輩收入向上流動困難，存在嚴(yán)重的貧困固化現(xiàn)象[17]。教育扶貧的優(yōu)勢往往是通過個人延伸到家庭，有效地避免貧困的代際傳遞。公辦中等職業(yè)學(xué)校實(shí)施免費(fèi)教育對于貧困家庭的學(xué)生比較有吸引力，借助東西部扶貧協(xié)作、校校合作的平臺，邊境少數(shù)民族地區(qū)越來越多的適齡學(xué)生選擇“走出去”，到區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)政治中心（邊境民族自治州的州府所在地）或者省內(nèi)外發(fā)達(dá)地區(qū)（例如珠海市）就讀中等職業(yè)學(xué)?；蛘邔?shí)習(xí)，依托跨區(qū)域校企合作帶來的就業(yè)機(jī)會，基本實(shí)現(xiàn)了“上學(xué)一人、就業(yè)一個、脫貧一家”的目標(biāo)，增加收入的同時也擴(kuò)展了自己的視野和閱歷，有效阻斷了貧困的代際傳遞，改善了家庭貧困狀況，也更新了家人們對教育作用的理解，基于事實(shí)從“教育無用”轉(zhuǎn)向“教育有用”。

3.促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)

云南是全國少數(shù)民族種類最多的省份，除漢族以外，人口在5 000人以上的世居少數(shù)民族有25個。其中，白族、哈尼族、傣族、傈僳族、佤族、拉祜族、納西族、景頗族、布朗族、普米族、怒族、德昂族、獨(dú)龍族、阿昌族、基諾族等15個民族是云南特有的少數(shù)民族。全省總?cè)丝? 450萬，其中少數(shù)民族人口1 495萬人，僅次于廣西，居全國第二，占全省總?cè)丝诘?3.6%[10]。2015年1月，習(xí)近平總書記在云南考察調(diào)研，把“努力成為我國民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步示范區(qū)”作為云南未來發(fā)展的定位之一。為了吸引更多的貧困學(xué)生選擇中等職業(yè)教育，德宏州瑞麗中等職業(yè)學(xué)校每學(xué)期都會打開校門，展示各專業(yè)學(xué)生利用選修課現(xiàn)場制作傣族、景頗族、傈僳族、阿昌族等少數(shù)民族服飾、配飾、挎包、坐墊等，而且決不局限于本民族學(xué)生只制作本民族的物件，教師在課程安排、制作內(nèi)容方面會有計劃地讓每一位同學(xué)深度接觸和制作多民族服飾或配飾，并組織學(xué)生在制作之后闡述各自心得，從而讓學(xué)生在制作、交流過程中體會不同民族文化。開門展示、促進(jìn)交流的舉措，豐富了校園文化，展示了學(xué)校的專業(yè)實(shí)力，積極塑造了職業(yè)教育的社會認(rèn)知，也深化了各族學(xué)生對不同文化的感性認(rèn)識，潤物細(xì)無聲地促進(jìn)了民族團(tuán)結(jié)。

4.輻射邊境教育

我國共有2.2萬公里邊境線，其中有1.9萬公里為少數(shù)民族地區(qū)，占比86%[18]。而且，云南是全國邊境線最長的省份之一，有8個州（市）的25個邊境縣分別與緬甸、老撾和越南交界。中緬、中越、中老國境線共計長達(dá)4 060公里;邊境一線共有8個州（市）25個縣（市），邊境總?cè)丝谶_(dá)564.6萬，占全省總?cè)丝诘?3.6%，有16個少數(shù)民族跨境而居。邊境少數(shù)民族地區(qū)的教育往來一直都非常頻繁，而且我國邊境學(xué)校的包容性隨著國家的經(jīng)濟(jì)實(shí)力提高也在日益增強(qiáng)。以瑞麗中等職業(yè)學(xué)校為例，學(xué)校地處中緬邊境，立足國門，面向緬甸主動輻射職業(yè)教育資源，每年都為緬甸培養(yǎng)了大批中等職業(yè)人才。在招生方面，緬籍學(xué)生可獲得國家中等職業(yè)教育免學(xué)費(fèi)補(bǔ)助資金2 000元/生/年，同樣享受我國對中等職業(yè)教育學(xué)生免學(xué)費(fèi)政策，吸引了不少緬甸籍學(xué)生主動選擇到學(xué)校就讀，截至2017年12月，學(xué)校共有緬甸籍華僑學(xué)生55人;在師資建設(shè)方面，學(xué)校從2016年開始招聘緬語教師，并納入國家編制序列;在專業(yè)設(shè)置方面，學(xué)校于2011年秋季開始正式設(shè)立旅游外語（緬甸語方向），從而更好地服務(wù)于邊境的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，也在邊境地區(qū)生動地展現(xiàn)教育扶貧的“中國經(jīng)驗(yàn)”，逐步形成區(qū)域的教育高地。怒江州西鄰緬甸，面臨著邊民回流的特殊挑戰(zhàn)。邊境民眾一般都因?yàn)檎呃迷谶吘匙杂闪鲃?，而邊境少?shù)民族地區(qū)教育脫貧攻堅政策的資助力度較大，有力地吸引了很多邊民回流到我國境內(nèi)，只要配套落實(shí)相應(yīng)的戶籍管理制度和動態(tài)監(jiān)測機(jī)制，將對我國邊境安全產(chǎn)生積極而深遠(yuǎn)的影響。

五、結(jié)語

總體上，邊境少數(shù)民族地區(qū)教育脫貧攻堅政策體系的設(shè)計與實(shí)施，基本是按照教育外部因素與教育內(nèi)部因素兩條政策邏輯展開。從教育外部因素來看，一方面需要閱讀和理解當(dāng)?shù)氐呢毨幕?，從根本上找?zhǔn)貧困的成因，正視當(dāng)?shù)刈匀粭l件對于經(jīng)濟(jì)、社會、教育發(fā)展的客觀限制，從而避免在脫貧攻堅過程中發(fā)生只關(guān)注達(dá)標(biāo)與否而不符合實(shí)際需求的資源浪費(fèi)，從而減少或杜絕決策失誤的風(fēng)險;另一方面，堅持公平導(dǎo)向，不斷健全社會制度建設(shè)，基于成功經(jīng)驗(yàn)和客觀事實(shí)，引導(dǎo)和塑造社會認(rèn)知，讓每一個人、每一個家庭、每一個村落都相信個體的主觀努力能夠改變貧困的面貌，以此深刻扶志，從本質(zhì)上鞏固脫貧攻堅的成果。從教育內(nèi)部因素來看，教育脫貧攻堅首先是保障教育機(jī)會，例如各個學(xué)段資助貧困家庭的學(xué)生，通過免除學(xué)費(fèi)、發(fā)放助學(xué)金和獎學(xué)金、補(bǔ)貼生活費(fèi)等方式保證其就學(xué)無憂;其次是提升教育質(zhì)量，例如名校結(jié)對幫扶弱校、組織開展教師培訓(xùn)，都是關(guān)注教育質(zhì)量提升的舉措;再次是增強(qiáng)教育服務(wù)能力，例如通過職業(yè)學(xué)校開展區(qū)域合作、校企合作，創(chuàng)造更多優(yōu)質(zhì)、穩(wěn)定的就業(yè)機(jī)會，以增強(qiáng)教育服務(wù)個體成長和地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展的能力;最后是強(qiáng)化教育反哺能力，例如本地學(xué)生畢業(yè)后若選擇回歸家鄉(xiāng)工作可享受就業(yè)優(yōu)先的政策待遇，尤其是愿意深入偏遠(yuǎn)地區(qū)的畢業(yè)生，可以適度降低就業(yè)門檻，并給予必要的獎勵與補(bǔ)助。至此，當(dāng)教育外部與內(nèi)部都順應(yīng)發(fā)展規(guī)律，形成了良性循環(huán)，教育脫貧的個體效益和社會效應(yīng)才能有機(jī)統(tǒng)一，也才能有效避免脫貧后的返貧現(xiàn)象，從而真正取得教育脫貧攻堅的全面勝利。

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