加強(qiáng)全球應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的國際合作機(jī)制

張業(yè)亮

1月31日，世界衛(wèi)生組織把新型冠狀病毒感染的肺炎疫情列為“國際關(guān)注的公共衛(wèi)生緊急事件”，同時強(qiáng)調(diào)不建議實(shí)施國際旅行和貿(mào)易限制，但美國等一些國家仍違背世衛(wèi)組織的建議而采取了過度的措施。在當(dāng)前中國正在進(jìn)行全力阻擊新型冠狀病毒肺炎的嚴(yán)峻形勢下，加強(qiáng)全球衛(wèi)生安全合作，發(fā)揮全球應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件國際合作機(jī)制的作用，對防止新型冠狀病毒肺炎疫情的國際擴(kuò)散具有重要意義。

新型傳染病對全球衛(wèi)生安全構(gòu)成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)

縱觀歷史，人類一直受到危害公共衛(wèi)生安全的流行傳染病和其他突發(fā)公共衛(wèi)生事件的挑戰(zhàn)。1347～1353年爆發(fā)的黑死病奪走了約2500萬歐洲人的生命，占當(dāng)時歐洲總?cè)丝诘?/3。1918～1919年爆發(fā)的大流感（“西班牙流感”）是有史以來最嚴(yán)重的流感，導(dǎo)致全世界2000萬～5000萬人死亡，2億～10億人受感染。1957年和1968年爆發(fā)的兩次流感分別造成200萬人和100萬人死亡。直到上世紀(jì)50～70年代，由于特效藥的使用和疫苗的開發(fā)，使許多常見的傳染病醫(yī)治發(fā)生革命性變化，加之在世界范圍大規(guī)模使用殺蟲劑和實(shí)施系統(tǒng)地疾病控制項(xiàng)目，全球傳染性疾病形勢相對平穩(wěn)，除了撒哈拉以南非洲外，大多數(shù)重要的媒介生物性疾病已不再被視為公共衛(wèi)生的一個嚴(yán)重問題。全球公共衛(wèi)生關(guān)注的焦點(diǎn)僅剩六大檢疫傳染病，即霍亂、鼠疫、回歸熱、天花、斑疹傷寒、黃熱病。

但是，上世紀(jì)70年代后，除了流感、瘧疾、霍亂、黃熱病等疾病在發(fā)展中國家卷土重來外，被確診的新型傳染病也以每年一種以上的速度出現(xiàn)，給全球造成災(zāi)難性影響。1981年艾滋病首次被發(fā)現(xiàn)并在全球迅速傳播;1998年爆發(fā)的登革熱傳播到全球56個國家，確診病例120萬人，在此后的40年里，登革熱流行一直持續(xù)，從拉美到東亞和南亞，有數(shù)百萬人感染。

2003年4月爆發(fā)的“非典型肺炎”（非典）很快傳播到全球20多個國家，當(dāng)年造成800人死亡、數(shù)十億美元的貿(mào)易和旅游損失。非典具有構(gòu)成全球公共衛(wèi)生安全威脅疾病的基本特點(diǎn)：人際傳播、不需要介體、顯示沒有特別的地理親緣、與許多其他疾病的癥狀相似等，這些特點(diǎn)意味著它能輕易地沿著國際航空的線路傳播，使每個有國際空港的城市都處于輸入病例的風(fēng)險之中。作為本世紀(jì)出現(xiàn)的第一個新型疾病，非典的出現(xiàn)引起了人們的擔(dān)憂，即一種全新的、不熟悉的病原體可能對國際和國內(nèi)公共衛(wèi)生和經(jīng)濟(jì)安全帶來深刻影響。它也使國際社會感到了加強(qiáng)共同應(yīng)對公共衛(wèi)生事件的緊迫性。

在非典之后，東亞、東南亞和歐洲又相繼爆發(fā)了H5N1禽流感。禽流感病毒病例于1996年首次發(fā)現(xiàn)，1997年出現(xiàn)人感染病例，這是第一個禽類流感病毒直接傳染人的病例。盡管許多國家通過大量宰殺家禽來阻擊這一病毒傳播，但還是未能阻止2003年禽流感再次爆發(fā)并傳播到亞洲和歐洲十多個國家，到2008年7月已擴(kuò)散到全球62個國家。根據(jù)世衛(wèi)組織統(tǒng)計(jì)，到2007年6月6日，全球向世衛(wèi)組織報告的人感染病例總數(shù)310起，其中死亡189人。

2009年1月，墨西哥爆發(fā)新型甲型H1N1禽流感疫情。同年11月，全球207個國家和地區(qū)報告的實(shí)驗(yàn)室確診的甲型H1N1感染病例總數(shù)超過60萬例，包括7820余例死亡病例。美國疾病預(yù)防控制中心（CDC）估計(jì)，從2009年4月到2010年4月，有6080萬例感染，28.45萬人死于這場流感。這次流感的爆發(fā)再次暴露了全球在發(fā)現(xiàn)和應(yīng)對新型流感病毒方面的不足。

此后在全球爆發(fā)的傳染病包括：2012年爆發(fā)的中東呼吸綜合癥，2014年相繼爆發(fā)的野生型脊髓灰質(zhì)炎（小兒麻痹癥）病毒疫情和西非埃博拉病毒疫情，2016年爆發(fā)的巴西寨卡病毒疫情，2018～2020年剛果（金）爆發(fā)的埃博拉疫情等重大公共衛(wèi)生事件。

上述全球突發(fā)的公共衛(wèi)生事件表明，全球衛(wèi)生安全對人的生命、一國經(jīng)濟(jì)和政治穩(wěn)定、貿(mào)易、旅游、商品和服務(wù)、人口穩(wěn)定具有重大影響。盡管在過去一個多世紀(jì)里全球開發(fā)了許多高效的藥物、疫苗和治療方法，各國的衛(wèi)生體系在不同程度上得到加強(qiáng)，但如何預(yù)防和應(yīng)對新型流行病仍是全球公共衛(wèi)生安全面臨的巨大挑戰(zhàn)?！皼]有一個國家，不管多么富有還是技術(shù)多么先進(jìn)，可以單獨(dú)預(yù)防、發(fā)現(xiàn)和回應(yīng)所有的公共衛(wèi)生安全威脅?！毕衿渌蛐詥栴}一樣，在全球公共衛(wèi)生問題上，單靠一國的力量是無法應(yīng)對的，國際社會必須緊密合作，齊心應(yīng)對，才能抵御共同的和正在出現(xiàn)的疾病威脅。

國際衛(wèi)生安全合作機(jī)制的形成和內(nèi)容

根據(jù)世衛(wèi)組織的定義，所謂應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的國際合作機(jī)制，指的是為防止傳染病擴(kuò)散或生物恐怖活動對人類的衛(wèi)生威脅而采取的情報及醫(yī)學(xué)應(yīng)對措施所形成的相應(yīng)機(jī)制，其目的是“最大限度地減少跨越地理區(qū)域和國際邊界、危害集體衛(wèi)生的嚴(yán)重公共衛(wèi)生事件的爆發(fā)”。一般來說，共同的國際行為模式，協(xié)調(diào)國際間關(guān)系的原則、準(zhǔn)則和決策程序，以及限制在某一特定的問題領(lǐng)域是國際合作機(jī)制的三個要素。據(jù)此，全球衛(wèi)生安全合作機(jī)制可具體概括為以世衛(wèi)組織為主導(dǎo)，以《國際衛(wèi)生條例》（the International Health Regulations，IHR）為指導(dǎo)原則，以其他組織和相關(guān)機(jī)構(gòu)為國際伙伴關(guān)系的全球流行病預(yù)防和響應(yīng)機(jī)制。

2016年5月23日，第69屆世界衛(wèi)生組織大會在瑞士日內(nèi)瓦召開，中國國際應(yīng)急醫(yī)療隊(duì)（上海）在60多個國家200多支救援隊(duì)中脫穎而出，成為全球首批第一支世衛(wèi)組織官方認(rèn)證的救援隊(duì)。

為防止疾病的國際傳播，世衛(wèi)組織于1951年訂立了第一個具有法律約束力的國際衛(wèi)生文件——《國際衛(wèi)生規(guī)則》，該規(guī)則于1969年為《國際衛(wèi)生條例》所替代。隨著全球公共衛(wèi)生安全威脅日趨嚴(yán)峻，以及對新的流行病學(xué)的認(rèn)知和經(jīng)驗(yàn)的積累，世衛(wèi)組織從1995年開始對《國際衛(wèi)生條例》進(jìn)行修訂。經(jīng)過漫長的政府間談判，修訂工作于2005年完成，修訂后的2005年版《國際衛(wèi)生條例》成為國際衛(wèi)生安全領(lǐng)域具有法律約束力的指導(dǎo)性文件。該條例于2007年6月生效，所有世衛(wèi)組織成員都是締約方。

國際衛(wèi)生安全合作機(jī)制主要有以下幾個方面：

（一）以世衛(wèi)組織為主導(dǎo)。世衛(wèi)組織在國際衛(wèi)生安全中發(fā)揮主導(dǎo)作用。全球衛(wèi)生安全涉及領(lǐng)域廣泛，世衛(wèi)組織在關(guān)鍵的國際公共衛(wèi)生突發(fā)事件中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)、塑造研究議程、制定規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)并監(jiān)視其執(zhí)行情況、提供技術(shù)支持、推動以事實(shí)為基礎(chǔ)的政策制定等作用。2005年版的《國際衛(wèi)生條例》給予世衛(wèi)組織搜集和評估公共衛(wèi)生突發(fā)事件報告，以及在必要時協(xié)調(diào)國際社會對該事件作出響應(yīng)的責(zé)任和權(quán)力。

（二）以《國際衛(wèi)生條例》為指導(dǎo)原則。制定該條例的目的是預(yù)防和控制疫情，防止疾病跨越國際邊界擴(kuò)散?！秶H衛(wèi)生條例》是全球公共衛(wèi)生安全領(lǐng)域一個至關(guān)重要的立法工具，為防止、發(fā)現(xiàn)、評估突發(fā)公共衛(wèi)生事件和疫情提供了一個必要的全球框架，以及為在必要時對構(gòu)成引發(fā)國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件作出全球協(xié)同響應(yīng)提供了依據(jù)。

（三）其他組織和相關(guān)機(jī)構(gòu)為全球衛(wèi)生安全伙伴關(guān)系。衛(wèi)生安全成為全球非傳統(tǒng)安全的一個重要組成部分，表明各國在應(yīng)對全球公共衛(wèi)生突發(fā)事件上具有共同利益，這就需要加強(qiáng)各國間在預(yù)防和控制大規(guī)模流行病爆發(fā)方面的合作。除了由世衛(wèi)組織協(xié)調(diào)建立由多國組成的技術(shù)伙伴網(wǎng)絡(luò)來支持疾病爆發(fā)響應(yīng)、測試對已報告的突發(fā)公共衛(wèi)生事件進(jìn)行的評估外，還需要各國提高自身衛(wèi)生系統(tǒng)對流行病發(fā)現(xiàn)和響應(yīng)的能力，確保有能力預(yù)防和控制流行病。在一些國家自己不能取得預(yù)防和控制流行病爆發(fā)疫情的情況下，世衛(wèi)組織可向其提供迅速的、專業(yè)的國際疾病監(jiān)測和響應(yīng)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行援助。

自該機(jī)制形成以來，特別是近十多年來，國際衛(wèi)生安全合作機(jī)制在預(yù)防和控制傳染病流行方面發(fā)揮了積極作用：

（一）加強(qiáng)了全球衛(wèi)生監(jiān)測和響應(yīng)系統(tǒng)，提高了對潛在的國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)現(xiàn)、評估、報告和反映的核心能力。《國際衛(wèi)生條例》（2005）把“突發(fā)衛(wèi)生事件”定義為可能需要協(xié)調(diào)和國際響應(yīng)的“特別的事件”。流行傳染病爆發(fā)具有不確定性，正是這種不可預(yù)測性和隨機(jī)性使其成為國際衛(wèi)生安全領(lǐng)域面臨的最大挑戰(zhàn)，因此有必要建立和加強(qiáng)全球衛(wèi)生預(yù)警和響應(yīng)系統(tǒng)，提高發(fā)現(xiàn)、評估、報告和響應(yīng)的核心能力。近十多年來，為了預(yù)防和控制流行傳染病的爆發(fā)，在世衛(wèi)組織的主導(dǎo)下全球建立了多個流行病預(yù)警和響應(yīng)機(jī)制，主要有“全球疫情警報和反應(yīng)網(wǎng)”“根除脊髓灰質(zhì)炎倡議”“化學(xué)事故預(yù)警和響應(yīng)系統(tǒng)”“全球流感監(jiān)測網(wǎng)”“流感網(wǎng)”等，此外還建立了防治流感、天花、黃熱病等疾病的疫苗、藥物的儲存和分配的地區(qū)和全球機(jī)制。

（二）加強(qiáng)各國疾病監(jiān)測、預(yù)防、控制和響應(yīng)制度，制定執(zhí)行和達(dá)到《國際衛(wèi)生條例》要求的國家行動計(jì)劃，從而對國際疾病擴(kuò)散做到迅速發(fā)現(xiàn)和響應(yīng)，通過采取有效和長效的公共衛(wèi)生措施和提高響應(yīng)能力而使疾病國際擴(kuò)散的風(fēng)險最小化。《國際衛(wèi)生條例》（2005）要求所有的參與方在2012年6月之前具有完全履行義務(wù)所要求的核心能力，否則將被要求延期兩年加入，以完成其國家行動計(jì)劃。到2012年，在194個締約方中，有106個國家需要延期，還有49個國家沒有提供報告，只有40個國家提供的報告完全符合2005年版《國際衛(wèi)生條例》的要求。

（三）建立全球衛(wèi)生安全伙伴關(guān)系，加強(qiáng)各國間在預(yù)防和控制大規(guī)模流行病爆發(fā)方面的合作。

（四）提供對流行病預(yù)防和控制的衛(wèi)生援助。在H5N1禽流感病毒出現(xiàn)之前，對流感的情報、公共衛(wèi)生突發(fā)事件的計(jì)劃和應(yīng)對的國際援助幾乎不存在。隨著國際社會對重大疾病流行對安全直接威脅認(rèn)知的加深，加強(qiáng)對疾病的情報、公共衛(wèi)生突發(fā)事件的預(yù)防和應(yīng)對的國際援助成為國際衛(wèi)生合作機(jī)制的一個方面。僅2004～2008年間，國際上對H5N1禽流感的預(yù)防和控制的衛(wèi)生援助就高達(dá)20億美元。此外，世衛(wèi)組織還提供了技術(shù)、后勤和財政援助來幫助其他國家開發(fā)公共衛(wèi)生情報、預(yù)警和實(shí)驗(yàn)室能力，以在傳染病爆發(fā)但還沒有跨國擴(kuò)散之前作出報告和應(yīng)對。

各國應(yīng)加強(qiáng)合作、共同應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件

根據(jù)世衛(wèi)組織的定義，一種新型流行病的標(biāo)志是：出現(xiàn)一種新型的病毒菌株，該菌株使人類患病，持續(xù)的人對人傳染。流行病的產(chǎn)生加上城市化、全球化的加速和國家間相互依賴的加深，推動了疾病通過貿(mào)易、旅行、人口流動和食品供應(yīng)等渠道加速擴(kuò)散。隨著近年來與傳染病監(jiān)測和實(shí)驗(yàn)室研究相關(guān)活動的增加，也可能產(chǎn)生傳染源偶然泄漏和惡意泄漏危險病菌造成的突發(fā)公共衛(wèi)生事件。因此，盡管醫(yī)學(xué)的進(jìn)步、疫苗的發(fā)現(xiàn)以及公共衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施和體系的不斷改善和完善增強(qiáng)了人類預(yù)防和控制疾病流行的能力，但人類仍面臨各種傳染病帶來的衛(wèi)生安全威脅，各國只有加強(qiáng)合作，共同應(yīng)對，才能有效地預(yù)防和控制突發(fā)公共衛(wèi)生事件的爆發(fā)。