印度軍事改革

王瑟

2019年12月30日，印度總理莫迪正式宣布任命剛剛退役的陸軍參謀長(zhǎng)比平·拉瓦特為印度首任國(guó)防參謀長(zhǎng)。這被印國(guó)內(nèi)輿論視為軍事改革的“重大突破”，具有“里程碑式”意義。事實(shí)上，此舉是印度自2017年以來(lái)開(kāi)啟的新一輪軍事改革進(jìn)程的組成部分。本輪軍改雖然面臨重重挑戰(zhàn)，但莫迪政府的強(qiáng)勢(shì)地位仍為軍改帶來(lái)一些新的風(fēng)向。

印度軍事改革出現(xiàn)新動(dòng)向

早在2015年12月，莫迪就曾對(duì)三軍參謀長(zhǎng)表示“兼顧國(guó)防現(xiàn)代化和軍隊(duì)規(guī)模的增長(zhǎng)，既困難又沒(méi)必要”，暗示政府希望軍隊(duì)能夠集中力量推動(dòng)國(guó)防現(xiàn)代化。2016年，國(guó)防部任命由陸軍退役中將謝卡特卡爾牽頭的專(zhuān)家委員會(huì)，專(zhuān)職負(fù)責(zé)研究如何通過(guò)軍改推進(jìn)國(guó)防現(xiàn)代化。同年，該委員會(huì)向政府提出99條軍改建議，政府最終決定采納其中的65條，印度新一輪軍改由此啟動(dòng)。綜合來(lái)看，印此輪軍改主要包括三方面內(nèi)容：

第一是啟動(dòng)陸軍改革。2017年8月，印國(guó)防部宣布啟動(dòng)獨(dú)立后首次大規(guī)模陸軍重組計(jì)劃，精簡(jiǎn)后勤和非作戰(zhàn)機(jī)構(gòu)，裁汰冗員，具體措施包括：關(guān)閉全部軍隊(duì)經(jīng)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)及非作戰(zhàn)區(qū)域的軍屬郵政設(shè)施;優(yōu)化整合陸軍通信力量及各級(jí)軍械維修單位;將5.7萬(wàn)名軍官和文職人員重新部署到一線戰(zhàn)斗崗位;等等。2018年9月，時(shí)任陸軍參謀長(zhǎng)拉瓦特宣布將對(duì)陸軍所有機(jī)構(gòu)、人員進(jìn)行整體評(píng)估并向國(guó)防部提出針對(duì)性改革建議，主要包括三方面內(nèi)容：一是調(diào)整陸軍總部機(jī)構(gòu)設(shè)置，根據(jù)現(xiàn)代化戰(zhàn)爭(zhēng)需要新建或取消部分崗位，裁撤、合并部分職能重復(fù)的行政機(jī)構(gòu)，被裁撤機(jī)構(gòu)人員部分調(diào)至一線戰(zhàn)斗崗位，部分直接轉(zhuǎn)業(yè);二是重組部分步兵師為“一體化戰(zhàn)斗群”，戰(zhàn)斗群將部署于印巴和中印邊境，規(guī)模介于旅與師之間，擁有步兵、裝甲兵、炮兵和獨(dú)立的工程、信息、后勤力量;三是改革軍官晉升機(jī)制，解決中高層軍官晉升難問(wèn)題。2019年3月，國(guó)防部宣布同意陸軍先行提出的部分改革措施，此外還宣布重組部署于印巴邊境的第九軍，作為“一體化戰(zhàn)斗群”的先行試點(diǎn)。

第二是強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)。2018年4月，印設(shè)立國(guó)防規(guī)劃委員會(huì)，由國(guó)家安全顧問(wèn)多瓦爾兼任主席，成員包括三軍參謀長(zhǎng)、國(guó)防秘書(shū)、外交秘書(shū)等軍政要員，下設(shè)戰(zhàn)略政策、計(jì)劃與能力建設(shè)、國(guó)防外交、國(guó)防生產(chǎn)等四個(gè)子委員會(huì)。委員會(huì)的工作成果直接向防長(zhǎng)報(bào)告，使印軍需求能夠及時(shí)有效地反映到政府并轉(zhuǎn)化為戰(zhàn)略規(guī)劃。宣布設(shè)立國(guó)防參謀長(zhǎng)作為國(guó)防部長(zhǎng)的首席軍事顧問(wèn)，這有利于打通國(guó)防部?jī)?nèi)軍政系統(tǒng)間的隔閡，使防長(zhǎng)和軍隊(duì)可繞過(guò)繁瑣的官僚程序直接進(jìn)行溝通。

第三是關(guān)注新興領(lǐng)域。2018年9月，莫迪宣布將在網(wǎng)絡(luò)、太空和特種作戰(zhàn)等戰(zhàn)略新疆域成立跨軍種新型作戰(zhàn)部隊(duì)。2019年5～6月，印先后成立國(guó)防網(wǎng)絡(luò)局、國(guó)防空間局和特種作戰(zhàn)局，分別負(fù)責(zé)網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)、太空戰(zhàn)和特種作戰(zhàn)。

印度軍事改革的目的

首先是通過(guò)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，克服體制痼疾。印原有國(guó)防規(guī)劃體制存在兩方面嚴(yán)重問(wèn)題。一是缺乏總體性、長(zhǎng)期性國(guó)防安全戰(zhàn)略。印歷史上建有大量國(guó)防安全機(jī)制，但大多因應(yīng)危機(jī)組建，危機(jī)結(jié)束后或直接解散、或失去相應(yīng)職能。常設(shè)機(jī)構(gòu)如內(nèi)閣安全委員會(huì)、國(guó)家安全委員會(huì)亦僅就短期目標(biāo)制定政策。缺乏國(guó)家安全和國(guó)防發(fā)展長(zhǎng)期規(guī)劃導(dǎo)致印國(guó)防現(xiàn)代化目標(biāo)不明，野蠻生長(zhǎng)。二是難以統(tǒng)籌三軍需求。印各軍種傳統(tǒng)上相對(duì)獨(dú)立，依自身利益和發(fā)展需求制定規(guī)劃，互不通氣，重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重。雖然組建了聯(lián)合參謀部，但其權(quán)力有限，不僅未能協(xié)調(diào)三軍發(fā)展，反而成為各軍種博弈平臺(tái)。

其次是優(yōu)化開(kāi)支結(jié)構(gòu)。印國(guó)防開(kāi)支雖增長(zhǎng)迅速，但因軍隊(duì)冗員太多，用于裝備現(xiàn)代化資金受到嚴(yán)重?cái)D壓。以陸軍為例，2018～2019財(cái)年，人力開(kāi)支占總預(yù)算比例高達(dá)63%，而用于購(gòu)買(mǎi)新裝備的預(yù)算僅占13%。畸形軍費(fèi)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重?fù)p害印軍作戰(zhàn)能力。一方面是戰(zhàn)備水平低下，為節(jié)約資金，印軍被迫停止購(gòu)買(mǎi)部分武器系統(tǒng)的彈藥。據(jù)印國(guó)家最高審計(jì)機(jī)關(guān)主計(jì)審計(jì)長(zhǎng)公署2017年報(bào)告，印軍152類(lèi)彈藥中有121種庫(kù)存量低于國(guó)防部所規(guī)定的可進(jìn)行40天激烈戰(zhàn)斗水平，其中61類(lèi)處于極低水平。另一方面是裝備現(xiàn)代化進(jìn)程受阻，裝備老化問(wèn)題嚴(yán)重。前陸軍副參謀長(zhǎng)錢(qián)德稱，印陸軍裝備中68%屬過(guò)時(shí)裝備，24%屬現(xiàn)代裝備，先進(jìn)裝備比例則僅為8%。因缺乏資金，印多項(xiàng)軍購(gòu)計(jì)劃被迫延宕。

最后是適應(yīng)現(xiàn)代化戰(zhàn)爭(zhēng)需要。印軍架構(gòu)、理念仍較傳統(tǒng)，信息化、現(xiàn)代化程度較低，難以順應(yīng)新時(shí)代軍事斗爭(zhēng)需求。印軍特別是陸軍編制多沿襲英國(guó)傳統(tǒng)師團(tuán)制，規(guī)模雖大但內(nèi)部松散，導(dǎo)致其行動(dòng)緩慢、難于調(diào)動(dòng)。此外，印對(duì)網(wǎng)絡(luò)、太空等新疆域戰(zhàn)爭(zhēng)形態(tài)亦準(zhǔn)備不足，在戰(zhàn)略制定、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人才培養(yǎng)、技術(shù)研發(fā)、資金投入方面與其他大國(guó)相比均有明顯差距。

印軍裝備的“烈火—5”型導(dǎo)彈。

印度軍事改革前景展望

印度獨(dú)立以來(lái)曾多次嘗試軍改，但均遭遇強(qiáng)大阻力，多數(shù)無(wú)果而終。莫迪政府此輪軍改亦面臨多重挑戰(zhàn)。

首先是軍內(nèi)阻力。此輪軍改牽涉利益廣泛，如真正落實(shí)必將打破軍內(nèi)既有利益格局，招致有關(guān)利益集團(tuán)反對(duì)。以陸軍改革為例，雖然很多措施仍處于內(nèi)部討論階段，但已引起爭(zhēng)議。如裁軍和機(jī)構(gòu)重組將使大量官兵面臨提前退伍轉(zhuǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，可能引發(fā)官兵群體不滿。其次是軍隊(duì)與官僚關(guān)系。印軍長(zhǎng)期受?chē)?guó)防部文官領(lǐng)導(dǎo)，相對(duì)而言地位較低。但新設(shè)立的國(guó)防參謀長(zhǎng)一職卻在國(guó)防部?jī)?nèi)擁有較大實(shí)權(quán)，其領(lǐng)導(dǎo)的軍事事務(wù)局是國(guó)防部?jī)?nèi)排名第一的部門(mén)，將如此重要的職位委任給軍方人士難免會(huì)引起文官群體的眼紅。第三是軍外利益攸關(guān)方抵制。如對(duì)軍械庫(kù)和維修車(chē)間的私有化政策已引起印國(guó)營(yíng)兵工廠職工不滿，多次導(dǎo)致聯(lián)合罷工和絕食抗議行動(dòng)。

展望軍改前景，盡管阻力重重，但因莫迪政府執(zhí)政地位穩(wěn)固、軍改意愿較強(qiáng)，此輪軍改或可沖破阻力，深入推進(jìn)。從能力上看，莫迪及印人黨以絕對(duì)優(yōu)勢(shì)贏得大選，在人民院優(yōu)勢(shì)明顯，抗壓能力強(qiáng)，為推動(dòng)軍改奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。新任國(guó)防規(guī)劃委員會(huì)主席多瓦爾、國(guó)防參謀長(zhǎng)拉瓦特均為莫迪心腹，使現(xiàn)政府對(duì)國(guó)防系統(tǒng)的控制力明顯增強(qiáng)。從意愿上看，推動(dòng)軍改或有利于莫迪塑造“國(guó)家安全衛(wèi)士”形象，在經(jīng)濟(jì)失速的背景下能夠起到鞏固民意的作用。除內(nèi)部因素外，印度認(rèn)為外部形勢(shì)也是促使印推動(dòng)軍改的重要原因。近年來(lái)印自認(rèn)為在所謂“兩條戰(zhàn)線”上均面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。在中印邊界，印日益擔(dān)憂其將失去“競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)”;在印巴邊界，兩國(guó)在克什米爾地區(qū)沖突不斷、軍事對(duì)峙長(zhǎng)期存在。拉瓦特就曾表示，“嚴(yán)峻的安全形勢(shì)已迫使印無(wú)法再像過(guò)去一樣作戰(zhàn)”。

綜上所述，印軍當(dāng)前軍改意在協(xié)調(diào)三軍發(fā)展，建立信息化、現(xiàn)代化的軍事力量。然而改革必然會(huì)觸動(dòng)各方既得利益，在一定程度上影響選情。如何在二者之間找到平衡點(diǎn)是莫迪政府面臨的一大難題。