淺談社會(huì)資本在PPP項(xiàng)目前期及建設(shè)階段財(cái)務(wù)管理關(guān)注重點(diǎn)

國 萃

PPP模式是國家實(shí)施供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重大舉措，企業(yè)應(yīng)充分認(rèn)識(shí)推行PPP模式構(gòu)建的重要意義，結(jié)合自身實(shí)際開展此項(xiàng)業(yè)務(wù)。本文以作者實(shí)際接觸的PPP項(xiàng)目為參考，簡述作者觀察到的作為社會(huì)資本方及項(xiàng)目公司在項(xiàng)目前期及建設(shè)階段財(cái)務(wù)管理者應(yīng)關(guān)注的重點(diǎn)，探討PPP業(yè)務(wù)管理如何規(guī)范健康發(fā)展。

一、PPP項(xiàng)目前期的關(guān)注重點(diǎn)

（一）PPP項(xiàng)目普遍投資大、運(yùn)營期長，社會(huì)資本在選擇項(xiàng)目時(shí)應(yīng)選擇符合自身產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的項(xiàng)目。在初步選定項(xiàng)目后，應(yīng)及時(shí)與項(xiàng)目所在地政府進(jìn)行深入商談，跟蹤對(duì)接，對(duì)合作模式、合作條件、合作期限、盈利模式以及投資收益等事項(xiàng)進(jìn)行詳細(xì)的溝通。建立聯(lián)合工作機(jī)制，加快推進(jìn)規(guī)劃選址、用地評(píng)審、環(huán)評(píng)審批、可行性論證、水土保持評(píng)價(jià)、安全評(píng)價(jià)、社會(huì)穩(wěn)定性評(píng)價(jià)、物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政支付能力評(píng)價(jià)、PPP項(xiàng)目實(shí)施方案編制及評(píng)審入庫等前期工作事項(xiàng)。

（二）確定的項(xiàng)目應(yīng)已納入財(cái)政部全國PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫或發(fā)改委PPP項(xiàng)目庫。尤其關(guān)注項(xiàng)目付費(fèi)來源要有保障，涉及政府付費(fèi)的項(xiàng)目應(yīng)按照《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》要求“每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%”的紅線嚴(yán)格執(zhí)行。同時(shí)實(shí)地考察當(dāng)?shù)匾淹旯ず驼趯?shí)施的PPP項(xiàng)目數(shù)量、效益等實(shí)際情況，綜合預(yù)判后期開展項(xiàng)目面臨的風(fēng)險(xiǎn)，據(jù)以評(píng)估擬選擇項(xiàng)目的綜合效益。項(xiàng)目實(shí)施后還應(yīng)持續(xù)關(guān)注當(dāng)?shù)孛磕陮?duì)政府預(yù)算執(zhí)行和財(cái)政收支情況的公告情況，對(duì)可能發(fā)生的政府支付風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判，隨時(shí)調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略。使用者付費(fèi)項(xiàng)目要做好項(xiàng)目市場(chǎng)付費(fèi)能力調(diào)研。立項(xiàng)后進(jìn)行可行性研究報(bào)告編制，單位應(yīng)組織進(jìn)行內(nèi)部評(píng)審，形成內(nèi)審意見，根據(jù)決策程序進(jìn)行審批，保障前期工作的合規(guī)、有序。

（三）在擬定與政府的合同中應(yīng)盡量對(duì)可能會(huì)產(chǎn)生分歧的事項(xiàng)明確解決流程，主要是發(fā)生相關(guān)費(fèi)用的承擔(dān)方。包括項(xiàng)目公司籌建期間發(fā)生的籌辦人員職工薪酬、辦公費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)、差旅費(fèi)等；項(xiàng)目前期支付的規(guī)劃、環(huán)評(píng)、可行性研究、設(shè)計(jì)、征地拆遷等費(fèi)用。有些地方政府在招商時(shí)多強(qiáng)調(diào)利好，后期不能兌現(xiàn)及不能履行合同條款的風(fēng)險(xiǎn)都是存在的，合同中對(duì)不能履約的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)可制定補(bǔ)充措施。

（四）由于一般PPP項(xiàng)目承建單位前期墊資數(shù)額較大，運(yùn)營期長資金回籠慢，所以社會(huì)資本可考慮選擇自身有能力承擔(dān)工程施工、有能力承擔(dān)或組織運(yùn)營的項(xiàng)目，盡量提高項(xiàng)目收益率降低風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條規(guī)定“已通過招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營項(xiàng)目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供?！钡那樾慰梢圆贿M(jìn)行招標(biāo)。因此，如果中標(biāo)社會(huì)資本的子公司和中標(biāo)社會(huì)資本共同作為特許經(jīng)營類PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本聯(lián)合體，則可以由子公司直接承包該P(yáng)PP項(xiàng)目的建筑工程。當(dāng)然，前提是子公司具備合法有效的相應(yīng)法定資質(zhì)，以及依照法律、法規(guī)項(xiàng)目的具體情況符合此種條件。

（五）由于PPP項(xiàng)目周期長，投資大，項(xiàng)目公司前期大量的進(jìn)項(xiàng)稅額將占用社會(huì)資本的資金時(shí)間成本，項(xiàng)目全周期稅務(wù)籌劃非常重要。應(yīng)在當(dāng)前的稅收政策下預(yù)判并確定未來整個(gè)生命周期的稅務(wù)處理。主要考慮的稅種是增值稅、稅金及附加、所得稅，其中增值稅對(duì)全投資內(nèi)部收益率產(chǎn)生比較顯著的影響。PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)測(cè)算中，可考慮將增值稅進(jìn)項(xiàng)稅額作為成本項(xiàng)納入測(cè)算范圍。在納稅額測(cè)算中，要綜合考慮工程材料占工程總額的比例，選擇材料的供應(yīng)方式，例如甲供材料還是包工包料，以及選擇何種計(jì)稅方法（一般計(jì)稅或簡易征收）。

（六）PPP項(xiàng)目公司普遍采取籌集資金的方式是貸款，融資渠道單一，使得公司負(fù)債比率較高，貸款還款時(shí)間固定，資金剛性需求比較大。由于項(xiàng)目全周期面臨多種風(fēng)險(xiǎn)，包括政策變化等不可控風(fēng)險(xiǎn)，所以有可能投資收益不能達(dá)到預(yù)期效果，資金的流動(dòng)性成為面臨的主要財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)項(xiàng)目承建單位在整個(gè)項(xiàng)目周期進(jìn)行資金風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)，并根據(jù)形式變化隨時(shí)調(diào)整應(yīng)對(duì)措施，保障在發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)時(shí)企業(yè)能夠正常經(jīng)營，持續(xù)發(fā)展。

有些社會(huì)資本資金實(shí)力雄厚，同時(shí)投資多個(gè)PPP項(xiàng)目，更應(yīng)關(guān)注疊加風(fēng)險(xiǎn)，創(chuàng)新融資方式，通過多種渠道籌資。2016年12月21日，國家發(fā)改委和中國證監(jiān)會(huì)聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目資產(chǎn)證券化相關(guān)工作的通知》（發(fā)改投資〔2016〕2698號(hào)），提出積極推進(jìn)符合條件的PPP項(xiàng)目存量資產(chǎn)通過資產(chǎn)證券化方式融資。通過融資擴(kuò)大投資規(guī)模，實(shí)現(xiàn)良性滾動(dòng)發(fā)展，有利于促進(jìn)轉(zhuǎn)變經(jīng)營方式，實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)經(jīng)營方式向資本運(yùn)營方式的轉(zhuǎn)變。

二、PPP項(xiàng)目建設(shè)期的關(guān)注點(diǎn)

（一）由于PPP項(xiàng)目管理牽扯方面較多，很多方面也在探索中總結(jié)，社會(huì)資本或項(xiàng)目公司大多并沒有制定完善的管理方案，存在每個(gè)部門都做著自己的事情，管理目標(biāo)不統(tǒng)一，沒有實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化管理。因此，為了提高項(xiàng)目管理的效率和質(zhì)量，公司應(yīng)當(dāng)要建立完善統(tǒng)一的管理控制方案，對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行全方位管理。

（二）PPP項(xiàng)目建設(shè)期應(yīng)加強(qiáng)內(nèi)、外部的協(xié)調(diào)管控，降低外部不可控因素的影響，避免內(nèi)部可控因素的影響。建設(shè)期要面對(duì)的外部和內(nèi)部各種因素都會(huì)對(duì)項(xiàng)目是否按期完工造成影響，是否能夠按期完工進(jìn)入運(yùn)營期是項(xiàng)目前期管控的重點(diǎn)目標(biāo)。例如在項(xiàng)目建設(shè)期面臨的征地拆遷事宜是否能按計(jì)劃執(zhí)行對(duì)整體項(xiàng)目進(jìn)展影響很大，一般在合同中明確此項(xiàng)工作由政府方開展，項(xiàng)目公司做配合工作，但因牽涉面多，不確定因素很多，應(yīng)制定協(xié)調(diào)方案降低風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生時(shí)產(chǎn)生的影響。PPP項(xiàng)目公司管理人員是否重視文件資料的歸檔工作，相關(guān)過程手續(xù)資料是否齊備，內(nèi)部可控風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)在前期嚴(yán)格把控。例如變更簽證事項(xiàng)，內(nèi)部組織協(xié)調(diào)是否能按程序完成，是否存在按照傳統(tǒng)工程模式只做了簡單的現(xiàn)場(chǎng)簽證流程，對(duì)產(chǎn)生簽證變更的原因、簽證變更的造價(jià)、簽證變更是否完成等方面不明確，收集資料不全，不能形成完整的歸檔資料，造成未來審計(jì)審減的情況。

（三）PPP項(xiàng)目是社會(huì)資本與政府的合作，項(xiàng)目的投資評(píng)審在政府的監(jiān)督指導(dǎo)下完成，對(duì)項(xiàng)目的造價(jià)管控要非常重視，所以在項(xiàng)目實(shí)施過程中及時(shí)進(jìn)行招標(biāo)控制價(jià)評(píng)審，按照評(píng)審報(bào)告要求依法合規(guī)組織招標(biāo)采購工作。避免急于趕工期，先組織招采施工，后進(jìn)行評(píng)審現(xiàn)象。

（四）整個(gè)PPP項(xiàng)目全生命周期中，時(shí)間最長的是項(xiàng)目運(yùn)營期，財(cái)政支出責(zé)任是運(yùn)營補(bǔ)貼，根據(jù)《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》，社會(huì)資本需要依據(jù)提供公共服務(wù)績效評(píng)價(jià)結(jié)果獲得對(duì)價(jià)支付，《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》進(jìn)一步明確，行業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)預(yù)算管理要求，將PPP項(xiàng)目合同中約定的政府跨年度財(cái)政支出責(zé)任納入中期財(cái)政規(guī)劃，經(jīng)財(cái)政部門審核匯總后，報(bào)本級(jí)政府審核，保障政府在項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的履約能力。政府會(huì)基于未來提供公共服務(wù)的績效定時(shí)向項(xiàng)目公司支付相應(yīng)費(fèi)用，由行業(yè)主管部門將需要從預(yù)算中安排的PPP項(xiàng)目支出責(zé)任，按照相關(guān)政府收支分類科目列入支出預(yù)算。所以在項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營期前，應(yīng)關(guān)注政府是否將支付的費(fèi)用列入預(yù)算，保障后期資金到位。

三、PPP項(xiàng)目建設(shè)期賬務(wù)處理關(guān)注重點(diǎn)

（一）根據(jù)《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》（財(cái)金〔2014〕113號(hào)）第二十三條“社會(huì)資本可依法設(shè)立項(xiàng)目公司。政府可指定相關(guān)機(jī)構(gòu)依法參股項(xiàng)目公司。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和財(cái)政部門（政府和社會(huì)資本合作中心）應(yīng)監(jiān)督社會(huì)資本按照采購文件和項(xiàng)目合同約定，按時(shí)足額出資設(shè)立項(xiàng)目公司。”所以PPP模式設(shè)立的項(xiàng)目公司的注冊(cè)資本應(yīng)采用實(shí)繳制而不能采用認(rèn)繳制。

（二）PPP項(xiàng)目會(huì)計(jì)核算的核心是判斷社會(huì)資本對(duì)提供公共服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施所擁有的權(quán)利性質(zhì)。對(duì)于所建造的基礎(chǔ)設(shè)施，如果在特許服務(wù)權(quán)期間或期滿后，社會(huì)資本能夠始終控制該基礎(chǔ)設(shè)施的使用，那么就應(yīng)當(dāng)確認(rèn)為自有的固定資產(chǎn)（例如BOO模式下的項(xiàng)目）；但是，如果在特許服務(wù)權(quán)期間，政府能夠通過政策監(jiān)管或合同約定的方式對(duì)該基礎(chǔ)設(shè)施的使用以及期滿移交實(shí)施控制，那么社會(huì)資本就應(yīng)當(dāng)根據(jù)《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則解釋第2號(hào)》的具體規(guī)定，或者作為一項(xiàng)向公眾收取費(fèi)用的權(quán)利而確認(rèn)為無形資產(chǎn)，或者無形資產(chǎn)及金融資產(chǎn)兩者兼而有之。這也是現(xiàn)行會(huì)計(jì)準(zhǔn)則中對(duì)特許服務(wù)權(quán)核算的特別之處。目前PPP的六種模式中，只有《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則解釋第2號(hào)》中對(duì)BOT模式單獨(dú)進(jìn)行了規(guī)定。

PPP項(xiàng)目公司在項(xiàng)目建設(shè)期建造成本通過“長期應(yīng)收款”或“無形資產(chǎn)”科目核算和歸集相關(guān)成本費(fèi)用。如果只核算一個(gè)項(xiàng)目，則可以根據(jù)PPP合同約定的相關(guān)條款分設(shè)二級(jí)、三級(jí)明細(xì)，根據(jù)具體合同情況增設(shè)不同的明細(xì)科目。如果核算多個(gè)項(xiàng)目，可按照新會(huì)計(jì)準(zhǔn)則在“待攤投資”科目下的二級(jí)科目核算“工程建設(shè)其他費(fèi)”，三級(jí)科目設(shè)置“項(xiàng)目建設(shè)前期開辦費(fèi)”“項(xiàng)目公司管理費(fèi)”“工資薪金”等，在每月末或季度末根據(jù)各工程項(xiàng)目完工程度計(jì)算分?jǐn)偮剩謹(jǐn)傆?jì)入“長期應(yīng)收款/無形資產(chǎn)-XXPPP項(xiàng)目-工程建設(shè)其他費(fèi)”。

綜上所述，社會(huì)資本及項(xiàng)目公司在PPP項(xiàng)目前期及建設(shè)期管控過程中，應(yīng)建立與之相適應(yīng)的科學(xué)管控模式，抓住管控關(guān)鍵點(diǎn)，為后期運(yùn)營打好基礎(chǔ)，全面提升管理效率及質(zhì)量，促進(jìn)PPP項(xiàng)目健康發(fā)展。