公共政策制定過(guò)程中的公眾參與研究

張 蓉

(南昌大學(xué) 公共管理學(xué)院，江西 南昌 330031)

一、引言

黨的十九大報(bào)告提出：“要擴(kuò)大人民有序政治參與，保證人民依法實(shí)行民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。”一直以來(lái)，黨和政府高度重視將公眾參與吸納到政策制定中來(lái)。公共政策是對(duì)全社會(huì)價(jià)值的權(quán)威性分配，它關(guān)系著社會(huì)公眾的切身利益，公眾參與公共政策制定便成為公眾政治參與、意見(jiàn)表達(dá)的直接有效路徑。從廣義上講，公眾參與是指公眾試圖影響公共政策和公共生活的一切活動(dòng)[1]。公眾參與公共政策制定過(guò)程則是指公共政策制定主體之外的個(gè)人或組織，為表達(dá)和實(shí)現(xiàn)自身利益訴求，通過(guò)制度化或組織化途徑對(duì)政策制定產(chǎn)生影響的各種行為。由于高速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)和急劇分裂的社會(huì)結(jié)構(gòu)，不平衡、不充分的發(fā)展與人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要間的差距已成為我國(guó)當(dāng)前社會(huì)主要矛盾。隨著公眾主體意識(shí)的提高和話語(yǔ)權(quán)意識(shí)的增強(qiáng)，公眾參與已逐漸成為社會(huì)生活的一部分。越來(lái)越多的公眾以不同的方式參與到政策制定過(guò)程中來(lái)，以期表達(dá)利益訴求、介入利益分配、影響政策制定。

與此同時(shí)，公共政策與公眾參與研究一直是學(xué)術(shù)界討論的熱點(diǎn)問(wèn)題。學(xué)者們對(duì)這個(gè)問(wèn)題的研究主要集中于理論探索和案例經(jīng)驗(yàn)兩個(gè)層面。在理論探索方面，學(xué)者們主要聚焦于公眾參與公共政策制定的內(nèi)涵與價(jià)值、形式與載體、功能與局限等問(wèn)題，如孫柏瑛教授從政策議題性質(zhì)和預(yù)期目標(biāo)兩個(gè)維度將公眾參與形式分為關(guān)鍵公眾接觸、公民調(diào)查、公民投訴、公民會(huì)議、公民聽(tīng)證或咨詢委員會(huì)、公民論壇以及社區(qū)發(fā)展公司等七種[2]。隨著網(wǎng)絡(luò)和新媒體的發(fā)展，微博、微信議政等網(wǎng)絡(luò)參與也逐漸成為新興的公眾參與方式，一方面網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)降低了公眾參與的門檻與成本；另一方面網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的眾聲喧嘩、信息不對(duì)稱、數(shù)字鴻溝等問(wèn)題也影響著網(wǎng)絡(luò)參與的實(shí)際效果。在案例經(jīng)驗(yàn)方面，學(xué)者們主要就公眾參與某項(xiàng)公共政策制定的具體過(guò)程進(jìn)行個(gè)案分析，并著力于探究有效可持續(xù)性的公眾參與方式。如在PX項(xiàng)目選址、垃圾焚燒發(fā)電廠選址、城市拆遷條例修訂等案例中，往往都經(jīng)歷著沖突初顯、爆發(fā)、持續(xù)至平息等階段，而公眾參與的方式和效果則直接決定著沖突過(guò)程中的矛盾加劇或化解，最終影響著公共政策制定。

總體而言，學(xué)者們從不同角度研究公共政策制定過(guò)程中的公眾參與問(wèn)題，并取得了較為豐碩的成果。但隨著新媒體的發(fā)展，公眾參與的渠道與方式更加豐富且直接。新媒體環(huán)境下的公眾參與不僅面臨著新的問(wèn)題，其對(duì)政策影響的路徑也發(fā)生著變化。因此，筆者擬結(jié)合新媒體環(huán)境這一時(shí)代背景，梳理并分析新媒體環(huán)境下公眾參與公共政策制定過(guò)程中的困境，并進(jìn)一步探討公眾參與公共政策制定的有效方式與路徑。

二、公眾參與公共政策制定過(guò)程的現(xiàn)實(shí)需求

1.從社會(huì)管理到社會(huì)治理的理念轉(zhuǎn)變

黨的十八屆三中全會(huì)正式提出“社會(huì)治理”這一命題，治理和管理，一字之差，體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策。相對(duì)于社會(huì)管理，社會(huì)治理在堅(jiān)持完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的體制機(jī)制基礎(chǔ)上，更強(qiáng)調(diào)治理主體的多元化，正如習(xí)近平總書記所指出的，“一切治理活動(dòng)，都要尊重人民主體地位，尊重人民首創(chuàng)精神，拜人民為師”[3]。因此，從社會(huì)管理到社會(huì)治理的理念轉(zhuǎn)變更強(qiáng)調(diào)全民參與，政府、社會(huì)組織和公眾等均作為治理主體共同參與到政策制定、資源分配等公共事務(wù)中來(lái)。公共政策的制定和實(shí)施涉及利益分配，不同的利益群體有著不同的利益訴求。多元主體的參與是制定科學(xué)合理公共政策的必要條件，也是公共政策順利執(zhí)行的有力保證。因此，公眾參與公共政策制定不僅是從社會(huì)管理到社會(huì)治理理念轉(zhuǎn)變的行動(dòng)要求，也能及時(shí)獲取公眾需求、提升政策過(guò)程的有效性。

2.新媒體環(huán)境下的眾聲喧嘩

隨著互聯(lián)網(wǎng)和新媒體技術(shù)的發(fā)展，微博、微信等新媒體平臺(tái)不僅承載著公眾社會(huì)生活的重要功能，也成為公眾政治參與的重要渠道。相對(duì)于現(xiàn)實(shí)空間，網(wǎng)絡(luò)空間有著天然的優(yōu)勢(shì)，公眾對(duì)于現(xiàn)實(shí)空間的看法、不滿，甚至憤怒更習(xí)慣在網(wǎng)絡(luò)空間表達(dá)和宣泄。由于希望得到關(guān)注的迫切心情，公眾在網(wǎng)絡(luò)空間的表達(dá)或參與往往會(huì)帶有一些口無(wú)遮攔、夸大其詞甚至惡意評(píng)論，以此來(lái)博得關(guān)注或引發(fā)共鳴，而在社會(huì)情緒感染與傳播過(guò)程中，憤怒是最易傳播的線上社會(huì)情緒。因此，公眾在網(wǎng)絡(luò)空間中的行為表現(xiàn)往往更為激進(jìn)和盲從，以至于善意被憤怒所感染、真相被謠言所覆蓋、理性與非理性不斷抗?fàn)帲瑥亩尸F(xiàn)出新媒體環(huán)境下的眾聲喧嘩。打破這種局面需要公眾的有效參與，有效的公眾參與并不是公眾個(gè)體行動(dòng)的簡(jiǎn)單匯總，它要求公眾在政策制定動(dòng)態(tài)過(guò)程中有著有效的反饋和互動(dòng)，從而自然屏蔽網(wǎng)絡(luò)空間的虛假信息。顯然，具“零門檻”“零成本”特性的新媒體平臺(tái)，應(yīng)作為公眾參與公共政策制定的溝通平臺(tái)，而非僅僅是負(fù)面情緒宣泄渠道。

3.社會(huì)發(fā)展不平衡、不充分的現(xiàn)狀

進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。經(jīng)過(guò)改革開放近四十年來(lái)的不斷發(fā)展，我國(guó)社會(huì)生產(chǎn)力水平總體上顯著提高。2019年我國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)接近100萬(wàn)億元人民幣，但折算下來(lái)的人均GDP與高收入國(guó)家還有不小的差距，這也意味著區(qū)域發(fā)展不均衡和收入分配差距過(guò)大。事實(shí)上，公共政策制定過(guò)程是一個(gè)各方利益博弈的過(guò)程，幾乎所有的利益群體都希望政策制定者能夠做出有利于自己的價(jià)值分配。然而由于資源的有限性，高參與度的利益群體必然會(huì)獲得更多的資源。隨著利益分配的傾斜，他們將憑借資金、權(quán)力、能力和關(guān)系等資源優(yōu)勢(shì)，對(duì)整個(gè)社會(huì)生活產(chǎn)生更加重要的影響；而低參與度的利益群體的利益訴求則越來(lái)越難在政策制定過(guò)程中體現(xiàn)，只能被動(dòng)地接受政策安排，這樣則會(huì)造成更大程度的不平衡不充分發(fā)展現(xiàn)狀。因此，鼓勵(lì)社會(huì)各階層公眾參與到公共政策制定過(guò)程中來(lái)，將其利益訴求與公共政策對(duì)接，解決公眾在教育、醫(yī)療、居住、養(yǎng)老等民生方面的難題，是滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要以及實(shí)現(xiàn)社會(huì)全面、可持續(xù)發(fā)展的必然要求。

三、公眾參與公共政策制定過(guò)程的現(xiàn)實(shí)困境

1.參與意識(shí)不足所導(dǎo)致的被動(dòng)參與

由于受傳統(tǒng)政治文化的影響，有些公眾會(huì)認(rèn)為政策如何制定、資源如何分配由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)統(tǒng)一部署，個(gè)人參與對(duì)政策制定無(wú)法產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。同時(shí)，長(zhǎng)期以來(lái)，政策制定過(guò)程的封閉狀態(tài)也讓公眾失去了對(duì)政策參與的歸屬感，從而逐漸失去對(duì)公共事務(wù)的關(guān)注意識(shí)。雖然近年來(lái)黨和政府重視并強(qiáng)調(diào)全民參與式社會(huì)治理，但是很多公眾因參與意識(shí)不足從內(nèi)心里并不認(rèn)同這一理念，因而在行動(dòng)上也只是被動(dòng)配合，公眾只是按照政策制定者的要求填表、參與問(wèn)卷調(diào)查或參加聽(tīng)證，在參與過(guò)程中往往會(huì)漫不經(jīng)心、或者謹(jǐn)言慎行，而不表達(dá)其真實(shí)想法和利益訴求。這種狀態(tài)下的公眾參與只是流于形式，從某種意義上講這種毫無(wú)參與意愿的公眾參與更像一種“脅迫式”的被動(dòng)參與。在此過(guò)程中，政策制定者并不能有效收集公眾的意見(jiàn)和建議，制定科學(xué)有效的公共政策更是無(wú)從談起。

2.網(wǎng)絡(luò)空間“加持”下的無(wú)序參與

隨著新媒體的快速發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)賦權(quán)的公眾參與實(shí)現(xiàn)了公眾參與度的“零門檻”提升，但是其帶來(lái)的無(wú)序混沌式參與卻背離了公眾參與公共政策制定的本質(zhì)。由于信息傳輸物理距離的縮短以及傳輸時(shí)間的加快，網(wǎng)絡(luò)空間的信息流動(dòng)極易產(chǎn)生“蝴蝶效應(yīng)”，尤其是涉及利益分配的相關(guān)信息，極易觸碰公眾敏感神經(jīng)，經(jīng)由網(wǎng)絡(luò)傳播的無(wú)限放大，往往會(huì)形成令人始料未及的連鎖反應(yīng)并產(chǎn)生巨大社會(huì)影響。網(wǎng)絡(luò)空間內(nèi)，各種正面的或負(fù)面的、合理的或偏激的、引導(dǎo)的或煽動(dòng)的觀點(diǎn)、意見(jiàn)、建議集聚、碰撞、蔓延與擴(kuò)散……在這種狀態(tài)下，不僅公眾情緒相互交織感染，其觀點(diǎn)表達(dá)也會(huì)因“羊群效應(yīng)”而盲目跟風(fēng)。如美國(guó)政治學(xué)家厄爾·萊瑟姆指出：“現(xiàn)代社會(huì)中人們珍視的主要價(jià)值觀是通過(guò)群體來(lái)體現(xiàn)的。這類群體不計(jì)其數(shù)，而社會(huì)的組合又是種類繁多而且復(fù)雜?！盵4]在此情境下，公眾往往會(huì)喪失一定的獨(dú)立思考能力，而盲從于主流或“精英”，在極易受利益集團(tuán)所操控的同時(shí)，也增加了政策制定者收集有效信息的難度，如信息真?zhèn)握鐒e、事實(shí)虛實(shí)鑒別以及情緒識(shí)別等。

3.回應(yīng)機(jī)制不完善導(dǎo)致的單向參與

雖然微博、微信等新媒體平臺(tái)豐富且簡(jiǎn)化了公眾參與的方式與途徑，但參與渠道依然存在“通而不暢”的現(xiàn)象。據(jù)河南省政府辦公廳發(fā)布的《關(guān)于2019年上半年全省政府網(wǎng)站與政務(wù)新媒體抽查及管理情況的通報(bào)》，2019年上半年，河南省正在運(yùn)行的政府網(wǎng)站不合格率達(dá)20%，政務(wù)新媒體不合格率達(dá)6%[5]。一些政府網(wǎng)站存在空白欄目多、長(zhǎng)期不更新等問(wèn)題；微信公眾號(hào)、政務(wù)微博等政務(wù)新媒體存在表述錯(cuò)誤、互動(dòng)交流長(zhǎng)期不回應(yīng)等現(xiàn)象，使得公眾的網(wǎng)上咨詢或建議如石沉大海、不見(jiàn)回復(fù)，從而形成公眾的單邊參與。公眾政策制定是一個(gè)復(fù)雜動(dòng)態(tài)過(guò)程，需要在公眾參與和互動(dòng)過(guò)程中不斷調(diào)整和優(yōu)化，公眾和政策制定者之間應(yīng)保持暢通的雙向反饋機(jī)制。網(wǎng)絡(luò)空間的“零距離”會(huì)進(jìn)一步放大回應(yīng)慢、不回應(yīng)、程序式回應(yīng)等問(wèn)題，從而降低公眾參與的積極性，逐漸喪失參與的意愿。

四、公眾參與公共政策制定過(guò)程的路徑選擇

1.營(yíng)造參與型的政治文化

公眾參與政策過(guò)程是社會(huì)治理理念的行為轉(zhuǎn)化，而受幾千年“大政府、小社會(huì)”傳統(tǒng)歷史文化的影響，公眾參與意識(shí)和參與動(dòng)力明顯不足。因此，要積極構(gòu)建參與型的政治文化，使其成為公民參與公共政策制定的思想文化基礎(chǔ)。首先，在政策制定過(guò)程中要注意吸納廣泛的公眾參與，政策制定者應(yīng)通過(guò)多種渠道主動(dòng)與公眾溝通和互動(dòng)，從而將公眾需求、意見(jiàn)和建議體現(xiàn)在政策制定中，讓公眾感受到其參與的意義和效果。其次，將自由平等的精神和觀念滲入到社會(huì)傳統(tǒng)習(xí)俗中，增強(qiáng)公眾參與意識(shí)。幫助公眾消除依賴心理，建立獨(dú)立性，從而積極表達(dá)其意愿和訴求，使參與型文化內(nèi)化為全體公眾的共識(shí)。最后，培育社會(huì)組織，并與其建立良好的支持、信任、合作關(guān)系。社會(huì)組織在公眾參與過(guò)程中不僅有一定的群體凝聚作用，降低個(gè)體公眾參與的成本，同時(shí)也可以規(guī)范公眾參與行為，提升公眾參與理性。尤其是對(duì)于處于社會(huì)底層的弱勢(shì)群體，他們不愿表達(dá)也不善表達(dá)，則可通過(guò)相關(guān)社會(huì)組織的鼓勵(lì)和幫助，有序參與到意見(jiàn)表達(dá)中，形成一定的政策壓力。

2.提高公眾參政議政能力

新媒體的“零門檻”和“零成本”使得公眾可以不受時(shí)空限制地發(fā)表自己的意見(jiàn)與見(jiàn)解，并且這些信息可在每一個(gè)節(jié)點(diǎn)間自由高速傳播。在此過(guò)程中，如若缺乏一定的公眾理性，網(wǎng)絡(luò)空間極易滋生謠言、充斥暴力，甚至演變?yōu)榫€下極端行為。因此，這需要公眾參政議政能力的提高，在有序參與的同時(shí)保證參與質(zhì)量。首先，要培育公眾參與政策制定過(guò)程中所需具備的綜合能力。如對(duì)公眾參與理念和公共政策過(guò)程的理解、對(duì)各類公眾參與實(shí)踐方式的了解以及對(duì)表達(dá)、溝通及互動(dòng)中技巧的掌握等，以全方位提升公眾參與政策制定過(guò)程中的各種能力。其次，要注重引導(dǎo)公眾多角度、多維度看待問(wèn)題，幫助公眾建立良好思維模式，從而在分析問(wèn)題和看待事物時(shí)，能獨(dú)立且理智思考，而非盲目跟風(fēng)追隨，從而有效參與到政策制定過(guò)程中。最后，公眾自身素養(yǎng)的提高。公眾應(yīng)加強(qiáng)自律，嚴(yán)格按照道德標(biāo)準(zhǔn)自我規(guī)范，并強(qiáng)化自身責(zé)任感和使命感，從而提高參政議政能力，保證公眾參與政策制定過(guò)程的廣度和深度。

3.完善回應(yīng)互動(dòng)機(jī)制

在人人都手持麥克風(fēng)的新媒體環(huán)境下，政策制定者若對(duì)相關(guān)信息遮遮掩掩、對(duì)公眾看法或意見(jiàn)毫無(wú)反應(yīng)會(huì)顯得尤為被動(dòng)，從而逐漸喪失公眾的基本信任。首先，應(yīng)增強(qiáng)信息公開力度。一方面，在新媒體時(shí)代媒體和公眾有著抽絲剝繭般深入挖掘的功能，被遮掩的或本該公開的信息會(huì)被無(wú)限放大；另一方面，一定的信息公開能幫助公眾知曉政務(wù)信息，更好地了解政府公共政策的深意，從而及時(shí)參與到公共政策中來(lái)，提高政策的實(shí)效性。其次，要尊重公眾意見(jiàn)，并對(duì)其意見(jiàn)或訴求做出及時(shí)負(fù)責(zé)的回應(yīng)，而不是政策性的、官方的回答，并在此過(guò)程中傾聽(tīng)公眾呼聲、感知民聲底蘊(yùn)，在充分考慮公眾需求的基礎(chǔ)上，作出政策調(diào)整、優(yōu)化公共政策。最后，以平等的姿態(tài)、有“溫度”的語(yǔ)言同公眾進(jìn)行交流和溝通，尤其要避免一直以來(lái)居高臨下的態(tài)度和“官腔”，變“高大全”為“平微精”，讓話語(yǔ)體系更有人情味、包容性和貼近性，使公眾在與政府活動(dòng)互動(dòng)過(guò)程中感受到可親可近和自我價(jià)值，從而提高公眾參與的積極性，實(shí)現(xiàn)良好的參與效果。