鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略視角下基層政府職能研究
——以西部地區(qū)為例

金 瑩

(天津財經(jīng)大學(xué) 天津 300222)

我國政府分為中央、省、市、縣、鄉(xiāng)/鎮(zhèn)五個層級，基層政府處于我國行政體系的最底層，作為國家政策的直接實施者，基層政府承擔(dān)的責(zé)任更重。因此在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，基層政府要促進鄉(xiāng)村的發(fā)展，就必須促使其職能科學(xué)化合理化。

我國西部地區(qū)包括陜西省、四川省、云南省、貴州省、甘肅省、青海省、寧夏回族自治區(qū)、廣西壯族自治區(qū)、西藏自治區(qū)、新疆自治區(qū)、內(nèi)蒙古自治區(qū)、重慶市等六個省、五個自治區(qū)和一個直轄市。土地面積681萬平方公里，占全國總面積的71%;人口約3.7億，占全國總?cè)丝诘?7.2%。西部地區(qū)由于受其氣候、地理環(huán)境等因素的制約，總體發(fā)展比較落后。基層政府作為政策與人民聯(lián)接的紐帶，要根據(jù)西部地區(qū)獨特的條件，合理履行其職能，促進西部地區(qū)的發(fā)展。

一、西部地區(qū)發(fā)展面臨的困境

(一)經(jīng)濟發(fā)展落后，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理

全國按地區(qū)劃分為東部、中部、西部以及東北地區(qū)，據(jù)中國統(tǒng)計年鑒統(tǒng)計，2017年，東部地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入約為1.7萬元，中部約為1.3萬元，西部約為1.1萬元，西部地區(qū)農(nóng)民人均可支配收入最低，落后于中、東部地區(qū)，2017年，與收入最高的東部地區(qū)之間的差距高達約1.55倍，表明西部地區(qū)農(nóng)村發(fā)展比較落后，農(nóng)民收入水平較低。2017年國內(nèi)生產(chǎn)總值，西部地區(qū)落后于中東部地區(qū)，僅占全國19.9%，經(jīng)濟發(fā)展比較落后。西部地區(qū)第一產(chǎn)業(yè)占全國9.6%，第二產(chǎn)業(yè)占比5.7%，第三產(chǎn)業(yè)占比6.5%。第一產(chǎn)業(yè)與第二、三產(chǎn)業(yè)差距較大，存在產(chǎn)業(yè)發(fā)展不協(xié)調(diào)的問題。

(二)教育發(fā)展落后，平均文化水平低

教育是促進經(jīng)濟社會發(fā)展的驅(qū)動力,是立國之本，強國之基。教育水平不僅影響著國家的發(fā)展，也影響著人民的生活水平。據(jù)國家統(tǒng)計年鑒顯示，文盲人口占15歲人口以上的比重，全國為4.85%，西部地區(qū)中，最低的為重慶市3.02%，最高的為西藏，高達34.96%。12個城市中，有9個高于全國水平。教育水平的落后，高素質(zhì)人才的缺失，無疑會影響地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，不利于政策的落實。

(三)自然條件艱苦，農(nóng)村交通不便

西部地區(qū)多為高原、山地、盆地為主，地形崎嶇，地勢復(fù)雜，道路建設(shè)難度大，成本高，而農(nóng)村多處于城市的郊區(qū)或是邊遠的山區(qū)，并且西部地區(qū)尤其是農(nóng)村地區(qū)地廣人稀，因此道路難以形成密集的網(wǎng)狀線路，村與村之間、村與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間距離遠，交通不便。

二、基層政府存在的問題

(一)財政困難，公共服務(wù)水平低

財政是地方發(fā)展的直接經(jīng)濟來源，資金不足，發(fā)展就無從談起。據(jù)中國統(tǒng)計年鑒統(tǒng)計，西部地區(qū)包括12個省、自治區(qū)、直轄市，其地方一般公用預(yù)算支出僅占全國的29%，與東部地區(qū)相差13%。公共財政支出不足，政府提供公共服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量就得不到保證，人民的生活質(zhì)量就無法保障。

(二)基層政府職能定位不清，存在缺位、越位現(xiàn)象

政府職能也叫行政職能，是指行政主體依法對國家政治、經(jīng)濟和社會公共事務(wù)進行管理時應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)和所具有的功能。由于基層政府職能更加細化，在履行其職能時，容易出現(xiàn)越位、缺位的問題。政府越位是指政府實行“一把抓”，政府與市場、企業(yè)、社會分工、界限不清。基層政府在發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟時，還存在自己權(quán)力獨攬的現(xiàn)象，應(yīng)該讓市場或是社會組織發(fā)揮作用的領(lǐng)域沒有完全放開；缺位是指基層政府由于資金、行政權(quán)力等客觀因素，或是主觀意愿上的缺失等原因，對公眾服務(wù)的力度與深度不夠，無法為農(nóng)民提供完善的公共服務(wù)。

(三)基層政府政策執(zhí)行力度欠缺，被動執(zhí)行為主

由于基層政府大多是履行上級下達的命令、政策等，自身制定政策較少，所以基層政府以完成上級交代的任務(wù)為首要目標(biāo)，主動性不高。并且由于上級政府對基層了解程度不高，無法深入了解政策執(zhí)行情況，只能通過表面現(xiàn)象來評定政策效果，所以基層政府就存在應(yīng)付式執(zhí)行，只做表面功夫，沒有將政策落到實處。

(四)服務(wù)型政府理念尚未完全形成

民間流傳著“中央是恩人，省里是親人，市里是好人，縣里是壞人，鄉(xiāng)里是惡人”的流行語，不完全科學(xué)，但也在一定程度上反映了人民對基層政府工作的意見?；鶎诱捎谂c人民直接接觸，其對人民提供的公用服務(wù)、公用產(chǎn)品包括辦事效率、工作態(tài)度、提供的基礎(chǔ)公用設(shè)施等方面直接影響人民的生活，在處理涉及人民自身利益的活動時，例如拆遷、土地賠償、農(nóng)村發(fā)展等問題時，沒有樹立“為人民服務(wù)”的思想，沒有把自身定位為“人民的公仆’，其工作必然得不到人民的理解與支持。

三、對策措施

(一)促進產(chǎn)業(yè)融合，實現(xiàn)多樣化發(fā)展

十九大報告中提出鄉(xiāng)村振興要促進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，產(chǎn)業(yè)融合的目的在于讓農(nóng)民受利于產(chǎn)業(yè)融合,而不是排斥農(nóng)民。因此，農(nóng)戶、家庭農(nóng)場是最現(xiàn)實的產(chǎn)業(yè)融合主體[1]。農(nóng)戶、家庭最有發(fā)展?jié)摿Φ木褪鞘止I(yè)，農(nóng)民可以利用收獲的農(nóng)作物直接發(fā)展手工業(yè)，中間不存在任何過程，能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)作物從原材料到商品的轉(zhuǎn)換。以這種延長產(chǎn)業(yè)鏈的方式，一方面實現(xiàn)了為農(nóng)民增收的目的，另一方面，手工業(yè)的發(fā)展也會帶動人們發(fā)展種植業(yè)的熱情。手工業(yè)與種植業(yè)相互依托，相互促進，從而實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)融合的目的。

大力發(fā)展旅游業(yè)。農(nóng)村發(fā)展旅游業(yè)，從食品、旅游紀(jì)念品到農(nóng)業(yè)旅游觀光、采摘都離不開種植業(yè)、手工業(yè)的支持，旅游使農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈進一步延長，不僅為農(nóng)民帶來可觀的收入，還會促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展。

基層政府利用西部地區(qū)的自然與人文的優(yōu)勢發(fā)展旅游業(yè)也并不是按照一樣的路徑千篇一律，而是需要發(fā)揮出當(dāng)?shù)氐奶厣?，比如發(fā)展特色農(nóng)家樂。政府可以鼓勵少數(shù)民族利用其獨特的建筑風(fēng)格，打造民族風(fēng)農(nóng)家樂，其次還可以發(fā)展當(dāng)?shù)氐奶厣朗场⑽幕顒?，為農(nóng)家樂增加文化內(nèi)涵。這種文旅結(jié)合的旅游方式不僅可以吸引游客，還有利于打造自己的旅游品牌，在激烈的旅游行業(yè)形成強有力的競爭優(yōu)勢。

(二)大力發(fā)展教育，吸引高素質(zhì)人才

2018年1月頒布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,必須破解人才瓶頸制約。”突破人才瓶頸，政府首先要大力發(fā)展教育，通過優(yōu)化農(nóng)業(yè)教育、強化農(nóng)村教育、細化農(nóng)民教育，來為鄉(xiāng)村振興提供驅(qū)動力，促進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的發(fā)展[2]。高度重視農(nóng)村義務(wù)教育，普及高中階段教育，讓農(nóng)村孩子都能有學(xué)上，上好學(xué)。其次政府要吸引外才，通過制定人才引進政策，為人才落戶解決住房、子女上學(xué)等顧慮，完善基本公共服務(wù)，為人才解決后顧之憂；最后是注重高端人才與技術(shù)人才，并且鼓勵、支持人才下鄉(xiāng)，充分發(fā)揮人才優(yōu)勢，為鄉(xiāng)村建設(shè)貢獻力量。

(三)保護綠水青山，獲得金山銀山

保護綠樹青山，首先基層政府要促進產(chǎn)業(yè)方式的轉(zhuǎn)變，加大對鄉(xiāng)村綠色產(chǎn)業(yè)的投入,引導(dǎo)金融企業(yè)參與鄉(xiāng)村綠色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,實現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級和綠色經(jīng)濟發(fā)展,努力增加農(nóng)民收入[3]。其次，對綠色環(huán)保企業(yè)給予政策上的補貼或優(yōu)惠，鼓勵環(huán)保企業(yè)進行創(chuàng)新；最后鼓勵農(nóng)民使用綠色有機肥，減少化肥農(nóng)藥的使用，避免因使用化肥農(nóng)藥帶來的土地污染、水污染等?；鶎诱梢詫r(nóng)民使用綠色有機肥進行補助，或者承擔(dān)農(nóng)民與綠色環(huán)保企業(yè)的紐帶作用，幫助農(nóng)民與企業(yè)溝通，使雙方實現(xiàn)雙贏，達到保護環(huán)境，促進綠色企業(yè)發(fā)展，保護農(nóng)民利益的目的。同時，農(nóng)民使用綠色有機肥培育出的農(nóng)作物更加健康，農(nóng)產(chǎn)品的競爭力更強，可以幫助農(nóng)民增收。

保護綠水青山，要加大懲罰力度，西部地區(qū)優(yōu)美的自然環(huán)境是其天然的財富，但是由于其氣候等原因，環(huán)境一旦被破環(huán)，其恢復(fù)周期會比較長，所以政府要對企業(yè)進行監(jiān)督，避免企業(yè)以犧牲環(huán)境換取經(jīng)濟發(fā)展，對高污染、高耗能的企業(yè)加大稅收力度，對嚴(yán)重污染的企業(yè)進行強制性的整改或直接關(guān)停，促使其進行轉(zhuǎn)型。對市場準(zhǔn)入嚴(yán)格審批，從根源上控制高污染企業(yè)進入市場。

(四)加大財政投入，提高公共服務(wù)水平

公用服務(wù)是當(dāng)?shù)厝嗣裆畹幕A(chǔ)，是吸引外資、外來人才的基礎(chǔ)，公共服務(wù)水平也是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的表現(xiàn)。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，人們對美好生活的需要已經(jīng)成為主要的需求，而美好生活的基本條件就是公共服務(wù)設(shè)施，基本公共服務(wù)設(shè)施不完備，人們就沒有想留下的意愿，更無從談經(jīng)濟發(fā)展。要想富，先修路，道路不通，資金、人才就不會暢通。西部地區(qū)農(nóng)村交通落后，農(nóng)產(chǎn)品運輸成本高、速度慢，在一定程度上削減了農(nóng)民的利益，道路不暢通，不便利，也限制了農(nóng)村與城市的溝通。農(nóng)村如道路等基礎(chǔ)公共服務(wù)設(shè)施的不完善限制了農(nóng)村的發(fā)展，在鄉(xiāng)村振興中，基層政府要完善農(nóng)村的交通網(wǎng)絡(luò)，完善基礎(chǔ)公共服務(wù)設(shè)施，而公共服務(wù)的發(fā)展離不開政府財政的支持，所以政府應(yīng)加大財政投入力度，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高其公共服務(wù)水平。

(五)轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)“服務(wù)型政府”

過去傳統(tǒng)的行政管理模式已經(jīng)不再適應(yīng)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化發(fā)展的需要，迫切要求基層政府職能方式發(fā)生轉(zhuǎn)變，從過去的“管、征、批”管理型政府向“扶、幫、引”服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變[4]?；鶎诱獮檗r(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展保駕護航，為其解決經(jīng)濟發(fā)展所需要的基礎(chǔ)條件，幫助農(nóng)民解決困難；基層政府要減少不必要的辦事流程，促進各個部門之間的溝通與合作，一方面減少基層公務(wù)員的壓力，提高工作效率，另一方面為農(nóng)民減輕困難，讓農(nóng)民花最少的時間辦最多的事；基層公務(wù)員要轉(zhuǎn)變工作態(tài)度，培養(yǎng)服務(wù)意識。

(六)完善鄉(xiāng)村治理體系，實現(xiàn)自治、法治、德治

自治是我國社會主義民主建設(shè)不可或缺的一部分[5],在我國農(nóng)村有村民自治制度，基層政府要繼續(xù)堅持并完善村民自治制度，激發(fā)村民的積極性，讓村民參與到農(nóng)村的治理中來，充分聽取農(nóng)民的意見，讓農(nóng)民有參與感；依法行政是以依法治國基本方略的重要內(nèi)容，也是對政府行政管理提出的基本要求，基層政府要嚴(yán)格按照行政法治化要求，依法維護農(nóng)民利益，完善農(nóng)村法治化監(jiān)督體系，讓政府監(jiān)督政府，農(nóng)民監(jiān)督政府；基層政府要增強基層工作人員的職業(yè)道德素質(zhì)和思想道德素質(zhì)，加強農(nóng)民的思想道德素質(zhì)，以德為基點，減少基層工作人員與農(nóng)民之間、農(nóng)民與農(nóng)民之間的矛盾。

四、結(jié)論

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，基層政府扮演著不可替代的重要角色，要實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，基層政府還要與時俱進，依據(jù)現(xiàn)實的發(fā)展，不斷調(diào)整其職能，提高公共服務(wù)的能力，促進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實現(xiàn)。