事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)問題探討

何 東

(遼寧省阜新水文局 遼寧 阜新 123000)

事業(yè)單位是以政府職能、公益服務(wù)為主要宗旨的一些公益性單位，它參與社會事業(yè)事務(wù)管理，履行管理和服務(wù)職能，為社會服務(wù)。事業(yè)單位基本上由國家財政統(tǒng)一撥付各項事業(yè)經(jīng)費，隨著事業(yè)單位體制改革的深化和發(fā)展，事業(yè)單位經(jīng)費來源日趨呈多元化的態(tài)勢。為了提高財政資金的使用效率，保證事業(yè)單位更好地為社會經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)，進一步提高事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，規(guī)范事業(yè)單位內(nèi)部控制，加強廉政風(fēng)險防控機制建設(shè)，財政部2012年11月，根據(jù)《中華人民共和國會計法》、《中華人民和國預(yù)算法》等法律法規(guī)和相關(guān)規(guī)定，制定下發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》，并要求自2014年1月1日起施行。

根據(jù)財政部下發(fā)的內(nèi)控規(guī)范，各事業(yè)單位根據(jù)各級財政部門要求，結(jié)合單位實際情況，制定了相應(yīng)的內(nèi)控制度。但是，從各事業(yè)單位的執(zhí)行情況來看，內(nèi)控制度建設(shè)和實施效果并不理想，水平參差不齊，沒有完全達到財政部內(nèi)控制度建設(shè)要求。因此，如何建立健全事業(yè)單位內(nèi)部控制制度，并認真落實執(zhí)行，達到預(yù)期目標(biāo)，顯得尤為重要。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的內(nèi)涵

事業(yè)單位內(nèi)部控制是指單位為實現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度、實施措施、執(zhí)行程序，對經(jīng)濟活動的風(fēng)險進行防范和管控。從靜態(tài)上講，內(nèi)部控制是單位為履行職能，實現(xiàn)總體目標(biāo)而建立的保障系統(tǒng)。該系統(tǒng)由內(nèi)部控制、環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動、信息溝通和內(nèi)部監(jiān)督等要素構(gòu)成，具體體現(xiàn)為行政管理、財務(wù)和會計融為一體的組織、管理結(jié)構(gòu)、政策、程序和措施；從動態(tài)上講，內(nèi)部控制是單位通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，為實現(xiàn)控制目標(biāo)而應(yīng)對風(fēng)險的自我約束和規(guī)范的過程。

事業(yè)單位實行內(nèi)控管理制度，是將單位行政、管理、財務(wù)和會計融為一體，不只是財務(wù)方面簡單的管理、對會計人員的約束，而是涵蓋單位所有部門，涉及單位所有業(yè)務(wù)層面，是對單位全方位、多層次管理的集中體現(xiàn)。實行內(nèi)部控制管理，能夠加快促成事業(yè)單位管理正規(guī)化，推動各項工作規(guī)范、有序開展。

二、事業(yè)單位內(nèi)控制度建立與實施存在的問題

事業(yè)單位內(nèi)控制度的制定和執(zhí)行，對單位的各項工作正規(guī)化管理起到重要作用，提高了資金使用效率，保證了經(jīng)濟事項合法合規(guī)，有效地杜絕腐敗現(xiàn)象發(fā)生，達到了人員安全、資金安全和單位安全。但是，事業(yè)單位在制定和執(zhí)行內(nèi)控制度過程中，仍存在很多問題。

(一)單位層面內(nèi)部控制組織架構(gòu)不健全

單位層面的內(nèi)部控制為業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制提供環(huán)境基礎(chǔ)。事業(yè)單位內(nèi)控制度，首先應(yīng)該建立單位內(nèi)部控制組織架構(gòu)，設(shè)置內(nèi)部職能部門或者確定內(nèi)部控制牽頭部門。很多事業(yè)單位內(nèi)控職能部門或牽頭部門確定為計財部門，受人員編制、崗位設(shè)置限制，某些事業(yè)單位沒有獨立計財部門，僅僅配備會計、出納人員，擔(dān)負不起內(nèi)控制度建設(shè)任務(wù)，同時還存在缺少承擔(dān)具體審計、監(jiān)察部門的組織。所以，事業(yè)單位雖然建立了單位內(nèi)控制度，實際運行過程中，組織架構(gòu)不健全，相關(guān)部門在經(jīng)濟活動中的內(nèi)控作用得不到體現(xiàn)，失去了相關(guān)部門的制衡作用。

(二)業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制不全面

事業(yè)單位內(nèi)部控制業(yè)務(wù)層面主要包括預(yù)算、收支、政府采購、資產(chǎn)、建設(shè)項目和合同六大業(yè)務(wù)，其涵蓋了事業(yè)單位的全部經(jīng)濟活動內(nèi)容。事業(yè)單位應(yīng)該按照全面性的原則，梳理各業(yè)務(wù)的風(fēng)險點，制定業(yè)務(wù)執(zhí)行的各項防范流程，加強各項業(yè)務(wù)管理，建立健全各項業(yè)務(wù)的管理制度，合理設(shè)計崗位，明確崗位職責(zé)，建立單位內(nèi)部部門的溝通協(xié)調(diào)機制。但是，很多事業(yè)單位只對單位常接觸的業(yè)務(wù)，從風(fēng)險防控、程序制定和授權(quán)管理等方面進行管控，對單位業(yè)務(wù)量少、財務(wù)部門不接觸的業(yè)務(wù)要求甚少，達不到內(nèi)控管理全面性的要求。

(三)內(nèi)控制度貫徹執(zhí)行力度不足

一部好的規(guī)章制度，不只體現(xiàn)在紙面上，而是認真貫徹執(zhí)行，達到制度制定的預(yù)期效果。按照上級部門的要求，很多單位投入了大量的人力、物力，結(jié)合單位的具體情況，制定了事業(yè)單位內(nèi)控管理制度，但是在貫徹執(zhí)行上缺乏力度。人們習(xí)慣了過去的管理方法，認為單位實行內(nèi)控管理太麻煩，個別領(lǐng)導(dǎo)感覺實行內(nèi)控管理制度，消弱了領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力，降低了領(lǐng)導(dǎo)威望，表面支持內(nèi)心抵觸；大部分部門和個人不愿接受其他職能部門對一項經(jīng)濟事項的參與、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，認為多此一舉。種種現(xiàn)象的出現(xiàn)，導(dǎo)致單位內(nèi)控制度沒有落到實處，出現(xiàn)結(jié)果正確，過程錯誤，沒有形成過程與結(jié)果的完美結(jié)合，更沒有達到對單位所有業(yè)務(wù)事項全過程進行控制的要求。

(四)事業(yè)單位內(nèi)部控制自我評價體系不到位

事業(yè)單位建立內(nèi)部控制制度，目的是保證單位經(jīng)濟活動的合法合規(guī)，單位資產(chǎn)安全和使用有效，財務(wù)信息真實完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，最終達到提高公共服務(wù)的效率和質(zhì)量的效果。能否達到目的，需要事業(yè)單位在建立單位內(nèi)控制度的同時，必須建立單位內(nèi)部控制的自我評價與監(jiān)督體系，使之與單位內(nèi)控制度成為一個有機整體，對單位內(nèi)控制度進行自我評價，檢驗內(nèi)控制度設(shè)計是否合理、有效，并在此基礎(chǔ)上檢驗單位是否按照設(shè)計的控制程序正確執(zhí)行。所以說，事業(yè)單位制定的內(nèi)部控制制度，是一個動態(tài)的制度，通過單位自我評價，從制度設(shè)計到制度執(zhí)行，全方位評價，查找不足，完善補充。但是很多事業(yè)單位，以完成上級管理部門要求建立內(nèi)控制度為出發(fā)點，照抄照搬，或者請中介機構(gòu)代替完成制度建設(shè)，單位參與度較低，未能建立健全自我評價體系，進行自我評價分析。內(nèi)部控制制度一成不變，空洞乏味，不切實際，沒有實際操作意義，無法達不到事業(yè)單位建立內(nèi)部控制制度的目的。

三、事業(yè)單位內(nèi)控制度建設(shè)存在問題成因分析

事業(yè)單位內(nèi)控制度建設(shè)存在問題的原因是多方面的，主要成因如下：

(一)單位領(lǐng)導(dǎo)重視程度不夠

單位領(lǐng)導(dǎo)是單位內(nèi)控制度建設(shè)的總負責(zé)人，對單位內(nèi)控制度的建立和實施負責(zé)，應(yīng)該采取積極支持的態(tài)度，參與建設(shè)和實施過程，并提供必要的物力、人力支持。但是，事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)多數(shù)是技術(shù)干部出身，是行業(yè)技術(shù)帶頭人，財務(wù)知識、經(jīng)濟管理方面不是強項，不了解內(nèi)控制度的意義和作用，重視程度不夠，認為進行內(nèi)控制度建設(shè)，就是單位財務(wù)部門的業(yè)務(wù)，按照要求和有關(guān)規(guī)定制定即可。另外，內(nèi)控制度就是管領(lǐng)導(dǎo)，杜絕領(lǐng)導(dǎo)“一言堂”、“一支筆”，削弱領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力，致使領(lǐng)導(dǎo)有抵觸情緒，態(tài)度不積極。

(二)相關(guān)人員業(yè)務(wù)能力有限

事業(yè)單位內(nèi)控制度建設(shè)，牽頭部門基本上是單位財務(wù)部門，會計人員是單位內(nèi)控制度建設(shè)主要執(zhí)行者。由于事業(yè)單位會計無論會計業(yè)務(wù)還是財務(wù)工作量，與企業(yè)相比較少，又受人員編制的限制，很多事業(yè)單位財務(wù)人員是從業(yè)務(wù)部門技術(shù)人員轉(zhuǎn)崗上任，經(jīng)過短期培訓(xùn)，取得上崗資格證書，以達到記賬、完成年終決算任務(wù)為己任。導(dǎo)致財務(wù)人員缺乏必要的財務(wù)理論知識，不能完全理解內(nèi)控制度建設(shè)的原理，達不到內(nèi)控制度建設(shè)的要求。另外，絕大多數(shù)事業(yè)單位是以腦力勞動為主體的知識密集型組織，專業(yè)人才是事業(yè)單位的主要人員構(gòu)成，利用科技文化知識為社會各方面提供服務(wù)，專業(yè)性很強。單位財務(wù)人員沒有很好融入單位具體業(yè)務(wù)之中，對單位從事的專業(yè)不了解，不能有效協(xié)調(diào)指導(dǎo)相關(guān)業(yè)務(wù)部門參與單位內(nèi)控制度建設(shè)，致使在內(nèi)控制度建設(shè)過程中，對經(jīng)濟事項掌握不詳細，業(yè)務(wù)風(fēng)險分析不足，流程設(shè)計有缺陷，沒有達到有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)效率和效果的作用。

(三)部門間缺少配合

事業(yè)單位一般分為行政管理和具體技術(shù)業(yè)務(wù)執(zhí)行部門，人員分為管理人員和技術(shù)人員，分工明確，各負其責(zé)。業(yè)務(wù)部門或?qū)?nèi)控制度建設(shè)歸為財務(wù)管理部門職責(zé)，所以相互配合程度不高。執(zhí)行中注重結(jié)果，忽視過程。內(nèi)部控制是對單位所有業(yè)務(wù)全過程的監(jiān)管，貫穿事業(yè)單位所有業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，覆蓋所有業(yè)務(wù)過程和事項，是對單位業(yè)務(wù)活動全過程的控制。單位業(yè)務(wù)是全體職工按工作職責(zé)分別完成的，所以內(nèi)控制度的建立和執(zhí)行，需要全體職工的共同參與，而不僅僅是單位財務(wù)部門單獨的業(yè)務(wù)。只有做到?jīng)Q策、執(zhí)行、監(jiān)督有效統(tǒng)一，才能實現(xiàn)內(nèi)控制度達到的要求，確保單位正常有效地發(fā)展，更好地完成事業(yè)單位的各項任務(wù)，服務(wù)于社會。

四、完善對策

(一)提高認識

內(nèi)控制度建設(shè)，是單位全員參與的一項工作。單位負責(zé)人應(yīng)提高認識，明確定位，不僅要擔(dān)負起責(zé)任、主動參與和積極組織，還要提高全員參與的意識，動員單位職工正確對待，改變職工固有的傳統(tǒng)思維，整體聯(lián)動。

(二)不斷學(xué)習(xí)，提高業(yè)務(wù)能力

牽頭部門高度負責(zé)，加強內(nèi)控制度知識學(xué)習(xí)，全面掌握單位各項業(yè)務(wù)活動，制定科學(xué)實用、符合本單位實際的內(nèi)控管理制度。

(三)加強宣貫力度，確保落實執(zhí)行

加強制度宣貫落實，牽頭部門加大監(jiān)督檢查力度，切實按制度執(zhí)行，形成規(guī)范統(tǒng)一的管理模式。財政部門在財務(wù)審計過程中，同時對事業(yè)單位內(nèi)控制度建立和執(zhí)行情況進行檢查，作為審計的一項內(nèi)容，督導(dǎo)事業(yè)單位內(nèi)控制度建立和執(zhí)行。

五、結(jié)論

事業(yè)單位內(nèi)控制度建立與實施，全方位規(guī)范了單位的管理，確保單位履職盡責(zé)。各事業(yè)單位要不斷創(chuàng)新財務(wù)管理機制，促進單位管理正規(guī)化、現(xiàn)代化，保證單位健康、有序、高質(zhì)量完成各項工作。