質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施與質(zhì)量政策淺析

雷恒偉

(廣西壯族自治區(qū)產(chǎn)品質(zhì)量檢驗(yàn)研究院 廣西 南寧 530007)

一、關(guān)于質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施

2005年，聯(lián)合國(guó)貿(mào)易發(fā)展組織(UNCTAD)和世界貿(mào)易組織(WTO)在《出口戰(zhàn)略創(chuàng)新》中提出了國(guó)家質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施(National Quality Infrastructure,NQI)的理念。2006年，聯(lián)合國(guó)工業(yè)發(fā)展組織(UNIDO)和國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織(ISO)在總結(jié)質(zhì)量領(lǐng)域一百多年實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，提出以標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)量、合格評(píng)定(包括檢驗(yàn)檢測(cè)、認(rèn)證認(rèn)可)共同構(gòu)成NQI。2011年和2013年世界銀行(WBG)提出了建設(shè)國(guó)家質(zhì)量基礎(chǔ)的公共干預(yù)理論，認(rèn)為國(guó)家質(zhì)量基礎(chǔ)適用于所有產(chǎn)品和服務(wù)，此后，質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施概念引入我國(guó)。2016年，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《“十三五”國(guó)家科技創(chuàng)新規(guī)劃》明確指出，要“強(qiáng)化國(guó)家質(zhì)量技術(shù)基礎(chǔ)研究，支持計(jì)量、標(biāo)準(zhǔn)、檢驗(yàn)檢測(cè)、認(rèn)證認(rèn)可等技術(shù)研發(fā)，加強(qiáng)技術(shù)性貿(mào)易措施研究”。2017年，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于開展質(zhì)量提升行動(dòng)的指導(dǎo)意見》印發(fā)，這是首次以黨中央、國(guó)務(wù)院名義出臺(tái)質(zhì)量工作的綱領(lǐng)性文件，該文件單獨(dú)列一個(gè)章節(jié)敘述國(guó)家質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施，明確表示要“夯實(shí)國(guó)家質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施”，凸顯NQI重要地位。

2018年11月，質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施國(guó)際網(wǎng)絡(luò)(INetQI)在瑞士日內(nèi)瓦宣告成立。INetQI認(rèn)為，“質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施(QI)是一個(gè)系統(tǒng)，它綜合了提議、機(jī)構(gòu)、共用和私人組織、活動(dòng)和人，涵蓋政策、相應(yīng)法律和法規(guī)框架、以及用以支撐和提高產(chǎn)品、服務(wù)和過(guò)程的質(zhì)量、安全和環(huán)境健全的實(shí)踐”。質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施不僅是促進(jìn)和持續(xù)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵因素，在保護(hù)環(huán)境和增進(jìn)社會(huì)福祉方面也至關(guān)重要。它依托于計(jì)量、標(biāo)準(zhǔn)化、認(rèn)可、合格評(píng)定和市場(chǎng)監(jiān)督。

二、關(guān)于質(zhì)量政策

顧名思義，質(zhì)量政策是在國(guó)家或地區(qū)層面為建立和保持有效、高效的質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施而實(shí)施的政策。包括聯(lián)合國(guó)工業(yè)發(fā)展組織(UNIDO)在內(nèi)的INetQI成員通過(guò)參與實(shí)施或改進(jìn)發(fā)展中國(guó)家的質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施，在過(guò)去數(shù)年中積累了大量知識(shí)經(jīng)驗(yàn)，UNIDO在幫助發(fā)展和改革中的經(jīng)濟(jì)體進(jìn)行現(xiàn)代質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)建設(shè)的過(guò)程中，尤其是在國(guó)家和地區(qū)層面，它都在促進(jìn)良性管理方面起了良好示范作用。INetQI認(rèn)為，在政策層面上進(jìn)行恰當(dāng)?shù)母深A(yù)有助于策略地解決QI相關(guān)問(wèn)題，并確保良好治理，UNIDO已經(jīng)幫助了跨三大洲的26個(gè)國(guó)家進(jìn)行質(zhì)量政策的制定，以加強(qiáng)、鞏固或改革，使得QI保持有效和高效。為了在這方面提供更多的幫助，UNIDO投入到《QUALITY POLICY》的編寫，由UNIDO貿(mào)易、投資與創(chuàng)新司的Bernardo先生任項(xiàng)目負(fù)責(zé)人，并聯(lián)合INetQI其他相關(guān)成員致力于項(xiàng)目開發(fā)?！禥UALITY POLICY》在此背景下應(yīng)運(yùn)而生，它旨在幫助質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)踐者和政策制訂方設(shè)計(jì)制定出穩(wěn)健、完整、需求驅(qū)動(dòng)的質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)。

質(zhì)量政策是對(duì)一個(gè)有效的QI系統(tǒng)進(jìn)行改革、鞏固、改善、和維持的方法。發(fā)展中國(guó)家面臨的眾多挑戰(zhàn)之一，是在質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施的各個(gè)組成部分發(fā)展的過(guò)程中，它們可能獨(dú)自演化，因而其功能和所承擔(dān)職責(zé)方面有交叉或重疊。因此，確保對(duì)質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行有效管理的方法之一正是質(zhì)量政策。

三、質(zhì)量政策的要素

質(zhì)量政策的核心要素包括政策愿景、政策目標(biāo)、政策成果和政策措施等。

政策愿景是在規(guī)定的實(shí)施期結(jié)束時(shí)通過(guò)實(shí)施質(zhì)量政策可實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。簡(jiǎn)短而有說(shuō)服力的政策愿景有助于集中所有利益相關(guān)方的努力來(lái)實(shí)現(xiàn)最終目標(biāo)。

政策目標(biāo)是質(zhì)量政策實(shí)施期結(jié)束時(shí)在國(guó)家、社會(huì)或環(huán)境利益上所應(yīng)取得的收獲。具體而言，政策目標(biāo)可包括新的基礎(chǔ)設(shè)施、新的體系、新的流程或程序、新獲取的知識(shí)、增強(qiáng)的技能、更好的就業(yè)機(jī)會(huì)等。

政策成果是質(zhì)量政策實(shí)施后應(yīng)取得的結(jié)果。為實(shí)現(xiàn)質(zhì)量政策的愿景，政策成果應(yīng)該具體、可衡量、可實(shí)現(xiàn)、有結(jié)果導(dǎo)向并明確具體時(shí)限。

政策措施是實(shí)現(xiàn)質(zhì)量政策成果或目標(biāo)所需的具體行動(dòng)。政策措施不應(yīng)該被孤立地看待，應(yīng)始終與WTO/TBT、WTO/SPS、和《貿(mào)易便利化協(xié)定》保持一致，它是質(zhì)量政策的指標(biāo)性輸出，也是確定實(shí)施中所需采取具體行動(dòng)步驟的基礎(chǔ)。

四、質(zhì)量政策的指導(dǎo)原則

質(zhì)量政策一共有五個(gè)最基本的原則：所有權(quán)、包容性、協(xié)調(diào)性、最優(yōu)化和可持續(xù)性。這五個(gè)原則下設(shè)有相應(yīng)的子原則，子原則可以一個(gè)或多個(gè)基本原則。隨著一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的發(fā)展需求不斷演進(jìn)和變化，其質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施相應(yīng)需求的成熟度也在演變，支撐著基本原則的子原則同樣可以發(fā)生變化，這些變化最終可能影響著質(zhì)量政策和質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施的進(jìn)一步調(diào)整。

所有權(quán)強(qiáng)調(diào)的是需要闡明一國(guó)和一個(gè)地區(qū)的質(zhì)量政策和質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施的監(jiān)督、指導(dǎo)和實(shí)施的方式。

包容性強(qiáng)調(diào)的是解決那些影響質(zhì)量政策制定的相關(guān)事宜，采取跟所有相關(guān)方協(xié)商及其他適當(dāng)方式，提升為取得預(yù)期結(jié)果及采取后續(xù)措施所需且必不可少的所有權(quán)。

協(xié)調(diào)性強(qiáng)調(diào)的是不同的質(zhì)量政策和質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施要素之間需要達(dá)到和保持恰當(dāng)?shù)膮f(xié)同，為共同的目標(biāo)而努力并為達(dá)到預(yù)定的結(jié)果相互支持。

最優(yōu)化強(qiáng)調(diào)的是在制定質(zhì)量政策過(guò)程中，要力求采用本國(guó)、本地區(qū)或國(guó)際上可獲得適用的最有效、最高效的做法和資源。

可持續(xù)性強(qiáng)調(diào)的是質(zhì)量政策能夠支持正確的政治、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)以及相關(guān)質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施的，并且能夠長(zhǎng)期保持必要的一定水平的技術(shù)能力和容量。

質(zhì)量政策的五個(gè)基本原則總結(jié)了UNIDO積累的國(guó)家和地區(qū)層面質(zhì)量政策制定的經(jīng)驗(yàn)，匯總了INetQI廣泛的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，把握這些原則有助于在國(guó)家或地區(qū)制定相應(yīng)的質(zhì)量政策，有助于建設(shè)和進(jìn)一步加強(qiáng)所關(guān)聯(lián)的QI系統(tǒng)，使其協(xié)調(diào)一致，具有適用性和可持續(xù)性，促進(jìn)國(guó)家和地區(qū)的國(guó)際貿(mào)易，保護(hù)環(huán)境，保障人類、動(dòng)植物健康和安全。

五、質(zhì)量政策的構(gòu)建方法

每個(gè)國(guó)家都有其自身國(guó)情，UNIDO根據(jù)在不同國(guó)家中取得的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合質(zhì)量政策的要素和指導(dǎo)原則特點(diǎn)，給出了如何構(gòu)建質(zhì)量政策的方法。在實(shí)際操作過(guò)程中也列舉了可能遇到的挑戰(zhàn)和克服挑戰(zhàn)及影響的方法。

UNIDO認(rèn)為，構(gòu)建質(zhì)量政策主要分五步走，一是要做好基礎(chǔ)工作，灌輸建立質(zhì)量政策的意識(shí)，推動(dòng)政府部門內(nèi)的協(xié)調(diào)和分工。例如，尼日利亞為此專門成立了國(guó)家質(zhì)量政策起草委員會(huì)來(lái)協(xié)調(diào)政策制定實(shí)施。巴基斯坦則在科技部下設(shè)工作組，成員來(lái)自QI機(jī)構(gòu)和巴基斯坦商務(wù)部，負(fù)責(zé)起草國(guó)家質(zhì)量政策草案，UNIDO提供相關(guān)指導(dǎo)。二是要實(shí)行戰(zhàn)略規(guī)劃，明確優(yōu)先進(jìn)行的重點(diǎn)工作，并分配資源。例如，尼日利亞根據(jù)國(guó)家質(zhì)量政策起草委員會(huì)建議成立了國(guó)家指導(dǎo)委員會(huì)，承擔(dān)審查、編制、批準(zhǔn)、實(shí)施符合相關(guān)方要求的質(zhì)量政策的職責(zé)。巴基斯坦則規(guī)劃制定國(guó)家質(zhì)量政策路線圖，明確相關(guān)政策目標(biāo)，并為獲國(guó)際社會(huì)認(rèn)可、更好服務(wù)社會(huì)以及促進(jìn)財(cái)政可持續(xù)性努力。三是要制定質(zhì)量政策草案，規(guī)定共識(shí)的建立要公開透明，并保證協(xié)調(diào)一致性。尼日利亞成立認(rèn)可、標(biāo)準(zhǔn)化、技術(shù)法規(guī)、合格評(píng)定等委員會(huì)并選拔任命20個(gè)技術(shù)秘書來(lái)配合國(guó)家指導(dǎo)委員會(huì)工作，根據(jù)各技術(shù)委員會(huì)提交的材料制定質(zhì)量政策草案供包括UNIDO在內(nèi)的國(guó)際同行評(píng)審。巴基斯坦通過(guò)舉辦研討會(huì)，邀請(qǐng)相關(guān)利益方參與討論的形式制定評(píng)審質(zhì)量政策第一版、第二版草案，相關(guān)在此基礎(chǔ)上展開討論，協(xié)商認(rèn)可實(shí)施計(jì)劃的工作草案。四是要進(jìn)行游說(shuō)、宣傳和批準(zhǔn)，吸收為國(guó)家政策的一部分。例如，尼日利亞將公開意見征求工作在各個(gè)地緣政治地區(qū)展開，結(jié)合草案和公眾反饋意見進(jìn)行交叉評(píng)審確定終稿后提交聯(lián)邦執(zhí)行委員會(huì)批準(zhǔn)。巴基斯坦則針對(duì)私營(yíng)領(lǐng)域和省級(jí)利益相關(guān)方召開宣傳會(huì)議，從國(guó)家質(zhì)量政策觀念出發(fā)，征求相關(guān)方的意見后確定草案、框架、機(jī)制、文本等內(nèi)容，經(jīng)科技部批準(zhǔn)后由內(nèi)閣審議、批準(zhǔn)、實(shí)施。五是要對(duì)質(zhì)量政策進(jìn)行實(shí)施、跟蹤和評(píng)審。確保有效且可持續(xù)的實(shí)施。例如，2015年，尼日利亞新一屆政府班子上任，其國(guó)內(nèi)政治形勢(shì)發(fā)生了大變化，新政府要求對(duì)質(zhì)量政策文件進(jìn)行評(píng)審修改，以確保政策草案與新政府工作方向保持一致。

以上五個(gè)步驟可根據(jù)各個(gè)國(guó)家的具體需求和自身國(guó)情進(jìn)行調(diào)整。在許多情況下，這些步驟不必一定遵循線性順序，可以有一些重疊，有時(shí)需要在構(gòu)建后期的過(guò)程中重新審視早期步驟中所做的一些設(shè)定。

六、小結(jié)

質(zhì)量政策不是孤立存在的，它應(yīng)在全球和區(qū)域相應(yīng)情景中制定，并與相關(guān)國(guó)家政策無(wú)縫銜接。質(zhì)量政策本質(zhì)上有交叉領(lǐng)域的屬性。它和很多政府部門的職責(zé)都有關(guān)系，譬如各政府部委及其所屬機(jī)構(gòu)。政府在制定質(zhì)量政策過(guò)程中，應(yīng)提高相關(guān)方對(duì)質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施重要性的認(rèn)知度，識(shí)別各自角色和責(zé)任，設(shè)計(jì)制定出基于需求的解決方案來(lái)實(shí)現(xiàn)進(jìn)入國(guó)際市場(chǎng)、融入全球價(jià)值體系的目標(biāo)。