精準扶貧視角下西部地區(qū)基本公共服務(wù)供給水平測度
——基于四川廣元市與重慶市部分區(qū)縣的比較分析

汪亞美

(重慶工商大學(xué) 長江上游經(jīng)濟研究中心， 重慶 400067)

自從習(xí)近平總書記2013年首次提出“精準扶貧”以來，國家扶貧開發(fā)工作由過去的“大水漫灌”式逐漸向“精準滴灌”式扶貧轉(zhuǎn)變。黨的十九大又明確把精準脫貧作為決勝全面建成小康社會必須打好的三大攻堅戰(zhàn)之一。然而，自然條件極為惡劣、經(jīng)濟基礎(chǔ)較弱、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱和公共服務(wù)條件較差的老、少、邊、貧地區(qū)，始終是扶貧工作的一塊“硬骨頭”，脫貧難度大。精準扶貧與農(nóng)村基本公共服務(wù)精準供給具有高度的契合性，發(fā)展教育脫貧、健康脫貧、社會保障兜底是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的重要措施。因此，精準識別基本公共服務(wù)的短板，補齊該短板，有利于提高我國基本公共服務(wù)的整體水平和居民滿意度。

秦巴山特困地區(qū)基礎(chǔ)條件薄弱，貧困程度深，內(nèi)部差異極為顯著，致貧因素極為復(fù)雜。四川廣元市和重慶市又是集革命老區(qū)、大型水庫(三峽庫區(qū))、生態(tài)脆弱地區(qū)和貧困地區(qū)于一體的區(qū)域，基于精準扶貧視角研究該區(qū)域頗具代表性，對打贏脫貧攻堅戰(zhàn)具有很好的參考價值。

一、文獻綜述

(一)關(guān)于精準扶貧方面的研究

精準扶貧，首先要精準識別貧困標(biāo)準。對于這一問題，國外學(xué)者雷諾茲( Reynolds) 和湯森(Townsend) 對貧困衡量標(biāo)準進行了研究[1-2]。國內(nèi)學(xué)者閆菊娥等人利用擴展線性支出系統(tǒng)模型(ELES)對我國的貧困線進行了計算[3]；支俊立等人對我國農(nóng)村多維貧困問題進行識別和測定[4]。其次，精準扶貧還要找準各地區(qū)貧困原因，才能因地制宜、精準施策。上官子恒等人對農(nóng)村脫貧影響因素進行了分析[5]；朱磊、康江江等人分別對武陵山片區(qū)和秦巴山區(qū)等集中連片特困區(qū)的農(nóng)民收入差異、貧困影響因素以及脫貧致富途徑進行探索性研究[6-7]。最后，精準扶貧要注重方式的創(chuàng)新，才能標(biāo)本兼治。我國當(dāng)前的精準扶貧模式主要包括產(chǎn)業(yè)扶貧、異地搬遷扶貧、教育扶貧、基礎(chǔ)設(shè)施扶貧、科技扶貧、金融扶貧等，根據(jù)各貧困地區(qū)的資源稟賦和社會文化差異合理選擇適合本地區(qū)的扶貧模式，才能真正實現(xiàn)長遠脫貧[8]。

(二)關(guān)于基本公共服務(wù)的研究

目前，學(xué)術(shù)界并未對基本公共服務(wù)給出一個準確的定義，公共服務(wù)在國外的研究視角下主要是圍繞公共財政學(xué)或公共經(jīng)濟學(xué)展開的。薩繆爾森對公共產(chǎn)品理論做出了巨大貢獻，通過建立薩繆爾森模型，解決了公共產(chǎn)品最佳配置的效率條件問題[9]；對于公共服務(wù)均等化的研究，把羅爾斯的公平正義理論與現(xiàn)代公平正義理論相結(jié)合，可得出公平正義即權(quán)利公平、機會公平、分配公平[10]。國內(nèi)學(xué)者對公共服務(wù)的概念[11]、分類[12]、供給模式[13]、供給現(xiàn)狀[14]及影響因素[15]等公共服務(wù)理論開展了研究；關(guān)于公共服務(wù)供給的實證研究，唐娟莉、趙欣、王新民、劉細良等人分別利用熵值法、TOPSIS、灰色關(guān)聯(lián)法、變異系數(shù)對基本公共服務(wù)的供給水平和均等化程度進行了測定[16-19]，劉瑋琳等人運用三階段DEA和Malmquist 模型測定農(nóng)村基本公共服務(wù)供給效率[20]；對于基本公共服務(wù)居民滿意度分析，唐娟莉、紀江明等人分別利用因子分析法和熵權(quán)TOPSIS法對基本公共服務(wù)的居民滿意度情況進行研究，并根據(jù)所研究區(qū)域公共服務(wù)供給績效情況提出一系列政策建議[21-22]。

(三)關(guān)于公共服務(wù)與精準扶貧的關(guān)系研究

國內(nèi)學(xué)者普遍認為基本公共服務(wù)供給水平的提高對精準扶貧整體效果的提升具有積極作用。理論研究方面，曾小溪、左停、任強等人分別就基本公共服務(wù)式減貧的理論、作用機理、對策與路徑進行了分析[23-25]；實證研究方面，曾福生、李雪萍、熊興等人分別將因子分析法、熵值法、熵權(quán)TOPSIS與回歸分析相結(jié)合，得出提高基本公共服務(wù)的供給數(shù)量和質(zhì)量對農(nóng)村貧困發(fā)生率的減少具有正向的促進作用，因此提高基本公共服務(wù)的供給水平對打贏扶貧攻堅戰(zhàn)略具有重要現(xiàn)實意義[26-28]。

綜上所述，提升貧困地區(qū)基本公共服務(wù)供給水平對精準扶貧政策的落實至關(guān)重要，學(xué)術(shù)界對貧困問題和基本公共服務(wù)的研究比較全面，但將兩者相結(jié)合的研究較為缺乏。鑒于此，本文選擇秦巴山區(qū)的貧困區(qū)縣，基于精準扶貧的視角，分析該區(qū)域的基本公共服務(wù)供給現(xiàn)狀，找準貧困地區(qū)基本公共服務(wù)供給短板，有針對性地提高基本公共服務(wù)供給效果，進而為加快貧困地區(qū)脫貧進程決策提供參考。

二、指標(biāo)體系構(gòu)建與研究方法

(一)指標(biāo)體系的構(gòu)建

指標(biāo)體系構(gòu)建的完善程度與評價結(jié)果的好壞具有直接的聯(lián)系，確立科學(xué)的基本公共服務(wù)水平評價指標(biāo)體系，可對各個地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生等方面有更準確的評價，對于認清各地區(qū)基本公共服務(wù)供給水平現(xiàn)狀和進一步輔助決策者更有針對性地制定相應(yīng)政策具有積極作用。位于秦巴山區(qū)四川廣元市和重慶市部分縣區(qū)是國家重點扶貧片區(qū)，其經(jīng)濟基礎(chǔ)、社會條件及自然條件的差異性與復(fù)雜性使得數(shù)據(jù)收集難度較大。本文在基本公共服務(wù)理論研究的基礎(chǔ)上，遵循指標(biāo)體系構(gòu)建的科學(xué)性、層次性、針對性、可操作性、系統(tǒng)性等原則，依據(jù)研究目的構(gòu)建包括基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生3個方面的一級指標(biāo)以及7個相對應(yīng)的二級指標(biāo)的體系，具體指標(biāo)框架體系如表1所示。

表1 基本公共服務(wù)水平評價指標(biāo)體系

(二)數(shù)據(jù)來源

本文所使用的數(shù)據(jù)資料均來自2013年和2016年的《廣元統(tǒng)計年鑒》《四川統(tǒng)計年鑒》《重慶統(tǒng)計年鑒》和《中國統(tǒng)計年鑒》。

(三)研究方法

關(guān)于基本公共服務(wù)綜合評價方法，常用的綜合評價方法有綜合指數(shù)法、秩和比法(RSR)、TOPSIS法、層次分析法(AHP)、多元統(tǒng)計分析法(如主成分分析、聚類分析、因子分析等)、模糊評價法、灰色系統(tǒng)評價方法等。由于綜合指數(shù)法、秩和比法(RSR)、層次分析法(AHP)和綜合指數(shù)法對信息利用不完全，而常用的灰色系統(tǒng)評價方法所求出的關(guān)聯(lián)度總為正值，不能全面反映事物之間的關(guān)系，且對指標(biāo)的選擇有嚴格的要求。TOPSIS法是一種廣泛運用于多目標(biāo)決策的評價方法，其主要原理是基于評價對象與其理想化目標(biāo)的距離進行排序，具有對原始數(shù)據(jù)利用比較充分、信息損失少的優(yōu)點。因此，本文選用TOPSIS方法測算2013年、2016年秦巴山區(qū)四川廣元和重慶部分區(qū)縣的基本公共服務(wù)水平，并利用泰爾分解法測算該區(qū)域基本公共服務(wù)的均等化程度，研究秦巴山區(qū)四川廣元和重慶部分貧困區(qū)縣的基本公共服務(wù)區(qū)域差異。下面對TOPSIS具體算法進行介紹：

假定決策問題有n個評價方案，同時有m個評價指標(biāo)，其原始評價值構(gòu)成的決策矩陣為X=(Xij)m*n。由于指標(biāo)體系存在正向指標(biāo)與逆向指標(biāo)，需要對評價指標(biāo)進行同趨勢化處理，而本文所使用的指標(biāo)均為正向指標(biāo)，故省略此步驟。

首先對決策矩陣進行標(biāo)準化處理，得到矩陣z=(zij)m*n，公式為：

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

最后，計算各評價對象與最優(yōu)解的相對接近度Ci，計算公式為：

(6)

Ci越接近1，表示該評價對象越接近最優(yōu)評價水平。

三、基本公共服務(wù)供給現(xiàn)狀分析

(一)基本公共服務(wù)供給水平測度

本文利用TOPSIS方法，對2013、2016年廣元和重慶11個貧困區(qū)縣的基本公共服務(wù)供給水平進行綜合評價。為結(jié)合該區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀對基本公共服務(wù)水平進行深入分析，表2和表3列出了該區(qū)域的經(jīng)濟社會狀況。TOPSIS分析結(jié)果見表4、表5以及圖1、圖2、圖3。

表2 廣元市6區(qū)縣經(jīng)濟社會現(xiàn)狀

表3 重慶市5區(qū)縣經(jīng)濟社會現(xiàn)狀

表4 2013年11區(qū)縣基本公共服務(wù)得分

表5 2016年11區(qū)縣基本公共服務(wù)得分

圖1 2013、2016年基礎(chǔ)教育對比圖

圖2 2013、2016年醫(yī)療衛(wèi)生對比圖

圖3 2013、2016年基礎(chǔ)設(shè)施對比圖

通過對TOPSIS的結(jié)果分析，可得出以下結(jié)論：

(1)各區(qū)縣基本公共服務(wù)水平整體呈上升趨勢?？傮w來看，各區(qū)縣的基本公共服務(wù)水平呈不斷上升趨勢。在基礎(chǔ)教育方面，總體平均值由2013的0.2993上升到2016年的0.3336，表明近年來該區(qū)域的基礎(chǔ)教育水平整體逐漸得到改善。重慶的平均值由2013年的0.1093上升到2016年的0.1546，廣元的平均值由2013年的0.4576上升到2016年的0.4828。在醫(yī)療衛(wèi)生方面，總體平均值由2013年的0.4873上升到2016年的0.4924，表明近年來該區(qū)域醫(yī)療水平有所提高。醫(yī)療衛(wèi)生條件的改善主要是指重慶的奉節(jié)和巫山，2016年奉節(jié)比2013年提高了60%，巫山提高了1倍，但是廣元地區(qū)除劍閣以外的其余區(qū)縣醫(yī)療衛(wèi)生得分有所下降。在基礎(chǔ)設(shè)施方面，總體平均得分由2013年的0.4375上升到2016年的0.4579，其中重慶在2013年的基礎(chǔ)上上升了15%，重慶除城口以外的其余4個區(qū)縣都有所上升，但是廣元相比2013年下降了9%，廣元地區(qū)除蒼溪以外的其余區(qū)縣基礎(chǔ)設(shè)施得分都有所下降。

(2)基本公共服務(wù)供給分布不均，區(qū)域差異明顯。從表4和表5可以看出，在基礎(chǔ)教育方面，2013年和2016年廣元所轄區(qū)縣的平均得分高于重慶5區(qū)縣，且兩地區(qū)差距較大，如2016年得分排名第1的昭化(0.8763)是得分排名第11的城口(0.0800)的11倍。2016年廣元6區(qū)縣的基礎(chǔ)教育平均得分(0.4828)是重慶5區(qū)縣(0.1546)的3倍多。在醫(yī)療衛(wèi)生方面，廣元和重慶的差距不大，兩年的平均得分均位于0.4到0.6之間，排名最高的為旺蒼，排名最低的為巫溪，其得分與旺蒼相差約0.7。在基礎(chǔ)設(shè)施方面，2013年和2016年重慶5區(qū)縣的平均得分均高于廣元，兩年中重慶的平均得分約是廣元的1.6倍，排名最高的是奉節(jié)和云陽，排名最低的為青川和旺蒼?？傮w來看，廣元6區(qū)縣的基礎(chǔ)教育優(yōu)于重慶5區(qū)縣，但基礎(chǔ)設(shè)施水平不及重慶，由此可見，秦巴山區(qū)廣元段和重慶段的基本公共服務(wù)區(qū)域差異明顯。

(二)基本公共服務(wù)均等化程度分析

本文利用泰爾分解方法，對2013、2016年廣元和重慶11個區(qū)縣的基本公共服務(wù)均等化程度進行了測度，結(jié)果如表6所示。

總體上看，廣元和重慶的泰爾指數(shù)均位于0到0.3之間，數(shù)值不大的原因在于所研究的區(qū)域都屬于秦巴山特困片區(qū)，其基本公共服務(wù)水平都較落后，但是區(qū)域內(nèi)部也存在著明顯差異。

(1)廣元和重慶的組內(nèi)差距。廣元6區(qū)縣內(nèi)部的均等化程度由高到低依次為基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育。在基礎(chǔ)教育方面，以2016年為例，經(jīng)濟條件相對較好的為昭化和旺蒼，昭化的常住人口不及旺蒼的一半，但是基礎(chǔ)教育水平得分卻是旺蒼的3倍，其原因主要在于昭化的常住人口相對較少，從人均基礎(chǔ)教育占有數(shù)量上來看，昭化相對于旺蒼來說更具有優(yōu)勢。然而，盡管青川基礎(chǔ)教育水平排名第2，人均擁有教師數(shù)量相對較多，經(jīng)濟發(fā)展水平和城鎮(zhèn)化率卻排名最后，這也從側(cè)面反映出當(dāng)?shù)亟逃|(zhì)量的落后，發(fā)展教育不應(yīng)過于追求數(shù)量而忽視質(zhì)量，注重教師人才的引進和教學(xué)質(zhì)量的提高也是關(guān)鍵。廣元內(nèi)部各區(qū)縣的醫(yī)療衛(wèi)生均等化程度也較低，排名第1的旺蒼是排名最后的青川的5倍多，其人均衛(wèi)生機構(gòu)床位數(shù)比青川高60%，可見縮小地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生水平的差距也是當(dāng)前的迫切任務(wù)。從縱向來看，2013年到2016年，廣元的基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施均等化程度均變低，說明廣元6區(qū)縣的差距逐漸拉大，特別是在醫(yī)療衛(wèi)生方面，廣元2016年的泰爾指數(shù)是2013年的2倍，主要在于青川的醫(yī)療衛(wèi)生得分下降幅度過大。

表6 泰爾分解結(jié)果

重慶5區(qū)縣基礎(chǔ)設(shè)施方面的均等化程度最高，2013年和2016年重慶均等化程度最低的分別為基礎(chǔ)教育和醫(yī)療衛(wèi)生。從2013年到2016年，重慶5縣的基礎(chǔ)教育均等化程度提高，組內(nèi)差距由0.2151降低到0.0771。然而，2016年醫(yī)療衛(wèi)生的組內(nèi)差距是2013年的2.6倍，其泰爾指數(shù)由0.0476提升至0.1235，表明重慶5區(qū)縣的醫(yī)療衛(wèi)生呈現(xiàn)出趨異特征，整體非均等化程度相對提高，主要在于排名最低的巫溪(0.13)比2013年下降62%，排名較高的奉節(jié)(0.80)和巫山(0.67)比2013年分別上升61%和96%，使得組內(nèi)差距明顯擴大，可見，應(yīng)加強對巫溪的醫(yī)療衛(wèi)生條件的改善，通過增建衛(wèi)生機構(gòu)和引進高水平的衛(wèi)生技術(shù)人員來提高當(dāng)?shù)氐尼t(yī)療衛(wèi)生水平。

(2)廣元和重慶的組間差異。在組間差距方面，組間差距從大到小依次為基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生。2013年基礎(chǔ)教育的組間差距約為基礎(chǔ)設(shè)施組間差距的10倍，基礎(chǔ)教育的組間差距過大主要表現(xiàn)為廣元6區(qū)縣的教育平均得分約是重慶的3倍。雖然2016年兩地的區(qū)間差距稍有縮小，但其差異還是明顯。從兩地區(qū)具體的經(jīng)濟發(fā)展水平來分析，以2016年為例，廣元6區(qū)縣人均GDP的平均值(20838.8)遠小于重慶5區(qū)縣的均值(24193.4)，且廣元的平均城鎮(zhèn)化率(34.49%)也小于重慶5區(qū)縣(37.45%)，相對于廣元來說，重慶5區(qū)縣經(jīng)濟發(fā)展水平較高，但基礎(chǔ)教育得分卻低于廣元。究其原因:一方面，近年來國家對相對較貧困的廣元區(qū)縣的教育扶持力度加大；另一方面 ，廣元6區(qū)縣的平均人口(34.73萬)遠小于重慶5區(qū)縣平均人口(54.82)，所以其人均教育資源的數(shù)量遠超過重慶5區(qū)縣。2013年基礎(chǔ)設(shè)施的組間差距不大，主要表現(xiàn)為奉節(jié)的公路密度較大、巫溪和城口的等級公路占比較高，而旺蒼和青川的公路密度較小、朝天區(qū)的等級公路占比較低；但是2016年的組間差距較2013年有所增大，主要表現(xiàn)為得分較低的廣元平均值減小，且得分較高的重慶平均值增大。兩地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生的組間差距較小，2016年均等化程度更高，主要表現(xiàn)為醫(yī)療衛(wèi)生條件較好的廣元在2016年分值有所減少，得分較低的重慶5區(qū)縣在2016年有所增大。

四、基本公共服務(wù)影響因素分析

基于前文對西部地區(qū)貧困區(qū)縣的基本公共服務(wù)供給現(xiàn)狀分析，本文認為影響該區(qū)域基本公共服務(wù)供給水平的因素主要有以下幾方面：

(一)地理位置和自然條件的影響

地理位置和自然條件對地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展起著基礎(chǔ)性的作用。秦巴山區(qū)廣元段和重慶段屬于國家重點貧困區(qū)，惡劣的自然地理條件制約著地區(qū)發(fā)展。廣元地處四川東北部，地理位置遠離經(jīng)濟條件較好的成都市，重慶5區(qū)縣處于渝東北生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)，遠離重慶主城區(qū)，受到的輻射影響較小，加上兩區(qū)域獨特的山地溝谷地形地貌使得道路交通設(shè)施的投入成本高、建設(shè)難度大，阻礙了農(nóng)村貧困地區(qū)與外界的經(jīng)濟聯(lián)系，一定程度上也使得教育和醫(yī)療方面的人才引進困難，物質(zhì)資源和人力資源嚴重短缺，基本公共服務(wù)水平整體偏低。不過，隨著社會發(fā)展，橋梁與隧道工程等技術(shù)的進步，以及國家政策對偏遠貧困地區(qū)的傾斜，自然條件的限制對基本公共服務(wù)水平的影響在逐漸減少。

(二)人口流動的影響

由于各地區(qū)人口密度不同，在反映基本公共服務(wù)水平的指標(biāo)中，人均指標(biāo)比總量指標(biāo)顯得更為重要。本文所分析的西部貧困區(qū)縣人口均較少，多數(shù)農(nóng)村青壯年勞動力為生計所迫都選擇外出務(wù)工，使得當(dāng)?shù)爻Ｗ∪丝谶h遠少于戶籍人口。貧困地區(qū)常住人口密度小的特點使得基本公共服務(wù)人均占有數(shù)量相對充足，但是公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效果卻遠不如發(fā)達地區(qū)。發(fā)達地區(qū)與貧困地區(qū)基本公共服務(wù)差距已很明顯，這里不再贅述，本文僅僅分析貧困區(qū)縣之間的差別。就廣元6區(qū)縣和重慶5區(qū)縣比較來看，雖然重慶5區(qū)縣教育資源的絕對量多于廣元，但秦巴山區(qū)重慶段的常住人口是廣元段的1.6倍，相對較多的人口數(shù)量分享各種基礎(chǔ)設(shè)施、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生資源，所以經(jīng)濟條件相對較好的重慶區(qū)縣其基礎(chǔ)教育人均占有量卻遠遠不及經(jīng)濟條件相對較差的廣元區(qū)縣。

(三)地方經(jīng)濟發(fā)展水平的影響

一方面，地方經(jīng)濟發(fā)展為基本公共服務(wù)提供物質(zhì)基礎(chǔ)；另一方面，國家財政支出來源于稅收，稅收的多少取決于地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的高低。地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平是地方財政支出的源泉，而基本公共服務(wù)主要由政府供給，因此地方財政能力又直接影響著基本公共服務(wù)供給能力。秦巴山區(qū)深度貧困區(qū)縣對基本公共服務(wù)的財政支出力度小，造成基本公共服務(wù)供給數(shù)量不足、供給質(zhì)量堪憂，基本公共服務(wù)的供給不足和非均等化反過來又影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平，造成貧困的惡性循環(huán)，可見推進公共服務(wù)式扶貧對提高貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平和城鄉(xiāng)居民收入水平具有重大意義。

(四)國家政策和地方政策的雙重影響

財政能力是影響基本公共服務(wù)的關(guān)鍵。一般而言，財政投入越高，基本公共服務(wù)水平越高，財政投入的多少不僅與地方經(jīng)濟發(fā)展水平相關(guān)，更受到國家政策的影響。雖然秦巴山區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平滯后，但近年來，隨著精準扶貧政策的深入落實，國家在深度貧困區(qū)縣投入大量的人力、物力、財力來支持基本公共服務(wù)的建設(shè)。在基礎(chǔ)教育方面，國家實施“國家貧困地區(qū)義務(wù)教育工程”，為了確保貧困地區(qū)“兩免一補”政策的落實，中央政府加大了對貧困地區(qū)的資金扶持力度，且這些財政優(yōu)惠政策不得用于城區(qū)或較富裕家庭；另外，鼓勵和支持大中城市教師、高等學(xué)校畢業(yè)生到貧困地區(qū)任教，加強教育對口支援和師資隊伍建設(shè)，在一定程度上促進了貧困地區(qū)師生比的提高，有利于教育事業(yè)的發(fā)展。秦巴山區(qū)各貧困區(qū)縣根據(jù)中央及其他各級政策文件也出臺了相應(yīng)的政策，來推動基本公共服務(wù)發(fā)展。

五、結(jié)論與建議

(一)結(jié)論

本文基于精準扶貧的視角，利用TOPSIS綜合評價法和泰爾分解法對秦巴山區(qū)廣元和重慶貧困區(qū)縣的基本公共服務(wù)供給水平和均等化程度進行測度，并對貧困區(qū)縣基本公共服務(wù)的影響因素進行了分析，主要研究結(jié)論如下：

1.各區(qū)縣基本公共服務(wù)供給水平較低，區(qū)域差異明顯

由于秦巴山區(qū)屬于國家深度貧困片區(qū)，總體來看，秦巴山區(qū)重慶和廣元段貧困區(qū)縣的基本公共服務(wù)水平較低。在基礎(chǔ)教育方面，重慶5縣的人均教育資源占有數(shù)量低于廣元6區(qū)縣；在基礎(chǔ)設(shè)施方面，重慶6區(qū)縣的平均得分遠超過廣元；在醫(yī)療衛(wèi)生方面，兩地區(qū)的差距不大。不過，各區(qū)縣的基本公共服務(wù)水平整體呈現(xiàn)上升趨勢，總體上升幅度由大到小分別為基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生。

從各區(qū)縣存在的短板情況來看，青川的相對優(yōu)勢在于基礎(chǔ)教育，但醫(yī)療衛(wèi)生和基礎(chǔ)設(shè)施是其短板；奉節(jié)正好相反，其相對優(yōu)勢在于醫(yī)療衛(wèi)生和基礎(chǔ)設(shè)施，但基礎(chǔ)教育是其短板；旺蒼的相對優(yōu)勢在于醫(yī)療衛(wèi)生，但基礎(chǔ)設(shè)施是其短板；巫溪的短板在于醫(yī)療衛(wèi)生；城口的基礎(chǔ)教育是其短板。分指標(biāo)來看，就基礎(chǔ)教育而言，廣元的基礎(chǔ)教育供給水平優(yōu)于重慶；就醫(yī)療衛(wèi)生方面來說，兩地區(qū)的供給水平差距不大；在基礎(chǔ)設(shè)施方面，重慶的基礎(chǔ)設(shè)施供給水平優(yōu)于廣元。

2.人口流動是影響基本公共服務(wù)供給水平的重要因素

地方基本公共服務(wù)財政支出效果會受到人口流動的影響，在我國個人所能享受到的教育、醫(yī)療、社保、住房等公共服務(wù)直接與戶籍相掛鉤，只有具有當(dāng)?shù)貞艨诓拍芎戏ê侠淼仄降认硎艿胤秸峁┑墓卜?wù)。而從本文所研究的貧困區(qū)縣人口情況來看，所有區(qū)縣的戶籍人口遠遠大于常住人口，即人口流出情況較為嚴重。作為人口流出地，一方面，政府按照戶籍人口提供基本公共服務(wù)易造成公共資源的閑置浪費情況，另一方面也會由于戶籍人口在享受完本地的醫(yī)療、教育等公共資源后再流出，從而不能為本地帶來經(jīng)濟發(fā)展的收益，導(dǎo)致人口流出地對流入地存在正的外部性，這也是當(dāng)?shù)刎毨С潭壬畹挠忠辉颉?/p>

從基礎(chǔ)教育來看，對于本文所研究的常住人口小于戶籍人口的貧困地區(qū)來說，若按戶籍人口提供相應(yīng)的學(xué)校和教師等教育資源，會由于常住適齡兒童較少而造成公共資源的浪費。如果政府撤銷一些鄉(xiāng)村小學(xué)來減少學(xué)校和老師數(shù)量，但留在農(nóng)村的少數(shù)兒童卻不得不去離家較遠的鄉(xiāng)鎮(zhèn)小學(xué)就學(xué)，這在一定程度上造成教育的可及性差，減小了當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民對基礎(chǔ)教育的滿意度。相反，對于常住人口大于戶籍人口的人口流入地而言，人口流動會對人口流入地產(chǎn)生教育資源擠占效應(yīng)，地方政府基礎(chǔ)教育財政支出可能存在自利性動機。為了實現(xiàn)本地利益最大化，可能會對流動人口子女在本地入學(xué)設(shè)置相關(guān)門檻。外來流動人口由于不具有當(dāng)?shù)貞艨冢鵁o法均等地享受地方政府提供的公共物品與服務(wù)。這就造成了基本公共服務(wù)“農(nóng)村弱、城鎮(zhèn)擠、城鄉(xiāng)二元壁壘”的矛盾。

3.基本公共服務(wù)方面的精準扶貧工作取得一定成效，但不顯著

從2013年到2016年，各區(qū)縣基本公共服務(wù)水平整體呈上升趨勢。重慶的基礎(chǔ)教育和基礎(chǔ)設(shè)施水平得到了整體提升，而廣元的基礎(chǔ)教育和基礎(chǔ)設(shè)施水平在2016年還有所下降；重慶奉節(jié)和巫山醫(yī)療衛(wèi)生條件有所改善。說明重慶的基本公共服務(wù)方面的精準扶貧程度優(yōu)于廣元，這從滿意度調(diào)查結(jié)果也可看出來。從均等化程度來看， 2013年到2016年，廣元的基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施均等化程度均變低，說明廣元6區(qū)縣的差距逐漸拉大，特別是在醫(yī)療衛(wèi)生方面；重慶5區(qū)縣的基礎(chǔ)教育均等化程度提高，而醫(yī)療衛(wèi)生均等化程度相對下降。 說明廣元地區(qū)相對重慶來說，其基本公共服務(wù)的內(nèi)部地區(qū)差異都在拉大。

(二)對策建議

本文認為推進貧困區(qū)縣基本公共服務(wù)式減貧首先在于明確貧困群眾對基本公共服務(wù)的需求，找準各區(qū)域基本公共服務(wù)短板，然后構(gòu)建以政府為主導(dǎo)，私人企業(yè)、個人、非營利組織參與的多元主體合作供給模式，進而提高基本公共服務(wù)供給水平和均等化程度，為貧困地區(qū)群眾提供良好的生存和發(fā)展條件。

1.加大公共財政投入力度，構(gòu)建橫向轉(zhuǎn)移支付制度

在精準扶貧的工作預(yù)算中，可考慮優(yōu)先安排基本公共服務(wù)支出，特別是對于西部地區(qū)貧困區(qū)縣內(nèi)部的公共服務(wù)投入要足額到位，且要全面實施按照地區(qū)常住人口安排基本公共服務(wù)支出。還要優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，推進專項轉(zhuǎn)移支付制度改革，合理設(shè)置基本公共服務(wù)專項轉(zhuǎn)移支付項目，重點支持秦巴山區(qū)、三峽庫區(qū)等貧困地區(qū)的基本公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，加大對財力薄弱區(qū)縣的轉(zhuǎn)移支付力度，對相對更貧困區(qū)縣優(yōu)先彌補其在提供公共服務(wù)方面的收支缺口，逐步縮小區(qū)縣間財力差距。

本文所研究的貧困區(qū)縣，作為人口流出區(qū)縣，存在著對人口流入地的正外部性，這也是導(dǎo)致當(dāng)?shù)厣疃蓉毨У脑蛑唬枰哟筠D(zhuǎn)移支付來彌補當(dāng)?shù)毓卜?wù)的外部性。橫向轉(zhuǎn)移支付一般是財力充裕地區(qū)向財力不足地區(qū)進行轉(zhuǎn)移，以縮小地區(qū)差距、實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，而我國目前尚無規(guī)范的橫向轉(zhuǎn)移支付制度，只存在臨時性、非制度化的“對口支援”應(yīng)急政策。因此，可以建立人口流入地(即經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū))對人口流出地(貧困地區(qū))的橫向轉(zhuǎn)移支付制度，根據(jù)流動人口的規(guī)模進行地區(qū)間的資金分配。一方面，這對增加人口流出地公共服務(wù)的財力、縮小區(qū)域差距、加速推進基本公共服務(wù)式減貧具有重要意義，另一方面，通過對人口流出地的轉(zhuǎn)移支付也可減少其人口遷出的數(shù)量，從而減少貧困地區(qū)的“人口紅利”損失。

2.推進基本公共服務(wù)動態(tài)供給

基本公共服務(wù)需求具有明顯的地域性、群體性和時間性特點，需要打破基本公共服務(wù)供給過程中存在的制度慣性和思維慣性，運用動態(tài)治理的思維，制訂本土化的公共服務(wù)供給適應(yīng)性政策，這才有助于促進公共服務(wù)供給和需求的動態(tài)平衡，使公共服務(wù)的供給滿足人們不斷變化的需求。

對于不同的貧困區(qū)縣，其社會發(fā)展?fàn)顩r和扶貧規(guī)劃具有差異性，人們對于公共服務(wù)的需求也就有差異，必須根據(jù)群體需求的側(cè)重不同來供給公共服務(wù)。比如老年人對于養(yǎng)老設(shè)施、養(yǎng)老機構(gòu)、醫(yī)療、低保的需求較大，農(nóng)村留守兒童對于教育資源的需求較大。還要考慮到人口流動情況，實行基本公共服務(wù)的動態(tài)供給，由于長期以來存在的城鄉(xiāng)二元戶籍制度，對農(nóng)村居民落戶城鎮(zhèn)形成了阻礙；但在戶籍制度的改革進程中，由于農(nóng)村戶籍附著了土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)及各種涉農(nóng)補貼，居民落戶意愿也發(fā)生了轉(zhuǎn)變，“流而不遷”的現(xiàn)象顯現(xiàn)。因此，需要實現(xiàn)基本公共服務(wù)供給由戶籍人口向常住人口全覆蓋，公共服務(wù)與戶籍脫鉤，實現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化。

3.實現(xiàn)貧困地區(qū)基本公共服務(wù)的精準供給

由于各貧困地區(qū)造成脫貧難度大的原因各不相同，因此必須從長遠角度認清各地區(qū)實際貧困程度，確定脫貧攻堅計劃。根據(jù)自然條件和經(jīng)濟發(fā)展水平的區(qū)域差異，制定相應(yīng)的基本公共服務(wù)供給標(biāo)準，識別各貧困區(qū)基本公共服務(wù)的短板，并在此基礎(chǔ)之上制定脫貧規(guī)劃，在精準扶貧的戰(zhàn)略下實現(xiàn)基本公共服務(wù)的精準供給。

廣元蒼溪的自然地理條件適合種植獼猴桃和雪梨，適宜推行以紅心獼猴桃與蒼溪雪梨為主的“產(chǎn)業(yè)扶貧”，通過特色農(nóng)副產(chǎn)品和農(nóng)業(yè)觀光旅游來助力脫貧。針對蒼溪的基本公共服務(wù)供給需要重點完善道路交通設(shè)施、信息網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)，才能解決對當(dāng)?shù)靥禺a(chǎn)水果的運輸與宣傳問題，還要加大對農(nóng)民的種植技能培訓(xùn)和基本素質(zhì)教育，通過“扶貧先扶智”的渠道促進當(dāng)?shù)剞r(nóng)村長期脫貧。針對以著名景點“劍門關(guān)”聞名的廣元劍閣，主要依靠“旅游產(chǎn)業(yè)”來促進脫貧進程，而劍閣地形地勢條件復(fù)雜，落后的道路交通設(shè)施無法滿足游客的需求，因此，可通過擴寬公路、完善交通網(wǎng)絡(luò)等配套設(shè)施來提升游客的體驗感。針對重慶貧困區(qū)縣，通過“生態(tài)搬遷扶貧”。近幾年由于搬遷補助資金的門檻效應(yīng)，“搬富不搬貧”“移富不移貧”的問題始終存在，因此，應(yīng)加大對重慶貧困區(qū)縣的社會保險優(yōu)惠政策扶持力度，對于農(nóng)村移民的社會保險應(yīng)適當(dāng)放寬條件和標(biāo)準，降低參加社會保險的門檻，擴大參保對象。針對有些農(nóng)村一時拿不出現(xiàn)金進行搬遷或購買社會保險的情況，政府可根據(jù)每個家庭的貧困程度制訂不同的搬遷補助標(biāo)準和社會保險繳費標(biāo)準，可以建立專項資金來給予適當(dāng)?shù)难a貼。對于移民的就業(yè)問題，政府還需要完善勞動力信息資源系統(tǒng)和勞務(wù)信息服務(wù)平臺，利用媒體等宣傳方式讓用人單位了解相關(guān)信息，同時還要做好后期就業(yè)扶持優(yōu)惠政策，增加就業(yè)率。結(jié)合各區(qū)縣的短板，青川需要提高醫(yī)療衛(wèi)生水平，加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，奉節(jié)和城口需注重基礎(chǔ)教育質(zhì)量的提升，旺蒼應(yīng)在基礎(chǔ)設(shè)施方面引起重視，只有推進基本公共服務(wù)的精準供給才能落實好精準扶貧政策。

4.構(gòu)建以需求為導(dǎo)向的基本公共服務(wù)供給決策機制

基本公共服務(wù)供需結(jié)構(gòu)不平衡嚴重影響了貧困地區(qū)群眾對基本公共服務(wù)的滿意度，造成基本公共服務(wù)供給績效低下，因此構(gòu)建以需求為導(dǎo)向的基本公共服務(wù)供給決策機制，讓貧困地區(qū)人民擁有對基本公共服務(wù)的話語權(quán)顯得很有必要?；竟卜?wù)的供給應(yīng)適應(yīng)多樣化、個性化、層次化的消費需求，通過完善民主決策、監(jiān)督機制，使貧困地區(qū)群眾能夠通過直接或間接渠道，參與基本公共服務(wù)供給決策過程，表達當(dāng)?shù)貙竟卜?wù)的滿意度及需求，為基本公共服務(wù)的供給方案提出建議。此外，還要增加民眾表達需求與意見的渠道，例如通過媒體和信訪渠道，減小媒體和信訪的成本，簡化信訪程序，提高政府部門對媒體輿論的主動回應(yīng)率，使得貧困地區(qū)群眾真正能夠充分表達訴求和意見。

5.完善基本公共服務(wù)評價和監(jiān)督問責(zé)機制

一方面，完善基本公共服務(wù)供給績效評價體系，依據(jù)秦巴山區(qū)各貧困區(qū)縣差異化發(fā)展政策，編制科學(xué)的評估指標(biāo)體系，按照職責(zé)分工和各項目標(biāo)任務(wù)，進行實時動態(tài)檢測評估，全面引入第三方評價，采取“內(nèi)部評估”與“外部評估”相結(jié)合的方式推進，并把各類基本公共服務(wù)供給績效納入各區(qū)縣各部門績效考評體系，實施必要的獎懲制度，促進貧困地區(qū)基本公共服務(wù)減貧目標(biāo)的落實。另一方面，完善監(jiān)督問責(zé)機制，加強行政監(jiān)督和政府內(nèi)部監(jiān)督，高度重視群眾的監(jiān)督作用，定期開展群眾滿意度評估，將評估結(jié)果納入政府績效考核體系，還要發(fā)揮新聞媒體、社會機構(gòu)對基本公共服務(wù)供給狀況的監(jiān)督作用，建立健全問責(zé)機制，促進基本公共服務(wù)的有效供給。