生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域容錯糾錯機制優(yōu)化分析

謝汶兵

摘要：科學(xué)合理的容錯糾錯機制有助于鼓勵和激發(fā)生態(tài)環(huán)保部門及其干部的改革創(chuàng)新、干事?lián)?dāng)精神，從而推動相關(guān)生態(tài)環(huán)境問題得到有效解決，因此，在推進生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域問責(zé)制度完善的同時，也需要探索和建立健全容錯糾錯機制。梳理地方政策文本可以發(fā)現(xiàn)，生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域容錯糾錯機制存在容錯的概念模糊、容錯與問責(zé)邊界不清、容錯主體及其職責(zé)不明確、糾錯機制未得到足夠重視、黨內(nèi)規(guī)定適用范圍泛化五個方面的問題。優(yōu)化生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域容錯糾錯機制需要從五個方面著手推進：一是明晰概念范疇;二是劃清“問容”邊界;三是明確容錯主體;四是推動“容糾”并舉;五是實現(xiàn)“黨政”銜接。

關(guān)鍵詞：生態(tài)環(huán)保;問責(zé)濫用;容錯機制;糾錯機制

中圖分類號：X32? ? 文獻標(biāo)志碼：A? ? 文章編號：1009-3605（2020）02-0032-11

一、問題提出

（一）生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的問責(zé)現(xiàn)狀

新中國成立以來，我國生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的問責(zé)制度建設(shè)和實踐大致經(jīng)歷了三個階段，第一階段是1973-1989年，在政府內(nèi)部建立環(huán)境保護主管機構(gòu)作為環(huán)境問責(zé)的主體，將企事業(yè)單位作為環(huán)境問責(zé)的主要對象（客體）;第二階段是1989年12月到2015年7月，延續(xù)第一階段的做法將企事業(yè)單位作為環(huán)境問責(zé)的對象，同時將各級政府及其行政主管部門及其相關(guān)人員納入環(huán)境問責(zé)范疇，實現(xiàn)各級政府及其行政主管部門環(huán)保問責(zé)主、客體同構(gòu);第三階段是2015年8月至今，構(gòu)建起以“黨政同責(zé)”、“一崗雙責(zé)”[1]為特征的生態(tài)環(huán)保問責(zé)制度體系。[2]總的來說，我國已經(jīng)構(gòu)建起了較為系統(tǒng)、全面和嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)保問責(zé)制度體系，有效推進了生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域問責(zé)實踐的發(fā)展?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護法》和《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》是目前我國生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域問責(zé)上的兩份主要法律規(guī)范文件。[3]盡管如此，在我國生態(tài)環(huán)境問責(zé)中仍然存在著亂問責(zé)、濫問責(zé)、簡單化問責(zé)等現(xiàn)象。實踐中常常出現(xiàn)的一遇到環(huán)境問題就“問責(zé)環(huán)保”的情況就是上述現(xiàn)象的真實寫照。[4]

（二）生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的容錯糾錯

針對我國生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域存在的亂問責(zé)、濫問責(zé)、簡單化問責(zé)等現(xiàn)象，國家生態(tài)環(huán)境部于2019年7月8日專門致函被督察?。ㄊ校⒓瘓F公司，要求嚴(yán)禁“一刀切”和“濫問責(zé)”。致函內(nèi)容大致有兩個方面：第一，中央要求被督察省（市）、集團公司應(yīng)依規(guī)依紀(jì)依法做好問責(zé)工作，從而杜絕“濫問責(zé)”的現(xiàn)象發(fā)生。具體要做好兩個方面的工作，一是在邊督邊改過程中，對發(fā)現(xiàn)的失職失責(zé)人員，既要嚴(yán)格按照“嚴(yán)肅、精準(zhǔn)、有效”的原則做好問責(zé)工作，實事求是，通過必要的問責(zé)切實傳導(dǎo)壓力、落實責(zé)任，建立長效機制;二是也要嚴(yán)格貫徹落實中央有關(guān)文件精神，禁止以問責(zé)代替整改，以及亂問責(zé)、濫問責(zé)、簡單化問責(zé)等行為。第二，中央指出，對在生態(tài)環(huán)境保護工作中勇于探索、敢于創(chuàng)新，擔(dān)當(dāng)盡責(zé)且成效明顯，但因客觀原因沒有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的，對自我加壓、嚴(yán)格工作目標(biāo)要求且正確履行職責(zé)，但因歷史原因或難以預(yù)見因素，導(dǎo)致未完成工作任務(wù)或未達(dá)到預(yù)期效果的，應(yīng)當(dāng)實行容錯機制，鼓勵有關(guān)干部擔(dān)當(dāng)作為。[5]這是中央首次在生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域明確提出實行容錯機制。

構(gòu)建和完善容錯機制對于生態(tài)文明建設(shè)具有重要意義。首先，生態(tài)文明建設(shè)的長期實踐證明，僅僅依靠建立健全生態(tài)環(huán)保問責(zé)制度是不夠的，科學(xué)合理的容錯糾錯機制也是推進生態(tài)文明建設(shè)的有力武器。其次，進入新時代，生態(tài)環(huán)保的管理體制和運行機制也在不斷變革和創(chuàng)新，因此，創(chuàng)新過程中，難免會出差錯，創(chuàng)新就是“試錯”，“試錯”就應(yīng)該允許“容錯”，以此來鼓勵和激勵干部。最后，首輪中央環(huán)保督察也發(fā)現(xiàn)，地方和企業(yè)存在的部分困難是短期無法解決的，這些問題或由客觀因素導(dǎo)致，或?qū)儆跉v史遺留問題，因此，需要給予時間，需要實行容錯機制，這樣有助于促進地方的創(chuàng)新性和積極性，最終使環(huán)境問題得到解決。

2018年5月，《關(guān)于進一步激勵廣大干部新時代新?lián)?dāng)新作為的意見》正式出臺對干部容錯糾錯的問題做了宏觀的、方向性的規(guī)定。在中央文件的指導(dǎo)下，部分地方先行制定并出臺了相關(guān)實施意見。2018年12月5日，中共浙江省生態(tài)環(huán)境廳黨組、中共浙江省紀(jì)委省監(jiān)委駐省生態(tài)環(huán)境廳紀(jì)檢監(jiān)察組聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進一步激勵生態(tài)環(huán)保干部改革創(chuàng)新?lián)?dāng)作為容錯免責(zé)的實施意見（試行）》（以下簡稱《浙江省意見（試行）》）。2019年2月9日，中共山東省生態(tài)環(huán)境廳黨組印發(fā)《山東省生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)干部履職盡責(zé)容錯糾錯實施辦法（試行）》（以下簡稱《山東省辦法（試行）》），這兩份文件是地方最早的關(guān)于環(huán)保干部容錯糾錯的實施辦法。

（三）本文的研究問題和設(shè)計

本文計劃以《浙江省意見（試行）》和《山東省辦法（試行）》為研究對象，對浙江和山東兩省在生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域容錯糾錯上的先行探索進行經(jīng)驗總結(jié)和反思，從而明晰生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域容錯糾錯機制的優(yōu)化方向。

二、地方表達(dá)：生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域容錯糾錯的政策文本分析

容錯糾錯機制是關(guān)于容錯糾錯的一系列制度設(shè)計，容錯主體、容錯客體、容錯內(nèi)容、容錯程序、糾錯規(guī)定、容錯結(jié)果適用等是容錯糾錯機制的主要構(gòu)成要素。因此，下文主要從上述幾方面對浙江和山東兩省生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的容錯糾錯機制進行梳理和分析。

（一）容錯主體及結(jié)構(gòu)

容錯主體是負(fù)責(zé)容錯工作的統(tǒng)籌、受理、審核、調(diào)查、研判和決定事項的機構(gòu)或部門，具體可以分為領(lǐng)導(dǎo)主體和執(zhí)行主體兩類。

1.容錯主體。在生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的容錯主體設(shè)置上，浙江省和山東省既有共性又有差異。浙江省生態(tài)環(huán)保的容錯主體包括省內(nèi)各級生態(tài)環(huán)境部門的黨組、機關(guān)黨委（紀(jì)委）、人事處、派駐紀(jì)檢監(jiān)察組四類機構(gòu)?！墩憬∫庖姡ㄔ囆校返牡诰艞l規(guī)定，“啟動和進行容錯免責(zé)認(rèn)定工作由廳黨組統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，廳機關(guān)黨委（紀(jì)委）、人事處負(fù)責(zé)承辦?！钡谑鶙l規(guī)定，“駐廳紀(jì)檢監(jiān)察組負(fù)責(zé)對容錯免責(zé)工作進行監(jiān)督?！钡谑鍡l規(guī)定，“ 市、縣（市、區(qū)）生態(tài)環(huán)境部門的容錯免責(zé)，按照干部管理權(quán)限參照執(zhí)行。”山東省生態(tài)環(huán)保的容錯主體包括省內(nèi)各級生態(tài)環(huán)境部門黨組、紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)、組織人事部門以及相關(guān)職能部門?！渡綎|省辦法（試行）》的第六條規(guī)定，“履職盡責(zé)、容錯糾錯的認(rèn)定和實施主體為各級生態(tài)環(huán)境部門黨組、紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)、組織人事部門以及相關(guān)職能部門?！笨傮w上來看，浙江和山東兩省在生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域容錯主體的設(shè)置上與該領(lǐng)域的問責(zé)主體是基本一致的，兩省的最大不同在于，山東省未將機關(guān)黨委（紀(jì)委）作為干部容錯工作直接參與主體。

2.容錯主體的結(jié)構(gòu)。容錯主體的結(jié)構(gòu)指參與具體容錯工作的機構(gòu)或部門之間的關(guān)系?！墩憬∫庖姡ㄔ囆校返牡诰艞l規(guī)定，廳黨組織統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)容錯工作，廳機關(guān)黨委（紀(jì)委）、人事處負(fù)責(zé)承辦，第十條第三款規(guī)定，單位或個人認(rèn)為廳機關(guān)黨委（紀(jì)委）應(yīng)當(dāng)受理容錯免責(zé)申請而未予受理的，可向駐廳紀(jì)檢監(jiān)察組進行申訴?！渡綎|省辦法（試行）》的第十六條規(guī)定，問責(zé)程序由生態(tài)環(huán)保部門啟動的，部門黨組根據(jù)所在單位紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)或組織人事部門會同有關(guān)部門、單位組織的調(diào)查結(jié)果，及時作出認(rèn)定結(jié)論，上級生態(tài)環(huán)境部門對于下級部門的容錯決定具有建議權(quán);問責(zé)程序由外部問責(zé)機關(guān)啟動的，單位黨組根據(jù)所在單位紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)或者組織人事部門組織調(diào)查結(jié)果和初步認(rèn)定意見，集體研究決定是否向相應(yīng)問責(zé)機關(guān)提出容錯申請。以上表明，浙江和山東兩省的生態(tài)環(huán)保容錯實踐中，容錯工作的領(lǐng)導(dǎo)主體都是省內(nèi)各級生態(tài)環(huán)保部門黨組，它對其職權(quán)范圍內(nèi)的容錯工作具有決定權(quán)。但是，在容錯工作的執(zhí)行主體方面，浙江省和山東省存在一定差異。在浙江省的生態(tài)環(huán)保容錯工作中，省內(nèi)各級生態(tài)環(huán)保部門的機關(guān)黨委（紀(jì)委）和人事處是除容錯決定之外其他事項的執(zhí)行主體，派駐紀(jì)檢監(jiān)察組是相應(yīng)層級生態(tài)環(huán)保部門容錯工作的監(jiān)督主體。在山東省生態(tài)環(huán)保容錯工作中，省內(nèi)各級生態(tài)環(huán)保部門的機關(guān)黨委（紀(jì)委）不是容錯工作的參與主體，派駐紀(jì)檢監(jiān)察組、組織人事部門才是容錯工作的執(zhí)行主體，此外，上級生態(tài)環(huán)保部門是下級部門容錯工作的監(jiān)督主體。

（二）容錯客體及其類型

容錯客體是與容錯主體相對的一個概念，它指的是容錯規(guī)定的適用對象。容錯對象劃定是否科學(xué)直接關(guān)系到生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域容錯糾錯工作能否穩(wěn)定、有效推進?？偟膩碚f，確定生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的容錯對象需要堅持兩個原則：一是干部全覆蓋原則。二是個體對象與集體對象相結(jié)合原則。問責(zé)理論強調(diào)，問責(zé)的對象可以是個體，也可以是集體。[8]容錯與問責(zé)聯(lián)系緊密，因此，容錯主體也應(yīng)該分為個體對象和集體對象兩種類型。《浙江省意見（試行）》第三條規(guī)定，“本意見適用于省生態(tài)環(huán)境廳機關(guān)、直屬事業(yè)單位及其工作人員?！薄渡綎|省辦法（試行）》的第二條規(guī)定，“本辦法適用于全省各級生態(tài)環(huán)境部門及其工作人員?！睆恼憬蜕綎|的具體規(guī)定可以看出，兩省生態(tài)環(huán)保容錯規(guī)定的適用對象都包含兩類，一類是個體對象，一類是集體對象。

（三）容錯內(nèi)容

容錯內(nèi)容與問責(zé)情形相對，指可以被寬容并免于追究責(zé)任的單位或個人行為集合。包容改革探索過程中的失誤或錯誤，不是無條件、無底線，而是應(yīng)該設(shè)定合理的邊界和尺度，這樣才能既為改革創(chuàng)新者撐腰鼓勁，防止干部亂作為，又能更好地體現(xiàn)全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨的目標(biāo)要求。[7]因此，通過合理的邊界和尺度來確定生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的容錯內(nèi)容范圍是建立健全容錯糾錯機制的重要一環(huán)。此外，容錯范圍的清晰精準(zhǔn)度是容錯機制發(fā)揮功效的基礎(chǔ)，[8]在確定生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的容錯內(nèi)容范圍，務(wù)必要確保其清晰精準(zhǔn)度。對比浙江和山東兩省的政策文本，山東省在生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域容錯內(nèi)容方面的規(guī)定更加全面和完善，下文主要根據(jù)山東省的實踐文本來呈現(xiàn)地方在生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域容錯內(nèi)容方面的規(guī)定。根據(jù)《山東省辦法（試行）》第三條和第四條規(guī)定的具體內(nèi)容，山東省生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域可容行為包括兩類，一是履職盡責(zé)行為，二是試錯行為。

1.履職盡責(zé)行為?！奥穆毐M責(zé)”指當(dāng)?shù)馗骷壣鷳B(tài)環(huán)境部門及其工作人員在依法履職過程中，雖然由于客觀因素或者不可抗力情形造成一定損失或者不良影響，但是已經(jīng)按照職能分工、崗位職責(zé)和監(jiān)督管理工作計劃等要求履行職責(zé)?！奥穆毐M責(zé)”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)有兩個：一是依法履職，依照法定職責(zé)、法定權(quán)限、法定方式、法定程序、法定時限等履行生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)督管理職責(zé)，具體包括行政審批、日常檢查、監(jiān)督抽查、行政強制、行政處罰等工作;二是因客觀原因或不可抗力而導(dǎo)致一定損失或不良影響。其中，依法履職是“履職盡責(zé)”的首要判定條件，在此前提下，確定相應(yīng)行為的損失和不良影響是否因客觀因素和不可抗力所致。

根據(jù)《山東省辦法（試行）》的規(guī)定，“履職盡責(zé)”的客觀因素認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)有十條，詳見表一。其中，第一、二條是針對行政執(zhí)行為的標(biāo)準(zhǔn)，第三、四條是適用于行政許可行為的標(biāo)準(zhǔn)，第五條是關(guān)于執(zhí)行行政處罰、行政命令行為的標(biāo)準(zhǔn)，第六是適用于行政強制行為的標(biāo)準(zhǔn)，第七是關(guān)于聯(lián)合執(zhí)法行為的標(biāo)準(zhǔn)，第八是關(guān)于行政監(jiān)測行為的標(biāo)準(zhǔn)，第九、十是適用于行政監(jiān)管行為的標(biāo)準(zhǔn)。一般來講，標(biāo)準(zhǔn)缺失和科學(xué)技術(shù)限制是短期內(nèi)無法改變的，也不是發(fā)揮主觀能動性就能避免的，因此，該情形導(dǎo)致相應(yīng)情況可以直接進行“履職盡責(zé)”認(rèn)定，行政主體不負(fù)相應(yīng)責(zé)任。除此之外，因生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)督管理領(lǐng)域中行政相對人的主觀行為導(dǎo)致的相關(guān)情況應(yīng)該分為兩種處理方式，一是生態(tài)環(huán)保行政執(zhí)法主體已積極主動采取相應(yīng)的措施規(guī)避行政相對人的主觀行為，那么仍未避免相關(guān)情況的出現(xiàn)，那么可以直接對相關(guān)部門或個人進行“履職盡責(zé)”認(rèn)定，二是如果生態(tài)環(huán)保行政執(zhí)法主體未采取相應(yīng)的措施規(guī)避行政相對人的相關(guān)行為，導(dǎo)致相關(guān)情況的出現(xiàn)，那么就不能對相關(guān)部門或個人進行“履職盡責(zé)”認(rèn)定。

《山東省辦法（試行）》對于“履職盡責(zé)”的不可抗力認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)有一條，即不能預(yù)見、不能避免并不能克服等不可抗力因素導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境部門及其工作人員未能依法履行職責(zé)。“不可抗力”是《中華人民共和國民法總則》中的原則。[9]《山東省辦法（試行）》將民法中的該原則運用到“履職盡責(zé)”的認(rèn)定中，體現(xiàn)了“履職盡責(zé)”的無過錯特征，因此行政主體不負(fù)相應(yīng)責(zé)任，免于問責(zé)追責(zé)。典型的不可抗力因素主要有兩類：一是自然災(zāi)害，包括地震、海嘯、臺風(fēng)等;二是社會異常事件，包括戰(zhàn)爭、武裝沖突、罷工等。需要強調(diào)的是，并不是一切的不可抗力因素，都可以作為“履職盡責(zé)”的認(rèn)定依據(jù)，一些輕微的、可控的情況應(yīng)該被排除在不可抗力的標(biāo)準(zhǔn)之外。

2.試錯行為。“試錯行為”是《山東省辦法（試行）》規(guī)定的第二類可容行為。這一類行為的容錯具體指，各級生態(tài)環(huán)境部門及其工作人員在貫徹落實黨委和政府決策部署、改革創(chuàng)新、推動重大項目重點工作時出現(xiàn)難以避免的失誤或者偏差，凡是符合習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神，有利于落實新發(fā)展理念、推動高質(zhì)量發(fā)展，有利于踐行以人民為中心的發(fā)展思想、維護人民群眾根本利益，有利于推動環(huán)境質(zhì)量改善，在嚴(yán)守黨紀(jì)國法、保持清正廉潔的前提下，按照有關(guān)規(guī)定和程序予以容錯。

山東省對于生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的試錯行為做了較為細(xì)致的區(qū)分，具體包括八大類，詳見表二?！渡綎|省辦法（試行）》規(guī)定，如果相關(guān)單位和個人的試錯行為屬于上述八種情形，在同時滿足黨紀(jì)國法無明令禁止、科學(xué)民主決策并報備、損失和影響不重大、積極主動消除不良影響并挽回?fù)p失四個硬性條件下，可以實現(xiàn)容錯免責(zé)。若不能同時滿足上述四個條件，依據(jù)《山東省辦法（試行）》第十四條規(guī)定，“各級生態(tài)環(huán)境部門及其工作人員履行職責(zé)過程中，符合下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)從輕、減輕處理或者予以免責(zé)”，單位或個人可以實現(xiàn)從輕追責(zé)或減輕責(zé)任的處理結(jié)果，但是，哪些行為是可以從輕追責(zé)，哪些行為可以減免責(zé)任，山東省并沒有給出明確的規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)，這給容錯主體留出了很大的自由裁量空間。

（四）容錯程序

容錯程序指容錯工作的流程，即具體工作事項或環(huán)節(jié)的活動流向順序，它包含具體工作事項、步驟及其先后順序三方面內(nèi)容。容錯程序中各項工作環(huán)節(jié)之間是一種邏輯慎密的動態(tài)關(guān)系，如若一個地方出問題則會影響到整個主體。正如有學(xué)者指出，容錯的程序是保障容錯工作科學(xué)性和精準(zhǔn)性的重要一環(huán)，是理由之治和規(guī)則之治的統(tǒng)一。[10]因此，設(shè)置科學(xué)合理的容錯程序是構(gòu)建容錯機制的重要內(nèi)容。浙江省生態(tài)環(huán)保容錯程序依次包括申請、調(diào)查、認(rèn)定、反饋和備案五個環(huán)節(jié)和步驟。山東省生態(tài)環(huán)保容錯程序依次包括啟動、調(diào)查、分析研判、認(rèn)定和告知公開五個環(huán)節(jié)和步驟。可以發(fā)現(xiàn)，浙江和山東兩省的生態(tài)環(huán)保容錯程序都由五個環(huán)節(jié)（步驟）構(gòu)成，且都包含調(diào)查、分析研判、決定等三個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。但是，兩省的生態(tài)環(huán)保容錯程序還是存在一些差異。浙江省生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的容錯工作因相關(guān)單位或個人對有關(guān)自身的初步問責(zé)結(jié)果不滿提出容錯申請而啟動，可見浙江省的生態(tài)環(huán)保容錯是問責(zé)工作的延續(xù)，是一種問責(zé)申訴行為，被動特征突顯。山東省生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的容錯工作與問責(zé)工作是同步推進的，相關(guān)問責(zé)部門在啟動問責(zé)程序時，同時進行問責(zé)審查和容錯審查，然后根據(jù)各自的標(biāo)準(zhǔn)進行認(rèn)定，主動特征更明顯。同時，山東省還規(guī)定了，單位或個人認(rèn)為自己的行為符合容錯的條件和標(biāo)準(zhǔn)，可以主動向容錯主體提出容錯申請。但是山東省文件并沒有說明這種情況發(fā)生的具體情況，單位或個人的主動提出容錯申請是像浙江省的情況，是一種對于問責(zé)結(jié)果的申訴，還是相關(guān)問責(zé)機關(guān)在未啟動問責(zé)程序之前，容錯客體提前認(rèn)知到自己改革創(chuàng)新中的失誤或錯誤，從而向容錯主體提出容錯申請。

（五）糾錯規(guī)定

糾錯作為一項機制，它能促使黨政干部在“犯錯”后，認(rèn)真查找癥結(jié)所在，及時發(fā)現(xiàn)錯誤、中止錯誤，避免重蹈覆轍，在錯誤的道路上越走越遠(yuǎn)，給黨和國家的事業(yè)造成更大損失。[11]然而，在《浙江省意見（試行）》中，“糾錯”這一問題并沒有得到足夠的重視，相關(guān)制度規(guī)定缺失。山東省在這一問題上做了一定探索，《山東省辦法（試行）》第十八條規(guī)定，“堅持有錯必糾、有過必改，相關(guān)問責(zé)機構(gòu)作出容錯免責(zé)決定的同時，應(yīng)當(dāng)及時啟動糾錯程序。”以上表明，山東省是將糾錯程序作為容錯工作的銜接環(huán)節(jié)，是容錯免責(zé)決定做出之后啟動，具體包括三個環(huán)節(jié)：一是送達(dá)糾錯通知;二是督促學(xué)習(xí)整改;三是跟蹤了解。其中，“送達(dá)糾錯通知”是指向盡職免責(zé)、容錯免責(zé)對象說明糾錯事由，明確糾錯事項，提出糾錯要求或者建議，責(zé)成限期糾正問題、改進工作;“督促學(xué)習(xí)整改”是指督促指導(dǎo)相關(guān)地方、部門（單位）或者個人認(rèn)真分析原因、深刻汲取教訓(xùn)，規(guī)定期限內(nèi)完成糾錯整改;“跟蹤了解”是指對整改不力的單位或個人啟動問責(zé)程序。

（六）容錯結(jié)果適用

在生態(tài)環(huán)保問責(zé)中，如果問責(zé)對象違反了相關(guān)問責(zé)規(guī)定，相應(yīng)問責(zé)機關(guān)將依規(guī)依法對其進行責(zé)任追究，問責(zé)的直接后果體現(xiàn)為，單位在評優(yōu)評先、目標(biāo)考核等方面，干部在考核評定、晉升提拔、評優(yōu)評先、職稱評定、崗位聘用、資格獲得等方面，會因違紀(jì)違法的程度受到相應(yīng)的影響，這是問責(zé)制能夠起到制約和規(guī)范生態(tài)環(huán)保單位及其干部行為的關(guān)鍵所在。而對生態(tài)環(huán)保單位及其干部進行容錯，是要消除他們的這一方面顧慮，激發(fā)他們改革創(chuàng)新、擔(dān)當(dāng)創(chuàng)業(yè)的積極性和主動性。因此，明確規(guī)定容錯結(jié)果的適用領(lǐng)域和方式，也是建立健全生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域容錯糾錯機制的重要內(nèi)容。山東和浙江兩省都對容錯結(jié)果的適用進行了規(guī)定，具體內(nèi)容是，被容錯免責(zé)的生態(tài)環(huán)保單位或干部相應(yīng)在黨風(fēng)廉政考核、年度考核、綜合考評、評先評優(yōu)、干部選拔任用、職級職稱晉升、黨風(fēng)廉政意見回復(fù)以及黨代表、人大代表、政協(xié)委員和后備干部資格等方面不受影響。

（七）其他規(guī)定

任何機制的運作都離不開相應(yīng)配套機制的支撐，容錯糾錯機制也不例外，建立健全相關(guān)配套機制有助于避免容錯糾錯機制出現(xiàn)失靈或失誤。為了確保生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域容錯糾錯工作能夠更有效地開展，浙江和山東都提出了相應(yīng)的配套舉措。《浙江省意見（試行）》提出了關(guān)心關(guān)愛機制，要求對予以容錯免責(zé)的干部實行跟蹤管理一年，單位分管領(lǐng)導(dǎo)每半年對該干部進行談心談話，關(guān)心了解其工作生活和思想狀態(tài)，幫助解決實際困難，消除思想顧慮，提振工作士氣。此外，浙江和山東兩省都針對檢舉揭發(fā)和誣告陷害可能給生態(tài)環(huán)保單位或干部帶來的困擾，提出建立澄清保護機制，要求及時澄清是非，消除負(fù)面影響，并依紀(jì)依法查處誣告陷害行為。

三、實踐反思：生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域容錯糾錯機制存在的問題和優(yōu)化方向

（一）生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域容錯糾錯機制存在的問題

梳理浙江和山東兩地政策文本可以發(fā)現(xiàn)，生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域容錯糾錯機制存在容錯概念模糊、容錯與問責(zé)邊界不清、容錯主體及其職責(zé)不明確、糾錯機制未得到足夠重視、黨內(nèi)規(guī)定適用范圍泛化五個方面的問題。

1.容錯概念模糊。中共山東省生態(tài)環(huán)境廳黨組出臺的《山東省辦法（試行）》對于兩類行為做了“容錯”的規(guī)定，一類是履職盡責(zé)行為;二是改革、創(chuàng)新和攻堅行為（試錯行為）。盡管《浙江省意見（試行）》沒有將可容行為明確區(qū)分為“履職盡責(zé)”和“試錯”兩類，但是在容錯情形規(guī)定中也同時包含上述兩種情形。而《關(guān)于進一步激勵廣大干部新時代新?lián)?dāng)新作為的意見》提出，建立健全容錯糾錯機制，寬容干部在改革創(chuàng)新中的失誤錯誤，可見，中央所要寬容的是一種試錯行為，而不是其他行為。由此而言，山東和浙江的上述做法，是值得商榷的，即，到底什么該劃歸為容錯的范疇，什么該劃歸為問責(zé)的范疇，需要進一步的明晰。

2.容錯與問責(zé)邊界不清。容錯機制的運作邏輯是通過肯定性地激勵權(quán)力運行，從而提升權(quán)力效能，問責(zé)機制則是通過約束和規(guī)范權(quán)力運行，從而實現(xiàn)防范權(quán)力風(fēng)險。[12]因此，厘清容錯與問責(zé)兩者之間的邊界是容錯機制發(fā)揮作用的關(guān)鍵。[13]浙江省和山東省在當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)保容錯糾錯的政策文本中，都將容錯的方式劃分為了三類，一是容錯免責(zé)，二是容錯減責(zé)，三是容錯從輕追責(zé)。浙江和山東的上述做法明顯存在沒有有效區(qū)分容錯與問責(zé)的內(nèi)涵，因而導(dǎo)致容錯與問責(zé)并用。正如有學(xué)者指出，如果強行并用容錯和問責(zé)可能會造成制度棚架，或者問責(zé)淪為形式，或者容錯淪為形式。[14]為了避免上述情況的出現(xiàn)，有必要合理劃清容錯與問責(zé)的邊界。

3.容錯主體及其職責(zé)不明確。浙江省生態(tài)環(huán)保的容錯主體包括省內(nèi)各級生態(tài)環(huán)境部門的黨組、機關(guān)黨委（紀(jì)委）、人事處、派駐紀(jì)檢監(jiān)察組四類機構(gòu)，其中，部門黨組是領(lǐng)導(dǎo)主體，機關(guān)黨委（紀(jì)委）是具體事務(wù)的執(zhí)行主體，人事處是協(xié)助主體，派駐紀(jì)檢監(jiān)察組是監(jiān)督主體。山東省生態(tài)環(huán)保的容錯主體包括省內(nèi)各級生態(tài)環(huán)境部門黨組、紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)、組織人事部門以及相關(guān)職能部門，部門黨組是領(lǐng)導(dǎo)主體，派駐紀(jì)檢監(jiān)察組是執(zhí)行主體，組織人事處是協(xié)助主體。浙江和山東的上述差異反映出，當(dāng)前生態(tài)環(huán)保容錯中存在容錯主體及其各主體職責(zé)不明的問題。

4.糾錯機制未得到足夠重視。首先，《關(guān)于進一步激勵廣大干部新時代新?lián)?dāng)新作為的意見》要求，在容錯實踐中，要堅持“容糾并舉”的原則，堅持有錯必糾、有過必改，對苗頭性、傾向性問題早發(fā)現(xiàn)早糾正，對失誤錯誤及時采取補救措施，幫助干部汲取教訓(xùn)、改進提高，讓他們放下包袱、輕裝上陣。但是，在浙江省生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的容錯政策文本中，“糾錯”并沒有得到足夠的重視，關(guān)于糾錯機制的制度規(guī)定缺失。其次，盡管山東省在糾錯機制的具體規(guī)定上做了一些探索，但是，山東省僅僅是將糾錯程序作為容錯工作的銜接環(huán)節(jié)，規(guī)定容錯免責(zé)決定做出之后才啟動糾錯程序。因此，山東的上述做法有待進一步的完善。

5.黨內(nèi)規(guī)定適用范圍泛化?！渡綎|省辦法（試行）》是由當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)保廳黨組出臺的，屬于“對黨的某一方面重要工作或者事項作出的具體規(guī)定”，因此，屬于“黨內(nèi)規(guī)定”的一種。黨內(nèi)規(guī)定的適用對象理應(yīng)為各級生態(tài)環(huán)保部門中的政黨組織和黨員。如果某制度涉及黨組織及黨員之外的公權(quán)力機關(guān)及其人員，就應(yīng)當(dāng)通過政府規(guī)定的形式加以規(guī)范。山東省將《山東省辦法（試行）》適用對象規(guī)定為全省各級生態(tài)環(huán)境部門及其工作人員，這一做法在一定程度上模糊了“黨內(nèi)規(guī)定”和“政府規(guī)定”的區(qū)別，須做出改進。

（二）生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域容錯糾錯機制的優(yōu)化方向

優(yōu)化生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域容錯糾錯機制需要從以下五個方面著手推進：

1.明晰概念范疇。為生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的容錯正名，“容錯”等于“寬容試錯”。依據(jù)《山東省辦法（試行）》規(guī)定，如果相關(guān)部門或公職人員的依法履職行為受客觀因素或不可抗力情形的影響而出現(xiàn)一定程度的失誤或偏差，那么就可以被認(rèn)定為“履職盡責(zé)”，可見，“履職盡責(zé)”并不存在“試錯”的特征。因此，如果將“履職盡責(zé)”納入到容錯的范疇，勢必導(dǎo)致“容錯”的概念擴大化，這不利于“容錯”成為一個獨立的概念范疇而得到重視，并發(fā)揮其應(yīng)有的功能。依法履職是所有公共部門和每個公職人員的工作要求和義務(wù)。如果因為主觀原因而違反依法履職的規(guī)定，那么就應(yīng)該根據(jù)相關(guān)問責(zé)規(guī)定進行問責(zé)，如果依法履職的失誤或偏差由客觀原因或不可抗力造成，那么應(yīng)該根據(jù)問責(zé)的相關(guān)規(guī)定進行從輕、減輕處理或者予以免責(zé)，其中，因不可抗力造成的失誤和偏差，可以直接對相應(yīng)的主體進行免責(zé)，因客觀原因造成的失誤和偏差，應(yīng)根據(jù)相應(yīng)的主體發(fā)揮主觀能動性的情況進行研判，從而決定是否從輕、減輕處理或者予以免責(zé)。由此而言，“履職盡責(zé)”應(yīng)納入到“問責(zé)”范疇進行討論和完善相關(guān)制度規(guī)定。

2.劃清“問容”邊界?！叭蒎e”是“容錯免責(zé)”而不是“容錯減責(zé)”或“容錯從輕追責(zé)”。首先，從策略技術(shù)上來說，中央提出建立健全容錯糾錯機制，寬容干部在改革創(chuàng)新中的失誤錯誤，主要是為了營造各級干部敢于改革創(chuàng)新的氛圍，從而提升改革創(chuàng)新的能力。因此，如果容錯范疇中包含追責(zé)的情形，不管是減責(zé)還是從輕追責(zé)，這必然會影響到容錯作為一個獨立的范疇而營造一種改革創(chuàng)新氛圍。其次，改革有功，失敗免責(zé)，但到底造成多大的失敗可以免責(zé)，造成多大的損失必須承擔(dān)責(zé)任，這個邊界必須搞清楚。因此，在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的容錯實踐中，要明確“容錯免責(zé)”與“問責(zé)追責(zé)”邊界，即使相關(guān)部門及其干部的試錯行為確實符合減責(zé)或從輕追責(zé)的條件，這些試錯行為也只能劃分到問責(zé)的范疇，而不是劃入容錯的范疇，并冠以“容錯減責(zé)或容錯從輕追責(zé)”，如果不這樣，只會導(dǎo)致“容錯”和“問責(zé)”兩個范疇邊界的不清晰。

3.明確容錯主體。構(gòu)架“部門黨組領(lǐng)導(dǎo)+紀(jì)檢監(jiān)察組具體執(zhí)行+組織人事部門協(xié)助”的容錯主體結(jié)構(gòu)。容錯針對的是在沒有容錯規(guī)定下本應(yīng)受到問責(zé)的行為，因此，各類問責(zé)機關(guān)自然成為容錯糾錯工作的負(fù)責(zé)機關(guān)。在各級生態(tài)環(huán)保部門中，潛在的問責(zé)主體大致有四類，一是部門黨組，二是機關(guān)黨委，三是派駐紀(jì)檢監(jiān)察組，四是組織人事部門。因此，上述四大組織理應(yīng)成為生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的容錯主體。以上組織到底哪些可以成為實際容錯主體、以及各自該承擔(dān)什么樣的職責(zé)，還需要結(jié)合生態(tài)環(huán)保部門的實際情況來確定。首先，黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。[15]這就決定了部門黨組自然成為生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域容錯工作的領(lǐng)導(dǎo)主體。其次，依據(jù)現(xiàn)行《監(jiān)察法》，派駐紀(jì)檢監(jiān)察組對派駐他的紀(jì)檢監(jiān)察委員會負(fù)責(zé)，獨立性強，由它來負(fù)責(zé)部門內(nèi)部容錯的具體事務(wù)，能夠提升容錯工作的公正性，因此，派駐紀(jì)檢監(jiān)察組應(yīng)該是各級生態(tài)環(huán)保部門容錯工作的具體執(zhí)行主體。再次，組織人事處作為干部人事管理專業(yè)部門，它能利用自己的專業(yè)技能協(xié)助派駐紀(jì)檢監(jiān)察組開展容錯的具體執(zhí)行工作，也應(yīng)該是生態(tài)環(huán)保部門容錯工作的參與主體之一。最后，機關(guān)黨委是各級生態(tài)環(huán)保部門中黨的基層委員會，是接受部門黨組領(lǐng)導(dǎo)的組織，部門及直屬單位黨的建設(shè)和群團工作是機關(guān)黨委主要任務(wù)。因此，從組織的獨立性和工作重心來講，機關(guān)黨委不適宜作為生態(tài)環(huán)保部門容錯工作的執(zhí)行主體。綜上所述，在生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的容錯實踐中，應(yīng)構(gòu)架起“部門黨組領(lǐng)導(dǎo)+紀(jì)檢監(jiān)察組具體執(zhí)行+組織人事部門協(xié)助”的容錯主體結(jié)構(gòu)。

4.推動容糾并舉。確立容糾并舉原則并建立健全糾錯機制。建立健全糾錯機制的意義在于，在改革創(chuàng)新風(fēng)險發(fā)生之后，能及時有效地啟動相關(guān)程序，利用相關(guān)的手段，對風(fēng)險產(chǎn)生的源頭、過程及后果進行科學(xué)評估，找出原因，確定性質(zhì)，從而及時采取措施予以糾正偏差或者失誤，以避免或減少損失，同時幫助相關(guān)部門或干部汲取教訓(xùn)、改進提高，讓他們放下包袱、輕裝上陣?！叭蒎e重在更加科學(xué)地認(rèn)知改革創(chuàng)新中出現(xiàn)的失誤或者錯誤，糾錯則重在有效解決這些失誤或者錯誤。”[16]可見，“容錯”與“糾錯”是一體兩翼的關(guān)系，兩者相輔相成，缺一不可。因此，在全面深化改革的歷史進程中，必須確立容糾并舉原則，實現(xiàn)容錯機制與糾錯機制相互配合、共同發(fā)力。此外，糾錯不僅僅是發(fā)生在容錯主體做出容錯免責(zé)的結(jié)論之后，糾錯是貫穿于生態(tài)環(huán)保單位或干部改革創(chuàng)新行為全過程的，包括改革創(chuàng)新行為的實施前、實施中和實施后三個階段，因此，需要在上述三個環(huán)節(jié)都設(shè)置相應(yīng)的糾錯程序。

5.實現(xiàn)黨政銜接。通過黨政聯(lián)合發(fā)文，實現(xiàn)容錯糾錯客體全覆蓋。《浙江省意見（試行）》是浙江省生態(tài)環(huán)境廳黨組和中共浙江省紀(jì)委省監(jiān)委駐省生態(tài)環(huán)境廳紀(jì)檢監(jiān)察組聯(lián)合出臺的文件，它同時包含了“黨”和“政”兩個領(lǐng)域，在探索時期，這一黨政“聯(lián)合發(fā)文”方式能有效解決非黨組織和非黨員公職人員的容錯糾錯問題。不過，從建設(shè)法治國家的角度來看，作為中國特色社會主義法治體系組要組成部分，“黨內(nèi)法規(guī)”和“國家法律”是相并列的規(guī)范體系，目前，黨內(nèi)政策文件不斷趨于規(guī)范化、體系化，在這一情況下，如果一直沿用黨政“聯(lián)合發(fā)文”這一模式，容易混淆“黨內(nèi)法規(guī)”和“國家法律”的區(qū)別，并且存在一定的合法性問題。[17]有鑒于此，待生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域容錯糾錯實踐日漸成熟，為了避免黨政“聯(lián)合發(fā)文”可能帶來的不利影響，還是需要分別從黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的層面確立科學(xué)合理容錯糾錯機制，并實現(xiàn)兩者的銜接與協(xié)調(diào)。

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責(zé)任編輯：李 鋒