堅(jiān)持并完善政府疫情信息發(fā)布制度
2020-03-12 07:47董文勇
小康 2020年7期
此次新冠肺炎疫情為禍甚巨，其重要且關(guān)鍵的一條原因在于疫情信息發(fā)布遲延，有社會(huì)輿論認(rèn)為應(yīng)當(dāng)開(kāi)放疫情發(fā)布權(quán)。這一現(xiàn)象使我們不得不反思傳染病疫情信息發(fā)布制度存在的問(wèn)題。筆者認(rèn)為，現(xiàn)行疫情信息發(fā)布權(quán)行政一元化體制仍需繼續(xù)堅(jiān)持，但同時(shí)應(yīng)正視其弊病并加以完善。
政府專(zhuān)享傳染病疫情發(fā)布權(quán)的體制特征
目前我國(guó)實(shí)行傳染病疫情信息發(fā)布權(quán)行政一元化體制。根據(jù)我國(guó)《傳染病防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件相關(guān)信息報(bào)告管理工作規(guī)范（試行）》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件與傳染病疫情監(jiān)測(cè)信息報(bào)告管理辦法》等法律法規(guī)和規(guī)章，預(yù)警信息發(fā)布權(quán)由國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政部門(mén)行使。全國(guó)性定期疫情信息發(fā)布權(quán)，由國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)行使，省級(jí)地方性定期疫情信息發(fā)布權(quán)由省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政部門(mén)行使;傳染病暴發(fā)、流行時(shí)的疫情發(fā)布權(quán)以國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)行使為主，在有授權(quán)的情況下，省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政部門(mén)才有權(quán)發(fā)布本行政區(qū)域的傳染病疫情信息。疫區(qū)宣布權(quán)的配置方面，縣級(jí)以上地方人民政府報(bào)經(jīng)上一級(jí)人民政府決定，有權(quán)宣布本行政區(qū)域部分或者全部為疫區(qū);跨省、自治區(qū)、直轄市的疫區(qū)，由國(guó)務(wù)院決定并宣布。
傳染病信息發(fā)布權(quán)配置的行政一元體制并不排斥疫情信息來(lái)源的多元性。在傳染病疫情信息的采集和處理方面，現(xiàn)行法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定，疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、采供血機(jī)構(gòu)、國(guó)境衛(wèi)生檢疫機(jī)關(guān)、軍隊(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)，以及港口、機(jī)場(chǎng)、鐵路的疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)及其執(zhí)行職務(wù)的人員發(fā)現(xiàn)法定傳染病疫情或者發(fā)現(xiàn)其他傳染病暴發(fā)、流行以及突發(fā)原因不明的傳染病時(shí)，按照屬地管理原則向所在地疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)報(bào)告。任何單位和個(gè)人發(fā)現(xiàn)傳染病病人或者疑似傳染病病人時(shí)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向附近的疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)或者醫(yī)療機(jī)構(gòu)報(bào)告。疫情信息的報(bào)告、通報(bào)制度充分保證了疫情信息渠道的多元性。
董文勇中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所副研究員
我國(guó)法律原本就不缺舉報(bào)制度，并且，我國(guó)法律還為任何單位和個(gè)人報(bào)告?zhèn)魅静∫咔樘峁┝朔杀Ｕ稀?/blockquote>
政府掌握的疫情信息的科學(xué)、準(zhǔn)確性，以傳染病信息調(diào)查制度為保障。根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定，疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)對(duì)于歸集的疫情信息，應(yīng)當(dāng)依職權(quán)予以主動(dòng)分析、調(diào)查、核實(shí);衛(wèi)生行政部門(mén)接到疫情信息通報(bào)后，指派疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)組建由相關(guān)技術(shù)專(zhuān)家組成的流行病學(xué)調(diào)查隊(duì)伍，調(diào)查、核實(shí)疫情信息。
政府疫情信息采集的及時(shí)性具有人力、物質(zhì)、技術(shù)和制度保障。2003年傳染性非典型性肺炎疫情結(jié)束之后，國(guó)家制定了一系列有關(guān)疫情信息報(bào)告的規(guī)章制度，要求所有疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)、各級(jí)各類(lèi)醫(yī)療機(jī)構(gòu)（包括基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、診所）均須備有專(zhuān)門(mén)的部門(mén)或人員負(fù)責(zé)疫情信息的采集和報(bào)告，明確了報(bào)告的范圍、標(biāo)準(zhǔn)和時(shí)限。同時(shí)，在全國(guó)范圍內(nèi)建立了縱向到底、橫向到邊的疫情信息監(jiān)測(cè)體系，構(gòu)建起覆蓋國(guó)家、省、市（地）、縣（區(qū)）疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和衛(wèi)生行政部門(mén)的網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)，延伸到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村和城市社區(qū)。為適應(yīng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件、法定傳染病、公共衛(wèi)生和專(zhuān)病監(jiān)測(cè)的信息采集、匯總、分析、報(bào)告等工作的需要，國(guó)家還建立了公共衛(wèi)生信息管理平臺(tái)、基礎(chǔ)衛(wèi)生資源數(shù)據(jù)庫(kù)。這些方面的建設(shè)為保證疫情信息報(bào)告的及時(shí)性奠定了基礎(chǔ)。
現(xiàn)行疫情發(fā)布權(quán)制度是基于國(guó)情的正確選擇
在本次疫情防控過(guò)程中，有社會(huì)輿論針對(duì)政府疫情發(fā)布遲延、最先發(fā)現(xiàn)疫情的人員因私下散布不確切疫情信息被訓(xùn)誡的事實(shí)，認(rèn)為“健康的社會(huì)不該只有一種聲音”，或提出“我國(guó)應(yīng)當(dāng)建立吹哨人制度”等建議。
主張所謂“多種聲音”訴求有一定的合理性，這在日常生活中沒(méi)多大問(wèn)題，但是在專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域特別是在諸如傳染病信息發(fā)布這樣的既專(zhuān)業(yè)又涉及重大社會(huì)安全問(wèn)題的領(lǐng)域，那就完全不對(duì)了。就目前為止，尚沒(méi)有任何組織和個(gè)人有能力保證其所發(fā)布的疫情信息是全面、客觀、科學(xué)的，傳染病疫情特別是涉及億萬(wàn)人生命安全、社會(huì)穩(wěn)定甚至國(guó)家發(fā)展大局的重大疫情，斷然不能由缺乏真實(shí)性和準(zhǔn)確性保障的信息去支配。
所謂“吹哨人制度”的主張反映出其對(duì)我國(guó)的傳染病信息管理制度完全不了解?！秱魅静》乐畏ā返谖迨藯l規(guī)定，衛(wèi)生行政部門(mén)及其工作人員履行職責(zé)，應(yīng)當(dāng)自覺(jué)接受社會(huì)和公民的監(jiān)督，單位和個(gè)人有權(quán)向上級(jí)人民政府及其衛(wèi)生行政部門(mén)舉報(bào)違反法定職責(zé)的行為?！锻话l(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第二十四條明確規(guī)定，國(guó)家建立突發(fā)事件舉報(bào)制度，任何單位和個(gè)人有權(quán)向人民政府及其有關(guān)部門(mén)報(bào)告突發(fā)事件隱患，有權(quán)向上級(jí)人民政府及其有關(guān)部門(mén)舉報(bào)地方人民政府及其有關(guān)部門(mén)不履行突發(fā)事件應(yīng)急處理職責(zé)，或者不按照規(guī)定履行職責(zé)的情況，對(duì)舉報(bào)突發(fā)事件有功的單位和個(gè)人，縣級(jí)以上各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)予以獎(jiǎng)勵(lì)?！锻话l(fā)公共衛(wèi)生事件與傳染病疫情監(jiān)測(cè)信息報(bào)告管理辦法》第三十七條也規(guī)定，任何單位和個(gè)人發(fā)現(xiàn)責(zé)任報(bào)告單位或責(zé)任疫情報(bào)告人有瞞報(bào)、緩報(bào)、謊報(bào)突發(fā)公共衛(wèi)生事件和傳染病疫情情況時(shí)，應(yīng)向當(dāng)?shù)匦l(wèi)生行政部門(mén)報(bào)告。
可見(jiàn)，我國(guó)法律原本就不缺舉報(bào)制度，并且，我國(guó)法律還為任何單位和個(gè)人報(bào)告?zhèn)魅静∫咔樘峁┝朔杀Ｕ稀?duì)于醫(yī)療衛(wèi)生人員而言，依法及時(shí)報(bào)告疫情更是其不可推卸的法定義務(wù)，發(fā)現(xiàn)疫情而不報(bào)告的，反而構(gòu)成行政違法。
在我國(guó)，政府是社會(huì)發(fā)展的主導(dǎo)力量，具有其他團(tuán)體、組織和個(gè)人所不具有的權(quán)威和公信力，其社會(huì)動(dòng)員能力、利益協(xié)調(diào)和平衡能力、各種資源和信息的掌握和使用能力、依據(jù)信息做出有效反應(yīng)的能力也是任何團(tuán)體、組織和個(gè)人遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法比擬的。疫情信息發(fā)布權(quán)由政府專(zhuān)門(mén)行使，就能夠杜絕其他組織或個(gè)人出于各種目的所發(fā)布的信息對(duì)社會(huì)產(chǎn)生不良影響，也能夠杜絕片面信息、不準(zhǔn)確信息甚至錯(cuò)誤信息誤導(dǎo)民眾、干擾政府防控疫情的總體部署。因此，傳染病疫情信息發(fā)布權(quán)的行政一元化體制是基于我國(guó)國(guó)情的正確選擇，有必要繼續(xù)堅(jiān)持。
立法完善現(xiàn)行疫情發(fā)布權(quán)制度
在此次疫情暴發(fā)之初，確有臨床一線(xiàn)醫(yī)務(wù)人員發(fā)現(xiàn)原因不明的肺炎，在未經(jīng)疾病檢測(cè)和確診的情況下通過(guò)個(gè)人社交平臺(tái)散布了相關(guān)信息，對(duì)社會(huì)起到了一定的警示作用。這一舉措與官方遲延反應(yīng)以及由此引發(fā)的重大疫情和巨大損失形成了鮮明對(duì)比。然而，此舉并不足以證明開(kāi)放疫情信息發(fā)布權(quán)的必要性。一方面，在2003年傳染性非典型性肺炎疫情之后，官方疫情信息管理體系有效地應(yīng)對(duì)了H7N9禽流感疫情、H1N1流感疫情等重大疫情，且每年不為大眾知悉的大量傳染病疫情信息也是通過(guò)該系統(tǒng)處理的，此次疫情處理不及時(shí)這一事實(shí)，不構(gòu)成對(duì)該體系的根本性否定。另一方面，個(gè)別醫(yī)務(wù)人員所發(fā)布的信息系基于臨床診斷的推斷且并未得到證實(shí)，盡管事后證實(shí)的診斷結(jié)果與其推斷相近，但并不能否定其推斷具有偶然性和所發(fā)布信息的高風(fēng)險(xiǎn)性，也不構(gòu)成疫情信息個(gè)人發(fā)布權(quán)的正確性。因此，如果以偶然的正確否定偶然的失誤，那么在邏輯上是站不住腳的。
然而，此次疫情遲遲得不到確診、疫情信息發(fā)布遲延，這一客觀事實(shí)暴露出行政一元化疫情信息發(fā)布權(quán)體制存在一定的缺陷。這些缺陷主要存在三個(gè)方面：第一，最先發(fā)現(xiàn)疫情的醫(yī)務(wù)人員缺乏足夠的法律意識(shí)，未能依照現(xiàn)行法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定及時(shí)報(bào)告疫情信息，致使流行病學(xué)調(diào)查程序啟動(dòng)遲延。第二，疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)未能組成技術(shù)有效的調(diào)查隊(duì)伍，致使疫情調(diào)查的科學(xué)性受到檢測(cè)方案、檢測(cè)手段和調(diào)查方向失誤的影響，因而對(duì)疫情的認(rèn)識(shí)發(fā)生錯(cuò)誤，并因此影響衛(wèi)生行政部門(mén)及時(shí)發(fā)布疫情信息。第三，疫情預(yù)警制度不健全，預(yù)警發(fā)布倚重技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)而輕視實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)，疾病臨床表現(xiàn)對(duì)確認(rèn)疫情信息的價(jià)值未有效體現(xiàn)出來(lái)。第四，疫情發(fā)布權(quán)配置級(jí)別過(guò)高，疫情信息經(jīng)多個(gè)環(huán)節(jié)傳遞，在一定程度上影響最終發(fā)布的效率，難以適應(yīng)瞬息變化的疫情防控需要。上述影響疫情信息有效發(fā)布的問(wèn)題，有必要通過(guò)后續(xù)啟動(dòng)的立法加以解決。
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