欠發(fā)達縣域社會治理多元主體良性關系構建

孫 健 朱章芳

(西北師范大學 馬克思主義學院，蘭州 730070)

提要： 自黨的十八屆三中全會以來，在我國的理論學術研究與社會實務領域，“社會管理”日漸被“社會治理”所取代，實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化難以缺失社會治理現(xiàn)代化。推進社會治理現(xiàn)代化意味著在社會公共事務治理中，政府不再是社會治理的單一主體，而是與民眾、社會、市場協(xié)商共治的多元治理主體之一。鑒于縣域社會治理的重要性、復雜性和特殊性，基于我國推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的時代背景，結合黨的十九大做出的“打造共建共治共享的社會治理格局”的重大戰(zhàn)略選擇，重點分析欠發(fā)達縣域為達成社會治理目標，構建政府與民眾、政府與社會組織以及政府與市場主體間良性關系的路向選擇，以助推欠發(fā)達縣域社會治理改革創(chuàng)新與社會經濟可持續(xù)性發(fā)展。

“治理”一詞最初來源于拉丁語和古希臘語，英文之原初意義為“引導”“控制”“操縱”[1]。馬克思主義經典作家盡管沒有使用“社會治理”這一表達，但卻談及了關于社會治理的諸多內容，也提出了較為成熟的理論觀點。在馬克思主義理論視域中，社會治理是“以國家、市民社會和人民為治理主體，在遵循人民主權、社會公仆、議行合一、廉價政府等原則的基礎上，通過社會政策的制定、社會治理的監(jiān)督、利益關系的調整、公共服務的提供，來滿足人民的教育、勞動就業(yè)、社會保障等需要，從而維護社會的公平正義，實現(xiàn)社會的自我管理和人的自由而全面發(fā)展”[2]。

20世紀80年代末，人們在探討非洲問題時提出治理危機后，被賦予了全新內涵的“治理”一詞重新出現(xiàn)于人們的視野之中，并提出了“少管理，多治理”的觀點，且對“治理”進行了較為規(guī)范性的描述。此后源于世界范圍內的學術研究和公共管理實踐活動的需要，治理這一概念被廣泛運用于政治學、公共管理等不同學科。“人類歷史發(fā)展過程的幾種社會治理模式，即農業(yè)社會的統(tǒng)治型的社會治理模式、工業(yè)社會的管理型的社會治理模式、后工業(yè)化過程中的服務型的社會治理模式。而公共管理就是后工業(yè)化過程中出現(xiàn)的一種服務型的社會治理模式，它是人類社會治理發(fā)展的必然結果，是對傳統(tǒng)的行政管理及公共行政的繼承與超越?！盵3]

自黨的十八大以來，黨中央高度重視社會治理創(chuàng)新問題，尤其是黨的十八屆三中全會將“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”確定為“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度全面深化改革的總目標”的重大決策之后，在我國的理論學術研究與社會實務領域，“社會管理”日漸被“社會治理”所取代。在推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化進程中，政府亦不再是社會治理的單一主體，而是與民眾、社會組織、市場主體協(xié)商共治社會公共事務的多元治理主體之一?！艾F(xiàn)階段我國政府改革已經從機構改革進入了管理體制改革方面，而且是在黨政未嚴格分離的時候進行的方向性改革，目標是構建中國特色社會主義服務型政府，強調多元主體合作治理的新型社會治理模式，是對過去單項社會管理的一種超越和創(chuàng)新。”[4]黨的十九大進一步提出：“打造共建共治共享的社會治理格局。加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平?！盵5]49這一重大論斷，既是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要內容之一，也為我國加快推進社會治理體制與治理能力現(xiàn)代化指明了方向。

我國是一個多民族的社會主義國家，縣域治理本身具有一定的復雜性和特殊性：自上而下，需要貫徹落實黨中央和上級黨委及政府意志；自下而上，必須面對不同縣域群眾的多樣化訴求，負責縣域社會穩(wěn)定與發(fā)展，這與國家的統(tǒng)治基礎密切關聯(lián)。

一、縣域政府與基層民眾

政府與民眾的關系歷來是一個國家內部一對不容忽視、不可回避的政治關系，在社會公共事務治理中具有舉足輕重的影響力。基于宏觀視角而言，縣域(不包括縣域)以上政府與民眾的關系更多側重于關注政權維護、建設以及組織機構架構及其職責職權配置等問題，而縣域政府與基層民眾之間則存在著一種微觀層面較為復雜和微妙的關系。目前我國政府在社會公共事務治理過程中暴露出來的諸多矛盾與危機，往往都集中于微觀層面?？h域政府是最便于了解民意、熟悉民情以及認知國情、區(qū)情的公共部門，在我國地方社會發(fā)展以及公共事務治理過程中居于至關重要的地位。據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計，截至2016年，我國縣級區(qū)劃數(shù)2851個?？h域政府作為各級政府部門中的最前線，其工作核心職責與主要內容，是直接面向廣大人民群眾，實現(xiàn)國家的政治統(tǒng)治和開展公共事務治理。因此，縣域政府與民眾關系的融洽與否，直接涉及縣域政府的公共事務治理能力以及社會穩(wěn)定與和諧發(fā)展程度。只有結合縣域實際情況，明晰縣域政府與基層民眾之間的關系，厘清現(xiàn)存的不穩(wěn)定因素，才能構建二者之間的良性關系，推進社會治理現(xiàn)代化。

(一)大力發(fā)展縣域經濟，顯著提升基層民眾的獲得感

當下，中國特色社會主義建設正進入新時代，社會主要矛盾已轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。根據(jù)主體功能區(qū)域定位，將我國劃分為四種不同的功能區(qū)域，其中：優(yōu)化和重點開發(fā)區(qū)主導發(fā)展經濟功能，以經濟發(fā)展勢頭良好的東部地區(qū)為代表；限制和禁止開發(fā)區(qū)主導生態(tài)保護功能，大部分位于中西部經濟落后地區(qū)，西北欠發(fā)達地區(qū)的諸多縣域正處于限制和禁止開發(fā)區(qū)劃范圍內，地域廣闊，生態(tài)類型豐富多樣。由于受自然環(huán)境、地理條件等因素限制，生產力和經濟發(fā)展水平、民眾思想觀念均落后于中東部地區(qū)，尤其是受直接或者間接經濟利益調整分配因素的影響，使得西北欠發(fā)達地區(qū)縣域政府與基層民眾的矛盾時有發(fā)生，甚至有時會成為誘致影響縣域社會穩(wěn)定的焦點問題。

因此，唯有大力發(fā)展欠發(fā)達縣域經濟，完善和發(fā)展公共財政轉移支付制度，科學運用公共財政補償機制，加大政府對教育、衛(wèi)生、文化、就業(yè)等民生領域投入力度，日漸縮小收入差距，使得廣大基層民眾的利益得到優(yōu)先保障，才能及時預防、化解易發(fā)且多發(fā)的縣域社會矛盾與沖突。但由于中央政府財力有限，若僅靠中央對地方的縱向公共財政轉移支付，便很難使得具有不同發(fā)展水平的區(qū)域之間實現(xiàn)公共服務的均等化，這意味著構建不同區(qū)域間的橫向公共財政援助機制顯得同樣重要，優(yōu)化和重點開發(fā)區(qū)通過援助機制向限制和禁止開發(fā)區(qū)提供一定的公共財政援助，不僅有利于加快不同區(qū)域間的協(xié)調發(fā)展和提升欠發(fā)達縣域民眾的獲得感，也有利于提高國家整體經濟發(fā)展水平。

(二)加強干部隊伍建設，提升縣域社會治理能力水平

伴隨著我國公共服務均等化的不斷推進，尤其是國家重點扶持深度貧困地區(qū)政策的不斷出臺與貫徹實施，欠發(fā)達縣域社會治理能力也得到了顯著提升。但在干部隊伍建設和縣域人口素質領域，一方面，欠發(fā)達縣域政府干部的專業(yè)水平、綜合素質、社會治理能力與水平還有較大的提升空間。在社會治理和公共問題解決過程中，一些干部由于缺乏必要的依法治理意識、治理專業(yè)技能和科學治理方法，造成辦事效率低、解決問題效果不佳，與基層民眾的期望和要求差距較遠，加之欠發(fā)達縣域政府干部待遇偏低、缺乏有效的激勵機制，導致很多高素質人才不愿去這些地區(qū)就業(yè)與服務。另一方面，欠發(fā)達地區(qū)基層民眾的文化程度和綜合素質與同時期發(fā)達地區(qū)民眾相比仍有一定差距，而且，在西北欠發(fā)達地區(qū)的一些少數(shù)民族聚居區(qū)域，由于受民族主義思潮在國際上傳播的多路徑影響，使得部分基層民眾容易被國內外分裂勢力所利用，甚至會制造群體性突發(fā)事件。因此，與發(fā)達地區(qū)相比，欠發(fā)達縣域社會治理任務更加艱巨，需要采取特殊的治理手段和方式維護這些地區(qū)的政治穩(wěn)定和社會和諧。

需要特別強調的是，欠發(fā)達縣域干部能力素質與縣域社會治理能力存在著直接的密切關系，對于欠發(fā)達縣域而言，樹立全新的用人理念，構建完善的用人機制，加強干部隊伍建設，切實轉變縣域干部思想觀念落后，解決干部創(chuàng)新帶動能力不強的問題，應當成為欠發(fā)達縣域政府治理能力建設的重要內容。

(三)加快信息化建設速度，大力推行“互聯(lián)網+政務服務”

在“互聯(lián)網+”、大數(shù)據(jù)深度影響人們的生活、工作、學習的時代背景下，政府信息化建設進程也在不斷推陳出新，利用現(xiàn)代網絡信息技術，全方位地向基層民眾提供超越時間、空間限制的管理和服務，有利于提高縣域政府的工作效率、決策質量、調控能力和回應民眾訴求速度，也有利于進一步改進與創(chuàng)新縣域政府的組織結構、業(yè)務流程和工作方式。當下流行的“網絡反腐”“網絡眾籌”“網絡投票”“網絡民意測評”也充分體現(xiàn)了縣域政府的信息化水平在不斷提高，與基層民眾的聯(lián)系也愈加緊密。如一些地方成功實踐的“城市網格化管理”“社區(qū)網格化管理”以及“環(huán)境質量網格化管理”等，這些都是政務信息化建設具有代表性的典型案例。其中，“城市網格化管理是運用數(shù)字化、信息化手段，以街道、社區(qū)、網格為區(qū)域范圍，以事件為管理內容，以處置單位為責任人，通過城市網格化管理信息平臺，實現(xiàn)市區(qū)聯(lián)動、資源共享的一種城市管理新模式”[6]。

然而，一個較普遍的事實是欠發(fā)達縣域政府政務信息化建設較為落后，主要凸顯在：一方面，縣域政府官方媒介，如門戶網站、微信公眾平臺建設尚處于起步階段，更新頻率低、內容空洞，導致縣域政府信息公開和透明度不高，對于社會和公眾的疑問不能及時給予回應，一味逃避導致縣域政府公信力下降，致使不實言論有時在民間廣為流傳，造成一系列負面社會影響；另一方面，電子化辦公程度不高，使得辦事流程傳統(tǒng)落后且煩瑣。

李克強總理在2016年3月5日兩會上所作的《政府工作報告》中指出：“大力推行‘互聯(lián)網+政務服務’，實現(xiàn)部門間數(shù)據(jù)共享，讓居民和企業(yè)少跑腿、好辦事、不添堵。簡除煩苛，禁察非法，使人民群眾有更平等的機會和更大的創(chuàng)造空間。”為此，首先，縣域政府工作人員急需普及互聯(lián)網知識，以互聯(lián)網為工具，能夠熟練并巧妙地運用貼吧、微信、微博等網絡信息平臺充分了解民眾訴求、及時掌握縣域社會動態(tài)。其次，高度重視縣域政府門戶網站建設，積極構建具有鮮明區(qū)域特色的縣域政府門戶網站，提高更新信息和數(shù)據(jù)頻率、公開政務流程、及時回復和反饋民眾疑問投訴，主動引導社會輿論，維護網絡公共秩序。最后，采取多元組合措施，積極引進網絡技術專門人才，加強“政府網上辦公大廳”建設，提高縣域政府在線辦事能力，用心、用情、用力為基層民眾生活、工作提供便利。與此同時，還需要做好網絡安全巡視和檢查工作，利用網警進行全方位巡邏，避免出現(xiàn)網絡安全隱患，維護縣域社會穩(wěn)定與發(fā)展。

(四)通過互聯(lián)網技術完善民眾參與縣域社會治理渠道，明確縣域政府與民眾各自的角色定位

“如果人民只有投票權利而沒有廣泛參與權利，這樣的民主是形式主義的；人民當家作主，必須具體地體現(xiàn)在人民在日常政治生活中有持續(xù)參與的權利。”[7]實際上，縣域政府在制定公共政策、提供公共物品和公共服務過程中，公民參與程度是衡量其治理能力的重要指標之一。而縣域政府治理過程的公開透明程度，在一定意義上又影響著縣域政府治理的效率和公眾參與度。假設縣域政府能夠充分了解基層民眾的愿望、想法和需求，那么，民眾則會樂意了解和接受其治理理念、政策和制度，從而有利于培育民眾參與縣域社會治理的熱情，調動民眾參與縣域社會治理的積極性、主動性。而“互聯(lián)網零身份、低門檻、去中心和開放性的特征為公民政治參與創(chuàng)造了新的空間，推動著中國傳統(tǒng)政治文化的徹底轉型”[8]。

從實踐上看，在欠發(fā)達縣域社會治理中，一個較普遍存在的現(xiàn)象是公民參與程度并不理想?！斑@既有公眾內在原因：如個人價值取向不同、責任意識有別等；也有外在原因：如公眾參與的保障或配套制度不健全、渠道與方式不豐富等。”[9]這意味著要提高欠發(fā)達縣域社會治理水平，特別需要注重提升公眾參與度，但由于這些地區(qū)縣域政府的信息化水平仍處于發(fā)展初期，政務透明度有待提升，信息公布渠道較為單一，導致民眾參與社會治理的動力不足、效果不佳，基層民眾只能扮演社會治理盲目支持者和旁觀者的角色?！耙粋€角色就是一種規(guī)則化的行為模式，它是通過人們自己的和他人的期望和行動而建立起來的。”[10]

為此，欠發(fā)達縣域政府及民眾各自應該認清并積極扮演好自己的角色——政府扮演組織者和服務者，民眾則為參與者、評判者，要求民眾樹立當家做主的主人翁意識，這也是一個具有公民精神的普通民眾應該具備的意識與需要擔當?shù)呢熑?。最為重要的是，欠發(fā)達縣域政府在投身社會治理過程中，需要擯棄長期以來存在的“官治民愚”“民可使由之，不可使知之”等認知偏見約束，真正賦予基層民眾參與社會治理的權利，使其在國家規(guī)定的權利與義務范圍之內實現(xiàn)自我參與和治理。

二、縣域政府與社會組織

當下，我國社會治理正呈現(xiàn)出主體多元化發(fā)展的變化態(tài)勢，治理主體不僅包括政府部門，也包括社會組織。社會組織在社會治理過程中扮演的角色，經歷了一系列變遷過程。在我國，社會組織參與社會治理在黨的文獻中首次出現(xiàn)于十八屆三中全會文件中，“創(chuàng)新社會治理體制，激發(fā)社會組織活力，在社會治理過程中要堅持系統(tǒng)治理、加強黨委領導、發(fā)揮政府主導作用、鼓勵和支持社會各方面參與、實現(xiàn)政府治理和社會自我調節(jié)、居民自治良性互動”[11]49。強調社會組織參與社會治理的進一步規(guī)范化、法治化則是在黨的十八屆四中全會之后，“加強社會組織立法，明確提出積極發(fā)揮社會組織在立法協(xié)商、普法和守法，推進法治社會建設等方面的作用”[12]。隨著當今時代經濟全球化、政治多元化、文化多樣化、社會信息化的快速發(fā)展，社會分工專業(yè)化進一步深化，社會結構更加復雜多變，而社會系統(tǒng)的復雜網絡結構特征也說明，“社會治理需要向以社會組織和公眾為主體、社會自主管理為核心的自組織、協(xié)同治理模式轉型”[13]。因而，需要“加強社區(qū)治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調節(jié)、居民自治良性互動”[5]10。

社會組織是為了達到特定組織目標，按照其宗旨、制度、秩序建立起來的非政府組織。由于社會組織具有資本積累廣、動員力度大、協(xié)調能力強等顯著優(yōu)勢與功能，因而，“正確處理政府和社會關系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權責、依法自治、發(fā)揮作用。適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔”[11]52。毋庸置疑，社會組織在欠發(fā)達縣域社會治理中同樣能夠發(fā)揮獨特的優(yōu)勢作用。社會組織與政府部門彼此協(xié)作，直接接觸基層民眾，有利于解決好縣域經濟社會發(fā)展中遇到的實際難題，不斷創(chuàng)新社會治理方式和手段，提升縣域社會治理能力和水平。

例如，在我國西北欠發(fā)達地區(qū)社會發(fā)展程度和水平相比中東部地區(qū)較為緩慢，社會組織數(shù)量也遠遠落后于中東部發(fā)達地區(qū)。根據(jù)國家統(tǒng)計局分省年度數(shù)據(jù)，截至2016年，社會組織數(shù)量分布如下：“西藏自治區(qū)627個，青海省3658個，寧夏回族自治區(qū)5751個，新疆維吾爾自治區(qū)9641個，廣東省59455個，江蘇省84094個，湖南省30361個，山東省45963個?！笔紫?，由于受西北欠發(fā)達地區(qū)區(qū)情所限，政府出于維護社會穩(wěn)定，實現(xiàn)長治久安之戰(zhàn)略考量，客觀地存在著“大政府，小社會”的現(xiàn)象，較少從社會組織處購買公共服務；其次，很多基層民眾對社會組織缺乏正確認識，甚至將社會組織等同于政府部門，很多社會組織實施的公益行為，被誤解為政府公共管理行為的現(xiàn)象屢見不鮮，基層民眾習慣于“有事找政府”；最后，由于對社會組織的認同度不高，加之基層民眾深受傳統(tǒng)觀念影響，自身生活并不富裕，缺乏志愿精神和公民意識，社會組織很難獲得社會籌款。

然而，欠發(fā)達地區(qū)社會發(fā)展需要社會組織，它不僅是社會治理的重要主體之一，也是縣域政府實現(xiàn)其社會治理職能的支持者和配合者，更是縣域政府與公民進行溝通的重要載體與橋梁?！巴ㄟ^組織化的行為，社會組織將一些具有共同價值取向或利益需求的群體聚合在一起，將公民分散的個體凝合成團體的力量，使得各種零星的、微弱的吁求轉變成統(tǒng)一的、具有一定影響的社會訴求，將參與者對政府的要求、意愿、建議和批評等訴求進一步凝練和提升，為普通民眾搭建了一條有效影響公共權力的途徑?！盵14]

為此，基于社會組織在社會治理中的特殊功能，欠發(fā)達縣域政府需要創(chuàng)新治理理念，讓社會組織在縣域社會治理進程中承擔與發(fā)揮相應的責任與功能，運用社會組織的力量去解決社會治理中出現(xiàn)的諸多問題。

第一，加大財政資金支持，適當購買公共服務，內容可以包括：幼兒教育、街道衛(wèi)生、文化宣傳、社區(qū)服務、法律援助等；第二，做好社會組織公共服務績效評估，加強有效監(jiān)督與管理；第三，招攬專業(yè)社會組織管理人才，結合欠發(fā)達縣域實際情況，組織專門的社會組織運行培訓，使得社會組織在運行過程中，更加專業(yè)化、科學化、全面化、創(chuàng)新化和人性化；第四，在不違反國家法律和不威脅社會穩(wěn)定的前提下，合理利用及擴展國內外基金會等社會組織資金來源及渠道；第五，加強社會組織宣傳力度，將其運作過程進一步規(guī)范化、公開化、透明化，使得基層民眾能夠認識到社會組織參與縣域治理的重要價值和意義。

三、縣域政府與創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)市場

當前，我國經濟發(fā)展正處于轉變發(fā)展方式、優(yōu)化經濟結構、轉換增長動力的攻關期。隨著人民群眾文化素質的逐步提升，傳統(tǒng)的“鐵飯碗”已經不能滿足日益增長的物質和精神需求。李克強總理早在2014年9月的夏季達沃斯論壇上提出：“要在960萬平方公里土地上掀起‘大眾創(chuàng)業(yè)’‘草根創(chuàng)業(yè)’的新浪潮，形成‘萬眾創(chuàng)新’‘人人創(chuàng)新’的新勢態(tài)?！?/p>

從黨的十六屆五中全會提出要“堅持實施積極的就業(yè)政策，千方百計增加就業(yè)崗位”，到黨的十六屆六中全會強調要“積極支持自主創(chuàng)業(yè)、自謀職業(yè)”；從黨的十七大提出要“實施擴大就業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略，促進以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)，把鼓勵創(chuàng)業(yè)、支持創(chuàng)業(yè)擺到就業(yè)工作更加突出的位置”，到黨的十八大強調“引導勞動者轉變就業(yè)觀念，鼓勵多渠道多形式就業(yè)，促進創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)”，“就業(yè)”“創(chuàng)業(yè)”“市場”隨之成了現(xiàn)階段直接影響政府治理、社會民生的幾個關鍵詞，黨的十九大報告進一步強調“激發(fā)和保護企業(yè)家精神，鼓勵更多社會主體投身創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)”。

在“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的當今時代，促進創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)市場發(fā)展，關鍵在于轉變政府職能，建設服務型政府，營造良好發(fā)展環(huán)境?！皬暮喺艡?、放管結合、優(yōu)化服務，到大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，再到‘互聯(lián)網+’，這是一脈相承的。這些政策措施落到實處，將會培育中國經濟新動能，打造中國未來增長新引擎?！盵15]在欠發(fā)達縣域經濟水平普遍較落后的現(xiàn)實境況下，政府通過促進創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)市場建設，積極引導、扶持、培育各類性質的企業(yè)卓越成長，對于提高縣域民眾物質、文化生活水平，動員、組織創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)市場主體參與縣域社會治理便顯得尤為重要。

(一)培育創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)市場，助力縣域經濟發(fā)展

創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)市場蓬勃發(fā)展，不僅可以大量吸納欠發(fā)達縣域剩余勞動力充分就業(yè)，為縣域人力資源合理利用，減少人才流失產生積極影響，而且對于減少貧富差距，促進縣域經濟發(fā)展，維護社會穩(wěn)定和構建和諧社會意義重大。

我國欠發(fā)達地區(qū)一般有著悠久的歷史文化和優(yōu)秀的文化傳統(tǒng)，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)市場可以充分挖掘和有效利用本地區(qū)優(yōu)勢資源，以優(yōu)秀傳統(tǒng)文化為依托，以“互聯(lián)網+”為背景，充分發(fā)揮互聯(lián)網的優(yōu)勢，將互聯(lián)網與傳統(tǒng)產業(yè)深度融合，大力發(fā)展現(xiàn)代化生態(tài)農業(yè)、智慧文化業(yè)以及智能旅游業(yè)等具有欠發(fā)達地區(qū)特色的現(xiàn)代化地方產業(yè)，從而使區(qū)域特色在得到彰顯的同時產生良好的經濟效益。例如，甘肅省甘南草原作為我國主要草原之一，自然條件和資源適宜發(fā)展畜牧業(yè)，畜牧業(yè)長期以來是當?shù)氐闹饕洕е珎鹘y(tǒng)的放牧方式已經難以適應現(xiàn)代經濟發(fā)展的需要，地方政府應該審時度勢，以當?shù)靥厣咴笈?、藏羊、蕨麻豬為對象，倡導農牧民或創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)市場主體進行科學化、規(guī)?；B(yǎng)殖，同時做好牧區(qū)疫情災害的預防工作，培養(yǎng)大批專業(yè)人才進村指導農牧民做好檢疫工作；做好氣象檢測工作，及時為農牧民提供天氣動態(tài)變化信息；引導特色農產品銷售工作，建立和完善電子商務體系，加大宣傳力度，利用網絡信息技術，做到線上線下同時銷售，有效增加農牧民群眾的經濟收入。

(二)構建科學合理的縣域經濟產業(yè)體系，為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)市場主體提供良好營商環(huán)境

按國家主體功能區(qū)劃分，我國欠發(fā)達地區(qū)大多處于限制或禁止開發(fā)區(qū)域內，受自然條件、國家政策、社會文化環(huán)境等諸多因素的限制，這些地區(qū)縣域的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)市場主體——現(xiàn)代化中小型企業(yè)具有競爭力弱、規(guī)模小、融資不暢等特點。摩立特集團(Monitor Group)通過對來自歐洲、亞洲、美洲等22個國家的創(chuàng)業(yè)者進行調查后發(fā)現(xiàn)，以下四種政策對創(chuàng)業(yè)成功具有重要的推動意義：“一是提升創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)意識，包括樹立正確的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)價值觀和態(tài)度；二是在不同的教育階段提升創(chuàng)業(yè)技能，這是對創(chuàng)業(yè)成功非常重要但卻往往被忽視的決定性因素；三是提供系統(tǒng)的融資政策，而不僅僅是使創(chuàng)業(yè)者獲得風險投資；四是減免稅收和提供創(chuàng)業(yè)激勵，出臺鼓勵研發(fā)成果商業(yè)化的政策?！盵16]

因此，欠發(fā)達縣域政府應該高度關注縣域經濟發(fā)展，著重抓好規(guī)劃先行、平臺載體、產業(yè)支撐、要素集中、創(chuàng)新驅動等關鍵環(huán)節(jié)，全面提升縣域城鎮(zhèn)化、信息化、產業(yè)現(xiàn)代化和綠色化發(fā)展水平，構建科學合理的縣域經濟產業(yè)體系。將關乎縣域經濟和區(qū)域發(fā)展的好項目作為發(fā)展重點，大力支持網絡電商，為市場不斷增添動力活力，將特色主導產業(yè)培育、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)市場建設作為關鍵支撐，讓縣域民眾從經濟發(fā)展中全面受益。

同時，在保障公平競爭和綠色、協(xié)調可持續(xù)發(fā)展的前提下，欠發(fā)達縣域政府需要加強與中小企業(yè)的溝通與協(xié)調，加大幫扶力度。一方面，針對中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)過程中遇到的場地、信息、資金、人才等方面的困難，縣域政府應當通過人才引進、技術支持、融資建設和市場引導等政策，為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)市場提供良好環(huán)境。近幾年來，甘肅省政府為鼓勵創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)市場，出臺了很多惠民政策，例如：支持甘肅銀行、村鎮(zhèn)銀行等地方性商業(yè)銀行的發(fā)展，增加中小企業(yè)貸款比重和信用額度，提供多元化的融資渠道和方式；聯(lián)系法律部門和審計部門，提供專業(yè)的法律及會計服務等。另一方面，為擴大創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才隊伍，縣域政府應積極做好輿論宣傳工作。通過電視、廣播、報紙、微信等官方媒介，廣泛宣傳創(chuàng)業(yè)政策，推廣創(chuàng)業(yè)經驗，避免欠發(fā)達縣域基層民眾對“創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)”道聽途說，產生抗拒心理現(xiàn)象的發(fā)生。可以著眼于帶領群眾脫貧致富的需要出發(fā)，將真正想創(chuàng)業(yè)、敢創(chuàng)業(yè)、能創(chuàng)業(yè)的優(yōu)秀人才聚集起來，重點關注擁有創(chuàng)業(yè)愿景、文化科技知識，高中以上文化程度，了解市場經濟、敢想敢干的大中專畢業(yè)生、復轉軍人、致富能手，鼓勵他們積極投身創(chuàng)業(yè)。創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)市場的蓬勃發(fā)展必然會為欠發(fā)達縣域經濟注入活力，縣域政府應當通過合理的政策引導和優(yōu)質服務，為其營造良好環(huán)境，減少創(chuàng)業(yè)阻礙，降低創(chuàng)業(yè)風險，實現(xiàn)創(chuàng)業(yè)目標。

(三)拓展幫扶合作領域，增強自我發(fā)展能力

欠發(fā)達縣域政府要積極拓展與中央單位定點幫扶、縣市對口援助、省直機關企事業(yè)單位幫扶合作領域，建立經常性的互通聯(lián)動工作機制，深度融合產業(yè)，緊密利益聯(lián)結，推動對口幫扶從政府主導向政府搭橋、市場主導轉變，由單純給錢給物向互惠互利、合作共贏轉變，充分釋放社會幫扶的多元效應，增強自我發(fā)展能力。例如：欠發(fā)達縣域中小企業(yè)需要加強與域外卓越企業(yè)之間的溝通與合作，通過組織參觀、深入調研，學習域外卓越企業(yè)文化、先進技術等提升自身發(fā)展能力，同時，積極邀請創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)成功人士進行培訓指導，有針對性地開展職業(yè)教育和勞務技能培訓，實施一戶一技能培訓計劃，引導貧困群眾走向市場，在市場競爭中強化自我“造血”能力，促進欠發(fā)達縣域中小企業(yè)卓越成長，推動創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)市場健康、可持續(xù)發(fā)展。

總之，基于我國推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的時代背景，創(chuàng)新欠發(fā)達縣域社會治理理念，提升欠發(fā)達縣域社會治理質量，最大限度地實現(xiàn)欠發(fā)達縣域社會治理目標，需要密切聯(lián)系欠發(fā)達縣域實際情況，堅守因地制宜，依靠多元治理主體，即政府、基層民眾、社會組織以及市場主體之間的相互協(xié)作與合作共治?！疤接戉l(xiāng)村振興的戰(zhàn)略內涵與意義，以及國家戰(zhàn)略在基層的具體實踐和產生的整體社會效應。”[17]進一步說，就是“基于服務目標的社會治理不是機構精簡、權力關系調整和政府職能轉換，而是服務價值為導向，是人類在社會治理問題上向倫理生活的回歸，是包含著對整體信念、人道關懷、公正合理等制度道德追求的基礎上全民參與，體現(xiàn)全民意志的集體行為”[18]。