我國(guó)警察依法履職免責(zé)機(jī)制：價(jià)值、問(wèn)題及建構(gòu)

李 勤

（中國(guó)人民公安大學(xué)，北京 100038）

警察作為國(guó)家治安行政和刑事司法力量，依法辦事、正確執(zhí)法是其核心職責(zé)。由于警察職業(yè)特征和強(qiáng)制力使用等原因，警察執(zhí)法難免會(huì)造成相對(duì)人權(quán)益減損的后果。對(duì)于警察實(shí)施正確的執(zhí)法行為造成相對(duì)人損害的，警察是否應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任？應(yīng)該如何承擔(dān)責(zé)任？法律法規(guī)規(guī)定較為模糊，學(xué)界關(guān)注與研究不足。在執(zhí)法實(shí)踐中，警察執(zhí)法一旦產(chǎn)生不利后果，民警個(gè)人往往會(huì)面臨內(nèi)部懲戒，承受社會(huì)各界的責(zé)難，甚至還會(huì)受到刑事處罰。這使得警察在執(zhí)法中對(duì)于警械和武器使用心存顧慮，即使面對(duì)嚴(yán)重暴力事件也不敢果斷執(zhí)法，直接損害了警察的執(zhí)法公信力和執(zhí)法權(quán)威。例如，在2015 年“慶安火車站襲警事件”中，車站執(zhí)勤民警在經(jīng)過(guò)口頭警告、使用防暴棍、持槍警告后，開(kāi)槍將暴力襲警人員擊斃，引發(fā)了社會(huì)高度關(guān)注，即使官方證明該民警的行為屬于依法履職，但社會(huì)輿論中仍充斥著要求追究民警刑事責(zé)任甚至“償命”的呼聲[1]。2014 年3 月的昆明火車站暴恐案處置中，一名特警面對(duì)揮刀而來(lái)的4名暴徒數(shù)次鳴槍示警，在其中一名暴徒?jīng)_至離槍口不到一米的距離時(shí)才開(kāi)槍將其擊斃，且在事后陷入“我這個(gè)槍是不是開(kāi)對(duì)了”的自我追問(wèn)與自我質(zhì)疑[2]，引發(fā)社會(huì)各界對(duì)于警察用槍問(wèn)題的廣泛討論。這些事件反映了警察群體在執(zhí)法過(guò)程中的一種普遍心理，即在必須使用警械、武器或武力的情況下，由于擔(dān)心事后被追責(zé)或引發(fā)輿論關(guān)注，也不愿使用、不敢使用必要的強(qiáng)制力。事實(shí)上，警察的“不敢作為、不愿作為”的現(xiàn)象最終將傷害整個(gè)社會(huì)的核心價(jià)值觀、安全的公共秩序和全體人民的利益，警察對(duì)其依法履職產(chǎn)生的后果能否免除責(zé)任，即警察執(zhí)法權(quán)益保障是產(chǎn)生警察執(zhí)法困境的根本原因，也是本文將探討的核心問(wèn)題。

一、警察依法履職免責(zé)機(jī)制之理論基礎(chǔ)

警察的執(zhí)法力度和執(zhí)法權(quán)威受到挑戰(zhàn)，意味著國(guó)家安全、社會(huì)秩序和人民的人身財(cái)產(chǎn)安全將面臨危機(jī)。從根本上來(lái)說(shuō)，這種現(xiàn)象的出現(xiàn)一方面與執(zhí)法相對(duì)人過(guò)分強(qiáng)調(diào)自身的權(quán)利而忽視守法義務(wù)有關(guān)，另一方面與執(zhí)法者的執(zhí)法權(quán)益保障缺位、片面關(guān)注執(zhí)法義務(wù)而忽視執(zhí)法保障有關(guān)，警察履職中的執(zhí)法權(quán)益保障失衡即為問(wèn)題的癥結(jié)[3]。法律是保障權(quán)益的根本途徑，構(gòu)建警察依法履職免責(zé)機(jī)制以保障警察正常執(zhí)法活動(dòng)下的執(zhí)法權(quán)益，應(yīng)當(dāng)成為保障警察執(zhí)法權(quán)益、推動(dòng)警察積極作為和提升公安隊(duì)伍整體戰(zhàn)斗力的應(yīng)然之舉。

（一）警察依法履職免責(zé)機(jī)制的概念

在學(xué)界，警察依法履職免責(zé)機(jī)制尚無(wú)統(tǒng)一定義，有的學(xué)者將其稱為“警察職責(zé)豁免制度”，指警察在執(zhí)法過(guò)程中，不因正當(dāng)執(zhí)法行為受相關(guān)法律追訴與制裁，是一種程序性權(quán)利[4]。有的學(xué)者根據(jù)西方的“執(zhí)法豁免權(quán)”提出“警察執(zhí)法豁免權(quán)”這一概念，認(rèn)為警察執(zhí)法豁免權(quán)是警察在執(zhí)法過(guò)程中享有的一定條件下免除其刑事責(zé)任、行政責(zé)任和民事責(zé)任的權(quán)利，是警察權(quán)保障和警察個(gè)體權(quán)利的延伸，屬于實(shí)體性權(quán)利[5]。本文認(rèn)為，警察依法履職免責(zé)機(jī)制指公安機(jī)關(guān)中具有人民警察身份的人，在依法履行職務(wù)的過(guò)程中，因主客觀原因產(chǎn)生的民事、行政和刑事責(zé)任被依法予以部分免除或全部免除的制度。由于該機(jī)制為警察行使職權(quán)提供了必要的規(guī)則和方式，并為警察實(shí)現(xiàn)權(quán)利提供了保障，故其應(yīng)當(dāng)視為一種程序性權(quán)利。警察依法履職免責(zé)機(jī)制應(yīng)當(dāng)包含如下要點(diǎn)：第一，依法履職免責(zé)機(jī)制的作用主體是具有執(zhí)法權(quán)的人民警察，是專屬于警察群體的司法例外，具有不可轉(zhuǎn)移性；第二，依法履職免責(zé)機(jī)制的適用條件是警察在依法履職的過(guò)程中，產(chǎn)生了一系列無(wú)法避免的不利后果；第三，依法履職免責(zé)機(jī)制的適用程序，需要嚴(yán)格依照法律法規(guī)的規(guī)定來(lái)執(zhí)行。

（二）警察依法履職免責(zé)機(jī)制的構(gòu)建機(jī)理

1.問(wèn)責(zé)機(jī)制過(guò)于嚴(yán)苛

警察職業(yè)特點(diǎn)和職責(zé)決定了其執(zhí)法的高風(fēng)險(xiǎn)性與不可預(yù)測(cè)性，警察常常需要在信息不對(duì)稱、處于暴露地位及面臨未知危險(xiǎn)的情況下做出事關(guān)重大的瞬時(shí)決斷。瞬時(shí)決斷的做出要充分考慮現(xiàn)場(chǎng)情況、處置手段和處理后果，尤其是正確決斷的做出還要依賴于可控的知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)、技能和不可控的情感、心理活動(dòng)的共同作用，因而是一場(chǎng)極大的考驗(yàn)。常人在平常環(huán)境下做出的判斷尚有失誤，在這種緊張激烈的環(huán)境下要求警察做出準(zhǔn)確判斷顯然不合常理。而且法律法規(guī)規(guī)定警察執(zhí)法適用“適度原則”和“最小侵害原則”，且將使用武力和警械的情況進(jìn)行了機(jī)械的窮盡式列舉，這在執(zhí)法手段的選擇上給警察增加了難度。當(dāng)前我國(guó)警察執(zhí)法問(wèn)責(zé)機(jī)制過(guò)于嚴(yán)苛且警察執(zhí)法權(quán)益保障制度闕如，使警察在面對(duì)險(xiǎn)情時(shí)不敢使用必要的強(qiáng)制力，導(dǎo)致自身安全受到嚴(yán)重威脅。僅在2018 年，全國(guó)共有301 名人民警察、141 名警務(wù)輔助人員因公犧牲，1.2 萬(wàn)余名公安民警和警務(wù)輔助人員負(fù)傷[6]。警察執(zhí)法權(quán)益得不到有效保障，警察就只能永遠(yuǎn)在和平年代中負(fù)重前行。

2.特殊風(fēng)險(xiǎn)不可控制

在進(jìn)行各種抓捕、制服違法犯罪分子等執(zhí)法活動(dòng)中，警察和執(zhí)法對(duì)象通常處于高強(qiáng)度的對(duì)抗?fàn)顟B(tài)，在緊張的神經(jīng)支配下雙方難以精確控制各自的對(duì)抗行為。加上執(zhí)法對(duì)象年齡不等、身體素質(zhì)各異，各種傷害結(jié)果時(shí)有發(fā)生，甚至?xí)霈F(xiàn)執(zhí)法對(duì)象猝死的情況。執(zhí)法對(duì)象一旦出現(xiàn)任何不測(cè)，當(dāng)事人的家屬、圍觀群眾和媒體便會(huì)借此造勢(shì)，有意或無(wú)意地對(duì)警察進(jìn)行詆毀，“警察暴力執(zhí)法”和“打死良民”等文章一旦在媒體公布，執(zhí)法警察將面臨巨大的輿論壓力，甚至可能承受嚴(yán)重的刑事處罰。在鏡頭下的執(zhí)法時(shí)代，普通民眾往往將使用“暴力”的警察視為敵對(duì)方，執(zhí)法者成為了動(dòng)輒得咎的“弱勢(shì)群體”。在這樣的環(huán)境下，警察畏懼不利輿論、畏懼執(zhí)法對(duì)象發(fā)生不測(cè)而在執(zhí)法活動(dòng)中一再退讓，本具有強(qiáng)制性的執(zhí)法變?yōu)椤巴讌f(xié)執(zhí)法”“下跪執(zhí)法”，這不僅削弱了警察執(zhí)法權(quán)威、降低了公安機(jī)關(guān)的公信力，更是損害了國(guó)家法律的尊嚴(yán),成為法治社會(huì)建設(shè)中的逆流。

3.域外經(jīng)驗(yàn)與國(guó)內(nèi)實(shí)踐

國(guó)際上，為了保障警察執(zhí)法權(quán)益，世界多國(guó)不僅設(shè)立了襲警罪，并且在法律規(guī)范中設(shè)立了警察免責(zé)條款。美國(guó)模范刑法典規(guī)定，警察對(duì)他人使用武力，由于輕率或過(guò)失對(duì)無(wú)辜者造成傷害時(shí)，受傷者不能以警察的過(guò)失或輕率為由對(duì)警察提起訴訟，即使在警察開(kāi)槍進(jìn)行假想防衛(wèi)時(shí)也無(wú)需承擔(dān)責(zé)任[7]，這就將警察承擔(dān)責(zé)任的衡量標(biāo)準(zhǔn)限定在“是否故意”的層面。即使在沒(méi)有死刑的奧地利，若犯罪嫌疑人做出引起警察懷疑的動(dòng)作，警察開(kāi)槍將其擊斃也不需要被追究法律責(zé)任。日本的《日本警察官執(zhí)行職務(wù)法》規(guī)定：警察“在認(rèn)為有相當(dāng)理由的場(chǎng)合”，根據(jù)事態(tài)及自己的判斷，就可以使用武器且不受法律追究[8]。從本質(zhì)上看，這些國(guó)家的警察免責(zé)條款都是將警察執(zhí)法時(shí)的主觀狀態(tài)及現(xiàn)場(chǎng)的客觀情況作為判斷依據(jù)，其執(zhí)法活動(dòng)和使用致命武器的判斷標(biāo)準(zhǔn)只要符合常理即可，為警察執(zhí)法后果的考量留下了充足的余地。

在我國(guó)，江蘇省公安廳于2017 年在警察現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布會(huì)上指出，“凡是嚴(yán)格執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)但造成后果影響的，將一律由公安機(jī)關(guān)承擔(dān)，民警個(gè)人將不需擔(dān)責(zé)”[9]，標(biāo)志著國(guó)內(nèi)警方邁出建立依法履職免責(zé)機(jī)制的第一步。同年12 月15 日，公安部在全國(guó)公安機(jī)關(guān)視頻會(huì)議上提出，要“探索建立民警依法履職免責(zé)制度，堅(jiān)決維護(hù)民警執(zhí)法權(quán)威”[10]，真正開(kāi)啟全國(guó)公安機(jī)關(guān)建立免責(zé)機(jī)制的探索之路。多地公安機(jī)關(guān)積極探索，并取得了一定的成果：江蘇省公安廳研究起草了《公安民警依法履職免責(zé)標(biāo)準(zhǔn)》，列明民警執(zhí)行職務(wù)時(shí)免責(zé)的具體條件與情形；浙江省臺(tái)州市公安局出臺(tái)《維護(hù)民警執(zhí)法權(quán)益五項(xiàng)規(guī)定》，規(guī)定警察執(zhí)法權(quán)威不容侵犯，傳達(dá)了“不支持民警依法履職就是最大失職”的理念；寧夏銀川市公安局明確表示要為敢擔(dān)當(dāng)?shù)拿窬瘬?dān)當(dāng)，堅(jiān)決維護(hù)民警執(zhí)法權(quán)威。2016年，《中華人民共和國(guó)人民警察法（修訂草案稿）》第八十四條規(guī)定，“警察對(duì)于依法履職所造成的損害，可以依法免責(zé)”。2018 年12 月7 日，公安部發(fā)布《公安機(jī)關(guān)維護(hù)民警執(zhí)法權(quán)威工作規(guī)定》，其中的第十四條重申了警察無(wú)需承擔(dān)依法履職帶來(lái)的損害后果。

二、警察依法履職免責(zé)之制度價(jià)值

（一）賦予警察執(zhí)法底氣，提升警察執(zhí)法效能

警察執(zhí)法時(shí)雖然代表國(guó)家和法律，但在當(dāng)前的社會(huì)環(huán)境中，一旦出現(xiàn)不利的執(zhí)法后果，警察個(gè)人必將成為部門(mén)追責(zé)和社會(huì)各界聲討的對(duì)象。因此，對(duì)于警察個(gè)體而言，在很多情況下，寧愿在執(zhí)法過(guò)程中一再退讓也不愿事后成為眾矢之的。依法履職免責(zé)機(jī)制的確立將直面警察的執(zhí)法顧慮，以法律規(guī)范的形式從根本上對(duì)警察的執(zhí)法權(quán)益給予保障，以合理靈活的標(biāo)準(zhǔn)審視警察執(zhí)法行為，為警察執(zhí)法活動(dòng)提供制度性的保障。有了制度的支持，免除了后顧之憂，警察在面對(duì)違法犯罪分子時(shí)才能有執(zhí)法底氣和執(zhí)法動(dòng)力，才能以“敢作為、敢擔(dān)當(dāng)”的態(tài)度行使警察權(quán)，進(jìn)而達(dá)到提升警察執(zhí)法效能、塑造警察執(zhí)法權(quán)威的效果。

（二）規(guī)范警察執(zhí)法行為，提高警隊(duì)整體戰(zhàn)斗力

按照法律規(guī)范的規(guī)定履行職務(wù)，是依法履職免責(zé)機(jī)制的適用前提，也是認(rèn)定過(guò)程中的核心審查環(huán)節(jié)。因此，對(duì)于警察而言，想要得到免責(zé)機(jī)制的保護(hù)，必要條件就是在法律法規(guī)的框架下執(zhí)法，一旦行為超出或偏離了法律規(guī)范的授權(quán)，其行為便不再屬于依法履職的范疇，行為結(jié)果自然也就不能被制度所容忍。免責(zé)機(jī)制通過(guò)界定警察依法履職的范圍，規(guī)范警察的執(zhí)法行為，從而平衡警察權(quán)利與警察義務(wù)。警察隊(duì)伍的整體執(zhí)法規(guī)范程度將隨著警察個(gè)體執(zhí)法水平的改善而得以提升，當(dāng)警察整體都能夠正確行使權(quán)力之時(shí)，又必然會(huì)促使隊(duì)伍戰(zhàn)斗力達(dá)到最大化，進(jìn)而更好地滿足社會(huì)管控的需要。

（三）順應(yīng)法治發(fā)展規(guī)律，推進(jìn)法治國(guó)家建設(shè)

平衡范式是當(dāng)代中國(guó)主流的法哲學(xué)研究范式，它強(qiáng)調(diào)不論在理論還是實(shí)踐中，權(quán)利與義務(wù)都應(yīng)并存并重、相互支撐。平衡范式不僅能夠最大限度地調(diào)動(dòng)和發(fā)揮權(quán)利義務(wù)主體的積極性和創(chuàng)造性，還能促使個(gè)體與群體、公民與國(guó)家間實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)[11]，對(duì)法治發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步有著重大意義。構(gòu)建警察依法履職免責(zé)機(jī)制，就是通過(guò)關(guān)注警察權(quán)利的實(shí)現(xiàn)來(lái)尋找警察權(quán)利與義務(wù)間的平衡點(diǎn)，通過(guò)順應(yīng)法治發(fā)展規(guī)律來(lái)保持警察隊(duì)伍良好的秩序狀態(tài)。并且，依法履職免責(zé)機(jī)制的建立還有益于完善我國(guó)警察權(quán)益保障事業(yè)，使警察權(quán)益保障不僅停留在薪酬、福利和撫恤等層面，還需要關(guān)注警察執(zhí)法權(quán)益的保障，對(duì)建設(shè)法治公安和法治國(guó)家能夠起到推動(dòng)作用。

三、我國(guó)警察依法履職免責(zé)機(jī)制存在的問(wèn)題

（一）現(xiàn)有法律制度有待細(xì)化與完善

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)警察立法的重點(diǎn)在于規(guī)范與限制警察權(quán)力，對(duì)于警察執(zhí)法權(quán)益保障這一問(wèn)題關(guān)注不足，既有內(nèi)容也較為粗略。從法律來(lái)看，《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》第十條規(guī)定了“公務(wù)員依法履行職責(zé)的行為，受法律保護(hù)”，而《中華人民共和國(guó)人民警察法》（以下稱為《警察法》）第五條規(guī)定了“人民警察依法執(zhí)行職務(wù)，受法律保護(hù)”，但二者都屬于綱領(lǐng)性規(guī)定，內(nèi)容上并無(wú)本質(zhì)差異。從法規(guī)來(lái)看，《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》第三條規(guī)定“行政機(jī)關(guān)公務(wù)員依法履行職務(wù)的行為受法律保護(hù)，非因法定事由，非經(jīng)法定程序，不受處分”，也僅僅是再次重申了法律規(guī)定。從規(guī)章來(lái)看，2016 年施行的《公安機(jī)關(guān)人民警察執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究規(guī)定》第十四條規(guī)定“法律規(guī)定不明確或有關(guān)司法解釋不一致的，因不能預(yù)見(jiàn)或無(wú)法抗拒的原因致使錯(cuò)誤發(fā)生的，執(zhí)行上級(jí)命令的和按照辦案協(xié)作規(guī)定協(xié)助辦案的，不追究警察的責(zé)任”，但對(duì)于這些情形的具體表現(xiàn)形式為何沒(méi)有做出具體說(shuō)明。并且，該規(guī)定第二十三條規(guī)定“由于輕微過(guò)失造成執(zhí)法過(guò)錯(cuò)的，主動(dòng)認(rèn)錯(cuò)并及時(shí)糾正的，執(zhí)法過(guò)錯(cuò)發(fā)生后配合有關(guān)部門(mén)減少損失且挽回影響的，情節(jié)輕微且尚未造成嚴(yán)重后果的，可以從輕或者免予追究執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任”，但何為“輕微過(guò)失”“及時(shí)糾正”“減少損失”和“情節(jié)輕微”，該條文沒(méi)有進(jìn)一步說(shuō)明，使得現(xiàn)實(shí)中的可操作性幾乎為零。2018 年12 月19 日公安部發(fā)布《公安機(jī)關(guān)維護(hù)民警執(zhí)法權(quán)威工作規(guī)定》，該規(guī)定的第十四至第十九條依次規(guī)定了民警依法履職的免責(zé)條款，但縱觀這些規(guī)定，其中充滿著“綜合考慮主客觀因素”“組織相關(guān)專業(yè)人士進(jìn)行審查”等模糊性語(yǔ)言，較難發(fā)揮真正的指導(dǎo)作用?？傮w看來(lái)，就法的位階而言，部門(mén)規(guī)章直接保障警察執(zhí)法權(quán)益，但效力較低，無(wú)法起到良好的保障作用；就法的內(nèi)容而言，既有條文規(guī)定泛化且缺乏相關(guān)解釋，無(wú)法起到實(shí)際操作效果，從此意義上看，目前我國(guó)還未形成完整且系統(tǒng)的警察依法履職免責(zé)法律體系。

此外，我國(guó)法律規(guī)范對(duì)于警察使用武器和警械的規(guī)定內(nèi)容過(guò)于寬泛，可操作性較弱，給警察依法履職的認(rèn)定和警察執(zhí)法活動(dòng)的開(kāi)展增加了難度。《人民警察法》第十條規(guī)定：“遇有拒捕、暴亂、越獄、搶奪槍支或者其他暴力行為的緊急情況，公安機(jī)關(guān)的人民警察依照國(guó)家有關(guān)規(guī)定可以使用武器?！狈呻m然賦予警察在緊急情況下的武器使用權(quán)，但對(duì)緊急情況的界定、武器的使用程序、使用程度和使用結(jié)果等方面缺乏詳細(xì)標(biāo)準(zhǔn)。作為配套措施，《中華人民共和國(guó)人民警察使用警械和武器條例》（以下稱為《條例》）分別規(guī)定了警械使用和武器使用的情形，條文中情況的列舉都以警察“判明”為前提，以警械和武器的“使用”為結(jié)果。但是，“判明”究竟是指警察對(duì)于違法犯罪行為完全確定、有理由確定還是持懷疑態(tài)度，條文中沒(méi)有給出相關(guān)解釋；“使用”武器究竟是指持槍、鳴槍還是射擊，射擊擊傷的部位和程度等問(wèn)題，也缺乏必要解釋。在這樣的情況下，警察如果無(wú)法準(zhǔn)確解讀法律法規(guī)的含義，千變?nèi)f化的執(zhí)法環(huán)境又難以與法律條文一一對(duì)應(yīng)，對(duì)于執(zhí)法中是否使用警械與武器、如何使用警械和武器就會(huì)更舉棋不定。

（二）缺乏獨(dú)立的警察維權(quán)機(jī)構(gòu)

雖然依法履職免責(zé)機(jī)制屬于法律規(guī)范范疇，但如果缺乏具體的落地執(zhí)行機(jī)構(gòu)，再完善的法律條文也可能成為一紙空文。警察維權(quán)機(jī)構(gòu)是免責(zé)機(jī)制的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，是免責(zé)機(jī)制運(yùn)行的必要條件。公安部在2009 年出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范警務(wù)督察工作的意見(jiàn)》，規(guī)定警務(wù)督察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)“維護(hù)公安民警執(zhí)法權(quán)益委員會(huì)”的日常工作，保障警察執(zhí)法活動(dòng)的正常進(jìn)行。此后，全國(guó)各地公安機(jī)關(guān)紛紛成立“維護(hù)公安民警正當(dāng)執(zhí)法權(quán)益委員會(huì)辦公室”（以下稱為維權(quán)辦），由警務(wù)督察部門(mén)負(fù)責(zé)具體的警察維權(quán)工作。且不談目前維權(quán)辦多存在于廳級(jí)以上公安機(jī)關(guān)中、未來(lái)能否在各級(jí)別的公安機(jī)關(guān)中建立，依附于警務(wù)督察機(jī)構(gòu)的“維權(quán)辦”能否成為真正的警察維權(quán)機(jī)構(gòu)，還有待商榷。第一，依據(jù)《公安機(jī)關(guān)督察條例》，警務(wù)督察機(jī)構(gòu)的核心職能是對(duì)“人民警察依法履行職責(zé)、行使職權(quán)和遵守紀(jì)律的情況進(jìn)行監(jiān)督”，一直以來(lái)的監(jiān)督部門(mén)如今兼具維權(quán)機(jī)構(gòu)的雙重身份，能否同時(shí)做好監(jiān)督和維權(quán)這兩個(gè)指向各異的工作，似乎具有較大的挑戰(zhàn)性；第二，維權(quán)辦作為公安機(jī)關(guān)編制外的常設(shè)機(jī)構(gòu)，由其對(duì)警察執(zhí)法的合理、合法性進(jìn)行審查難免給群眾一種“自己人偏袒自己人”的感覺(jué)，審查結(jié)果若證明警察行為合法不僅難以服眾，還可能導(dǎo)致輿論升級(jí)和警民關(guān)系惡化的后果。

（三）警察執(zhí)法水平不高，維權(quán)意識(shí)不足

免責(zé)機(jī)制在經(jīng)歷完善法律法規(guī)、設(shè)立執(zhí)行機(jī)構(gòu)之后，最終能否被推動(dòng)實(shí)行、能否發(fā)揮作用還要依靠其作用對(duì)象，即警察來(lái)實(shí)現(xiàn)。一旦警察的執(zhí)法水平不足，沒(méi)有做到依法履職，免責(zé)成立的前提條件便不存在，免責(zé)機(jī)制就無(wú)法啟動(dòng)；如果警察沒(méi)有維權(quán)意識(shí)，不積極主張應(yīng)有的權(quán)利，免責(zé)機(jī)制也將形同虛設(shè)。因此，警察個(gè)體的執(zhí)法水平和維權(quán)意識(shí)是免責(zé)機(jī)制建設(shè)運(yùn)行中要考慮的重要環(huán)節(jié)。

我國(guó)警察總體執(zhí)法水平距離法治建設(shè)目標(biāo)仍有差距，且應(yīng)急處理能力尚顯不足。警察執(zhí)法不規(guī)范的常見(jiàn)形式有：使用強(qiáng)制措施的方式和程序不當(dāng)、取證手段和程序不當(dāng)、刑訊逼供和故意傷害犯罪嫌疑人等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，典型案例如“杜培武刑訊逼供案”“謝洪武超期羈押案”等。在面對(duì)緊急情況時(shí)，由于缺乏應(yīng)急處理能力，警察不知是否使用武器、如何使用武器，往往導(dǎo)致人民群眾生命受到威脅和惡性事件不良后果的擴(kuò)大。例如，2013 年一家超市的女收銀員被歹徒連捅十多刀時(shí)，一旁的兩位民警沒(méi)有采取有效制止措施，導(dǎo)致受害人當(dāng)場(chǎng)死亡，民警也受到了“不作為”的社會(huì)質(zhì)疑[12]。2015 年幾位民警在處理山東臨沂汽車站內(nèi)的非法募捐團(tuán)伙事件時(shí)，場(chǎng)面突然失控，一位民警拔槍直指一男子頭部，引發(fā)關(guān)于警察用槍的社會(huì)熱議[13]。此外，我國(guó)警察的維權(quán)意識(shí)整體較為薄弱，既體現(xiàn)在警察個(gè)體只知曉自己的職責(zé)，不了解自己應(yīng)該享有的執(zhí)法權(quán)利，又體現(xiàn)在警察執(zhí)法時(shí)不注重記錄執(zhí)法過(guò)程、收集執(zhí)法證據(jù)，在面臨追責(zé)時(shí)處于被動(dòng)地位，還體現(xiàn)在面對(duì)責(zé)任認(rèn)定問(wèn)題時(shí)，警察向來(lái)是“被追問(wèn)”的對(duì)象，很少主動(dòng)向上級(jí)解釋自己的執(zhí)法過(guò)程和執(zhí)法理由。

四、警察依法履職免責(zé)機(jī)制的建構(gòu)

（一）建立完善免責(zé)體系，全面細(xì)化法律條文

《警察法》是我國(guó)警察執(zhí)法規(guī)范和執(zhí)法保障的根本，有著強(qiáng)大的法律規(guī)制力，因此，只有將警察依法履職免責(zé)機(jī)制納入國(guó)家立法層次，才能使其有法可依。筆者建議在警察法修改之際，立法應(yīng)將依法履職免責(zé)機(jī)制寫(xiě)進(jìn)法律條文：其一，要保證警察在依法履職的前提下，對(duì)于造成的后果無(wú)條件享有免責(zé)權(quán)；其二，要明確依法履職的審查標(biāo)準(zhǔn)，包括履職主體、履職范圍、執(zhí)法手段、執(zhí)法情形、執(zhí)法者的主觀心態(tài)和執(zhí)法后果等方面的審查標(biāo)準(zhǔn)，盡量采用非窮盡式列舉法、多設(shè)立兜底條款的方式來(lái)最大限度地保證其能適應(yīng)復(fù)雜多變的執(zhí)法環(huán)境；其三，要從程序上明確免責(zé)機(jī)制的啟動(dòng)方式、調(diào)查方法、審查主體、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和申訴程序等，確保在實(shí)際操作中的每一步都有章可循。更為重要的是，法律條文的內(nèi)容和措辭必須做到細(xì)化且明確，這可以通過(guò)出臺(tái)相關(guān)的解釋說(shuō)明、或者在完善原有條文的基礎(chǔ)上進(jìn)行。尤其是在依法履職問(wèn)題的審查中，對(duì)于什么是“執(zhí)法過(guò)錯(cuò)”“執(zhí)法瑕疵”“執(zhí)法失誤”和“主客觀影響”等核心問(wèn)題，必須進(jìn)行詳細(xì)的解釋說(shuō)明。

其他相關(guān)的法規(guī)和規(guī)章制度也是免責(zé)體系的重要部分，對(duì)于免責(zé)機(jī)制的有效運(yùn)行有著重要作用，必須同時(shí)對(duì)其加以完善。如前文所述，《條例》的內(nèi)容過(guò)于泛化且可操作性不強(qiáng)，警械和武器的使用與警察執(zhí)法活動(dòng)息息相關(guān)，所以需要對(duì)其中的條文加以完善和細(xì)化，尤其著重細(xì)化警械與武器的使用情形、使用程序、使用后果和事后救濟(jì)等方面內(nèi)容。比如，為避免爭(zhēng)議，可以將“使用武器”明確界定為“開(kāi)槍射擊”。又如，在闡釋“判明”的含義時(shí)，可以借鑒美國(guó)執(zhí)法部門(mén)“合理的確信”規(guī)定，即在一個(gè)理性的執(zhí)法者根據(jù)當(dāng)時(shí)的執(zhí)法環(huán)境，可以合理推論出使用武器的理由很大程度上為真實(shí)的[14]。此外，還可以召集實(shí)戰(zhàn)專家探討使用武器與否的判斷標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)使用武器的部位和強(qiáng)度等問(wèn)題，最大限度地做出貼近實(shí)戰(zhàn)、符合現(xiàn)實(shí)狀況的立法解釋。

（二）獨(dú)立設(shè)立維權(quán)機(jī)構(gòu)，逐步融合多方參與

警察維權(quán)機(jī)構(gòu)的核心在于保障警察權(quán)益，因此警察維權(quán)機(jī)構(gòu)應(yīng)從警務(wù)督察部門(mén)中分離出來(lái)，成為一個(gè)單獨(dú)的機(jī)構(gòu)。為避免做出的決定有偏袒之嫌，維權(quán)機(jī)構(gòu)不僅需要警察的參與，還需要融合檢察院、法院以及社會(huì)公眾代表等多方參與，這既能提高維權(quán)過(guò)程的專業(yè)性，又能保障維權(quán)結(jié)果的公平性。警察維權(quán)機(jī)構(gòu)成立后，可以根據(jù)當(dāng)?shù)鼐鞌?shù)量按一定比例設(shè)置崗位數(shù)量，分別從公、檢、法中抽調(diào)相應(yīng)人員進(jìn)入工作崗位。同時(shí)，要在社會(huì)上定期招募懂法律、有道德、有思想和有公心的群眾進(jìn)入維權(quán)機(jī)構(gòu)，與公、檢、法一同進(jìn)行警察維權(quán)工作。為保證維權(quán)的公平公正，還可以實(shí)行滿足一定工作年限后的人員輪換制。在多方參與的維權(quán)過(guò)程中，首先，公眾代表直接參與維權(quán)事件始末，對(duì)警察的執(zhí)法程序、執(zhí)法困境和執(zhí)法權(quán)益有更清晰的了解，對(duì)警察維權(quán)事件的處置流程也起到監(jiān)督作用，有利于建構(gòu)和諧的警民關(guān)系，同時(shí)，也有助于提高維權(quán)結(jié)果的社會(huì)接受程度。其次，公檢法從執(zhí)法、監(jiān)督和審理三個(gè)角度對(duì)警察執(zhí)法的正當(dāng)性與合理性進(jìn)行立體探究，一方面保證了審查結(jié)果的質(zhì)量，另一方面還能針對(duì)維權(quán)結(jié)束后異議方提出的要求制定工作方案，從而整合工作環(huán)節(jié)、壓縮工作流程，保證維權(quán)事宜的效率和公正性。

（三）提高警察執(zhí)法水平，培育警察維權(quán)意識(shí)

依法履職免責(zé)機(jī)制是一種制度保障和心理建設(shè)，其使用前提是警察“依法履職”，因此，警察個(gè)人的執(zhí)法能力和水平也關(guān)系到保障機(jī)制作用的發(fā)揮。為提高警察執(zhí)法能力和執(zhí)法水平，公安機(jī)關(guān)要對(duì)民警進(jìn)行全方位的法律培訓(xùn)，尤其是對(duì)《人民警察法》《治安管理處罰法》《刑法》《刑事訴訟法》等常用法律進(jìn)行深入學(xué)習(xí)，確保法律能夠內(nèi)化于心、貫穿于警察執(zhí)法全過(guò)程。為提高警察應(yīng)急處理能力，公安機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)警務(wù)理論與警務(wù)實(shí)戰(zhàn)相結(jié)合的培訓(xùn)，通過(guò)在訓(xùn)練中不斷模擬警察執(zhí)法環(huán)境、設(shè)計(jì)多類型的突發(fā)事件，訓(xùn)練警察的心理應(yīng)激能力、反應(yīng)力、思維能力、現(xiàn)場(chǎng)處置能力和化解群眾矛盾的能力。培訓(xùn)后還要針對(duì)治安警、交巡警和特警等與現(xiàn)場(chǎng)處置有密切聯(lián)系的警種進(jìn)行定期考核，確保警察處于不斷學(xué)習(xí)、不斷跟進(jìn)和適應(yīng)不同執(zhí)法方式的靈活狀態(tài)，達(dá)到以全面提升警察執(zhí)法素質(zhì)的目的。

此外，提高警察維權(quán)意識(shí)和維權(quán)能力應(yīng)同時(shí)納入警察培訓(xùn)課程中。首先，要解讀警察執(zhí)法權(quán)益保障相關(guān)法律法規(guī)，使警察明確自身?yè)碛械膱?zhí)法權(quán)益，教導(dǎo)警察要培育維權(quán)意識(shí)、樹(shù)立維權(quán)信心；其次，培養(yǎng)警察“工作留痕”的良好習(xí)慣，即在出警和執(zhí)法的過(guò)程中充分運(yùn)用執(zhí)法記錄儀、手機(jī)和攝像機(jī)等儀器全面記錄現(xiàn)場(chǎng)情況，固定執(zhí)法活動(dòng)相關(guān)證據(jù)，注重相關(guān)證據(jù)的保管工作；最后，還需要向警察說(shuō)明維權(quán)機(jī)構(gòu)的運(yùn)作方式、工作流程，使警察學(xué)會(huì)在自身執(zhí)法權(quán)益受到侵害后，主動(dòng)按照規(guī)定程序?qū)⒆C據(jù)材料提交到維權(quán)機(jī)構(gòu)，善于維護(hù)自身合法權(quán)益。