選擇性退出、多邊間競爭與特朗普的反制度化國際戰(zhàn)略*

王明國

【內(nèi)容提要】 特朗普改變前任對(duì)國際制度的承諾和支持，在國際政治中執(zhí)行了一種反制度化的國際戰(zhàn)略。特朗普的反制度化國際戰(zhàn)略由指導(dǎo)原則、主要目標(biāo)和執(zhí)行措施構(gòu)成，是“美國優(yōu)先”國家安全戰(zhàn)略的有機(jī)組成部分。反制度化戰(zhàn)略以選擇性退出主義和競爭性多邊主義為基本原則，通過國際制度內(nèi)的抗議、退約、機(jī)制轉(zhuǎn)移及新建國際制度等多重措施，試圖把國際制度作為繼續(xù)維持霸權(quán)地位的工具。反制度化國際戰(zhàn)略具有歷史延續(xù)性和當(dāng)前特殊性相結(jié)合的特征，反映了美國的霸凌主義和單邊主義。美國自認(rèn)是自由國際秩序的犧牲品，力圖改變現(xiàn)行國際制度體系；中國崛起給美國帶來的恐慌和美國的地位焦慮，加速了美國終結(jié)其接觸與融入的國際制度戰(zhàn)略；而特朗普本人對(duì)國際制度持質(zhì)疑態(tài)度，執(zhí)意實(shí)施反制度化國際戰(zhàn)略。特朗普反制度化戰(zhàn)略引發(fā)多邊主義危機(jī)，進(jìn)一步惡化了基于規(guī)則的國際制度體系。不過，這一戰(zhàn)略無法阻止多邊主義和多邊制度的發(fā)展演進(jìn)。反制度化戰(zhàn)略能否成功實(shí)現(xiàn)，取決于目標(biāo)、能力與執(zhí)行的匹配度及多極化的發(fā)展趨勢。

國際制度歷來是美國政府確保霸權(quán)地位和維護(hù)國家利益的重要工具。2017年特朗普上臺(tái)后，一改前任對(duì)國際制度的承諾和支持，在國際政治中執(zhí)行了一種反制度化的國際戰(zhàn)略，試圖把美國置于世界之上，通過選擇性退約和競爭性多邊主義等制度行為維護(hù)美國實(shí)力優(yōu)勢，特朗普的反制度化戰(zhàn)略引發(fā)了廣泛的多邊主義危機(jī)（crisis of multilateralism）。這種多邊主義危機(jī)體現(xiàn)在全球治理安排深化和治理能力衰退的并行性，多極化世界秩序與多邊主義發(fā)展的異步困境，國際社會(huì)前所未有地出現(xiàn)了一個(gè)公共權(quán)威分散與機(jī)制復(fù)雜性并存的、松散的耦合與重疊的全球治理體系。

特朗普的反制度化國際戰(zhàn)略是美國國家安全戰(zhàn)略的有機(jī)組成部分。2017年12月，特朗普政府出臺(tái)的首份《美國國家安全戰(zhàn)略報(bào)告》明確提出：美國將在多邊組織中“實(shí)施競爭和領(lǐng)導(dǎo)”，以保護(hù)美國的利益和原則。①The White House,“National Security Strategy,”December 18,2017,p.4,https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905-2.pdf.所謂“反制度化”，是指各國、多邊組織和非國家行動(dòng)者利用國際制度改變不受歡迎的制度與機(jī)構(gòu)。②Michael Zürn,Benjamin Faude and Christian Kreuder-Sonnen,“Overlapping Spheres of Authority and Interface Conflicts in the Global Order: Introducing a DFG Research Group,”WZB Discussion Paper, No.SP IV 2018-103, https:// www.econstor.eu/bitstream/10419/180687/1/1026879590.pdf,p.6.“反制度化”與加入和推動(dòng)國際制度的制度化理念、行為具有趨異性，特別強(qiáng)調(diào)各國利用多邊或少邊國際制度來改變對(duì)己不利或不喜歡的國際制度，其目標(biāo)并非全面推翻現(xiàn)有國際制度體系。具體而言，國家為了影響或取代現(xiàn)有的制度，通過抗議、退出或在更接近其當(dāng)前利益的地方建立新的機(jī)構(gòu)，這種競爭性的戰(zhàn)略可以被稱為“反制度化”戰(zhàn)略。特朗普的反制度化戰(zhàn)略由基本原則、主要目標(biāo)和執(zhí)行措施構(gòu)成，服務(wù)于“美國優(yōu)先”的國家安全戰(zhàn)略。在實(shí)施方式上，依據(jù)長期積累的制度外交優(yōu)勢和經(jīng)驗(yàn)，綜合運(yùn)用多種制度形式和制度工具予以推進(jìn)，具體包括四種方式：制度內(nèi)抗議，退出，機(jī)制轉(zhuǎn)移以及新建國際 制度。

應(yīng)該說，反制度化國際戰(zhàn)略是特朗普在國內(nèi)推行民粹主義的反建制行為在國際政治領(lǐng)域的體現(xiàn)。在國內(nèi)層面，特朗普力主推行以權(quán)力運(yùn)作的去制度化為內(nèi)涵的反建制主義，打破現(xiàn)有法制、規(guī)則、程序，繞過執(zhí)行和維護(hù)它們的政治階層，引起美國國內(nèi)政治和意識(shí)形態(tài)上的“回?cái)[”。③肖河：《美國反建制主義和特朗普政策》，《國際政治科學(xué)》2017年第2 期，第65 頁。而在國際層面，特朗普推行的是選擇性退出主義和競爭性多邊主義為內(nèi)容的反制度化國際戰(zhàn)略，成本更低，涉及范圍更廣，沖擊力更強(qiáng)?？傊?，特朗普通過國內(nèi)和國際層面的反制度舉措相互推進(jìn)，嚴(yán)重削弱了多邊國際秩序的基石。

一、特朗普反制度化國際戰(zhàn)略的動(dòng)因

特朗普反制度化國際戰(zhàn)略的出臺(tái)受到多種因素的深刻影響。美國政府和民眾自認(rèn)是自由國際秩序和制度的犧牲品，力圖改變現(xiàn)行國際制度體系；對(duì)中國崛起的恐慌和焦慮，加速了美國終結(jié)其接觸與融入的國際制度戰(zhàn)略；而特朗普本人對(duì)國際制度的質(zhì)疑態(tài)度，是反制度化國際戰(zhàn)略的重要誘因。

（一）美國力圖改變現(xiàn)行國際制度體系

美國是以國際制度和規(guī)則為核心的自由主義國際秩序的締造者。一戰(zhàn)結(jié)束后，國聯(lián)的建立不僅是自由國際主義出現(xiàn)的重要標(biāo)志，也是多邊主義制度化的第一次嘗試與實(shí)踐。自由國際主義主張國家間合作、經(jīng)濟(jì)透明度、多邊制度的整合以及美國的領(lǐng)導(dǎo)地位。①Tony Smith, Why Wilson Matters: The Origin of American Liberal Internationalism and its Crisis Today, Princeton: Princeton University Press, 2017, p.12.約翰·伊肯伯里（G. John Ikenberry）認(rèn)為美國在二戰(zhàn)結(jié)束后利用史無前例的權(quán)力建立了一個(gè)變動(dòng)和多邊的體系，通過限制自身行動(dòng)自由，審慎地運(yùn)用自身實(shí)力，從而達(dá)到長期維持自身的支配地位的目的。②G. John Ikenberry, Liberal Leviathan: The Origins, Crisis, and Transformation of the American World Order, Princeton: Princeton University Press, 2011, p.23.美國行為的關(guān)鍵就在于建立一套基于規(guī)則的制度，把世界經(jīng)濟(jì)與安全利益緊密地聯(lián)系在一起。長期以來，美國利用國際制度中的利益代表的不對(duì)稱性以及規(guī)則應(yīng)用的選擇性，通過國際制度的政治化進(jìn)一步強(qiáng)化了西方國家的利益。③Michael Zürn,“The Politicization of World Politics and its Effects: Eight Propositions,”European Political Science Review, Vol.6, No.1, 2014, p.63.

多邊主義和多邊制度并非只是國際事務(wù)層面的反映，它同時(shí)具有重要的國內(nèi)因素。二戰(zhàn)后的“自由國際秩序”反映了當(dāng)時(shí)美國的國內(nèi)秩序，是美國的法律和政治制度推廣到世界產(chǎn)生的多邊制度。但是，特朗普的反制度化國際戰(zhàn)略具有很強(qiáng)的國內(nèi)背景因素，反映出美國中下層民眾對(duì)國際制度體系的不滿與日俱增。美國國內(nèi)民粹主義是當(dāng)前美國政治的主導(dǎo)力量，民粹主義聲稱代表人民，厭惡戰(zhàn)后自由國際秩序的制度基礎(chǔ)，他們擁有一個(gè)清晰的、市場化的意識(shí)形態(tài)，以堅(jiān)韌、民粹主義和本土主義為標(biāo)志：“美國第一”是一個(gè)強(qiáng)有力的口號(hào)。①Jeff D. Colgan and Robert O. Keohane,“The Liberal Order Is Rigged, Fix It Now or Watch It Wither,”Foreign Affairs, Vol.96, No.3, 2017, p.44.當(dāng)世界經(jīng)濟(jì)處于下行周期時(shí)，發(fā)達(dá)國家收入增長和財(cái)產(chǎn)分配、效率和公平等矛盾就會(huì)凸顯，特別是美國國內(nèi)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡、貧富分化嚴(yán)重等問題將會(huì)被放大，引發(fā)對(duì)全球化的制度形式及其后果的反思、質(zhì)疑、批判，通過游行示威等方式集中表現(xiàn)出來。這為反全球化、反自由貿(mào)易者提供了口實(shí)，基于迎合國內(nèi)利益集團(tuán)的特殊需要，特朗普決定采取退約等一系列反制度和條約的行為。

特朗普試圖從美國中低層民眾的認(rèn)知出發(fā)對(duì)待并重塑國際制度體系，全盤否定“自由國際秩序”，更多地關(guān)注美國的相對(duì)實(shí)力和身份地位，試圖通過提升經(jīng)濟(jì)競爭力和降低國際領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任和成本，重回世界領(lǐng)導(dǎo)地位。②美國芝加哥大學(xué)保羅·斯坦尼蘭德（Paul Staniland）認(rèn)為，自由主義秩序曾被浪漫化，未能認(rèn)識(shí)到它的缺陷和模棱兩可。它以前未能帶來利益，對(duì)許多當(dāng)代問題能提供的指導(dǎo)也很少。Paul Staniland,“Misreading the‘Liberal Order’: Why We Need New Thinking in American Foreign Policy,”Lawfare,July 29, 2018, https://www. lawfareblog.com/misreading-liberal-order-why-we-need-newthinking-american-foreign-policy?from =timeline. 其它類似評(píng)論參見Patrick Porter,“A World Imagined: Nostalgia and Liberal Order,”Policy Analysis No.843,July5,2018, https://object.cato.org/sites/cato.org/files/pubs/pdf/pa-843.pdf;Graham Allison,“The Myth of the Liberal Order: From Historical Accident to Conventional Wisdom,”Foreign Affairs, Vol.7, No.4, July/August 2018, pp.10-19;Stephen M.Walt,“U.S.Grand Strategy after the Cold War: Can Realism Explain it? Should Realism Guide It?”International Relations, Vol.32, No.1, 2018, pp.3-22.特朗普政府指責(zé)跨國公司在自由國際秩序中享有特權(quán)地位，卻很少關(guān)注工人的利益。比如，世界貿(mào)易組織（WTO）規(guī)則強(qiáng)調(diào)開放性，但未能采取緩解全球化對(duì)弱勢群體，特別是發(fā)達(dá)國家傳統(tǒng)制造業(yè)工人消極影響的措施。國內(nèi)階層分化嚴(yán)重和全球競爭對(duì)手加劇，傳統(tǒng)的自由國際秩序和國際合作原則的根基受到動(dòng)搖。簡而言之，對(duì)于特朗普而言，美國需要的不是多樣化和多元的世界，而是與美國國內(nèi)一樣的世界。

（二）中國崛起加速美國終結(jié)其接觸與融入的國際制度戰(zhàn)略

進(jìn)入21 世紀(jì)以來，中國實(shí)力的增強(qiáng)，以及美國自身實(shí)力的衰落，引發(fā)了美國國內(nèi)的極度恐慌。2017年12月18日，特朗普任期內(nèi)第一份《國家安全戰(zhàn)略報(bào)告》認(rèn)為過去40年美國對(duì)華政策的基本理念是“支持中國的崛起并將其融入戰(zhàn)后的國際秩序?qū)⑹怪袊杂苫?。”③The White House, “National Security Strategy,”December 18, 2017, p.25, https://www.whitehouse.gov/wp-lontent/wploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905-2.pdf.但是，中國發(fā)展道路越走越有特色，這與美國的愿望背道而馳，令華盛頓失望至極。美國對(duì)其相對(duì)于中國的財(cái)富縮水表示擔(dān)憂，對(duì)于現(xiàn)有貿(mào)易協(xié)定提出質(zhì)疑，認(rèn)為它們盡管對(duì)美國有價(jià)值，但讓它們的競爭對(duì)手在不斷做大的蛋糕中分得太大的份額。①Harlan Grant Cohen,“Multilateralism's Life Cycle,”American Journal of International Law, Vol.112, No.1, 2018, p.49.奧巴馬政府負(fù)責(zé)東亞和太平洋事務(wù)的前助理國務(wù)卿庫爾特·坎貝爾（Kurt Campbell）和美國前副國家安全顧問埃利·雷特納（Ely Ratner）認(rèn)為中國辜負(fù)了美國的期許，建立在“愿望思維”之上的對(duì)華政策并不合適，而這種想改變而沒有能成功的失落情緒激起了美國對(duì)華政策的全面強(qiáng)硬。②Kurt Campbell and Ely Ratner,“The China Reckoning: How Beijing Defied American Expectations,”Foreign Affairs, Vol.97, No.2, 2018, pp.60-70.特朗普認(rèn)為對(duì)華全面接觸戰(zhàn)略失敗，因此，徹底背離了前任“自由霸權(quán)”的戰(zhàn)略，追求非自由霸權(quán)的國家大戰(zhàn)略。③Barry R.Posen,“The Rise of Illiberal Hegemony Trump's Surprising Grand Strategy,”Foreign Affairs, Vol.97, No.2, 2018, pp.20-21.

美國的“地位焦慮”導(dǎo)致其試圖阻止新興國家的崛起，維護(hù)自身的優(yōu)勢。經(jīng)濟(jì)、軍事能力以及聲望的跨地位維度的焦慮越明顯，沖突的可能性就越高。④Tudor A.Onea,“Between Dominance and Decline: Status Anxiety and Great Power Rivalry,”Review of International Studies, Vol.40, No.1, 2014, pp.125-136.為了維持美國的霸主地位，美國實(shí)際上比崛起國更需要承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，崛起中國家則更愿意規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。但是，面臨國際紛爭和全球性問題的挑戰(zhàn)，美國更愿意單槍匹馬，或者強(qiáng)加給其他國家美國式解決方案。帝國成本的不斷升值可能導(dǎo)致對(duì)多邊主義長期成本和利益的重新計(jì)算，美國在安全、經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的協(xié)調(diào)成本已經(jīng)極大地超出合作的收益。因此，美國從基于利益的多邊主義出發(fā)，選擇對(duì)其最有利的單一、雙邊或多邊行動(dòng)方式，從而在不同政策領(lǐng)域支持特定的制度論壇。⑤Christian D Falkowski,“Multilateralism as a Basis for Global Governance,”in Christoph Herrmann, Bruno Simma and Rudolf Streinz,eds.,Trade Policy between Law, Diplomacy and Scholarship, London: Springer, 2015, pp.64-65.

美國迫切需要調(diào)整對(duì)華戰(zhàn)略和國際合作形式。霍普金斯大學(xué)教授邁克爾·曼德爾鮑姆（Michael Mandelbaum）提出“三重遏制”構(gòu)想，對(duì)中、俄、伊朗三個(gè)“極權(quán)國家”實(shí)施制裁。⑥Michael Mandelbaum,“The New Containment: Handling Russia, China, and Iran,”Foreign Affairs, Vol.98, No.2, 2019, p.123.而美國企業(yè)研究所史劍道（Derek Scissors）和卜大年（Daniel Blumenthal）認(rèn)為，中國將處于美國國際經(jīng)濟(jì)優(yōu)先事項(xiàng)的首位，并將保持多年，美國應(yīng)該對(duì)與中國的經(jīng)濟(jì)關(guān)系作出重大調(diào)整?！敖?jīng)過多年徒勞的對(duì)話和口頭協(xié)議，美國應(yīng)該改變路線，開始切斷與中國的一些經(jīng)濟(jì)聯(lián)系?！雹貲erek Scissors and Daniel Blumenthal,“China Is a Dangerous Rival, and America Should Treat It Like One,”New York Times, January 14, 2019, https://www.nytimes.com/2019/01/14/opinion/us-chinatrade.html.總體上，特朗普政府對(duì)華政策全面強(qiáng)硬，接觸與融入的國際制度戰(zhàn)略已經(jīng)終結(jié)。

（三）特朗普本人對(duì)國際制度的質(zhì)疑態(tài)度令其執(zhí)意實(shí)施反制度化國際戰(zhàn)略

美國保守派評(píng)論家羅伯特·卡根（Robert Kagan）認(rèn)為多邊主義是一種“弱者的武器”，②Robert Kagan,“Power and Weakness,”Policy Review, Vol.13, No.1, 2002, pp.3-28.對(duì)于發(fā)展中國家而言，多邊主義尤為重要。在多邊外交體系之外，發(fā)展中國家無法調(diào)整它們的政策和政治壓力來確保發(fā)達(dá)國家作出特定的讓步。特朗普的當(dāng)選是標(biāo)志著自由主義秩序的垮臺(tái)，還是揭示了秩序的彈性,這已經(jīng)成為關(guān)注的焦點(diǎn)。無論如何，美國作為主導(dǎo)國具有反制度化的偏好，這種偏好在特朗普時(shí)期得以更為突出地表達(dá)出來。

領(lǐng)導(dǎo)人變更具有影響國際條約批準(zhǔn)的特征，在美國總統(tǒng)更替的過程中，經(jīng)常出現(xiàn)針對(duì)條約批準(zhǔn)的否決，新領(lǐng)導(dǎo)人往往具有不同的政治偏好，對(duì)于國家利益會(huì)進(jìn)行再評(píng)估，在此基礎(chǔ)上重新協(xié)商相關(guān)協(xié)議。特朗普把自己定位為自赫伯特·胡佛簽署1930年《斯穆特—霍利關(guān)稅法》（The Smoot-Hawley Tariff Act）以來的最具保護(hù)主義色彩的 總統(tǒng)。③David A. Lake,“International Legitimacy Lost? Rule and Resistance When America Is First,”Perspectives on Politics, Vol.16, No.1, March 2018, p.15.21 世紀(jì)以來，美國總統(tǒng)在未經(jīng)立法機(jī)構(gòu)授權(quán)或指示的情況下單方面退約的做法明顯增多。④Stephen P. Mulligan,“Withdrawal from International Agreements: Legal Framework, the Paris Agreement, and the Iran Nuclear Agreement,”Congressional Research Service 7-5700, February 9, 2017, https://biotech.law.lsu.Edu /blog/R44761.pdf, pp.8-9.受到國內(nèi)民粹主義和反建制派的影響，特朗普及其支持者更加情緒化，幾乎蔑視和抵制所有的國際協(xié)議，特朗普甚至一度與北約保持距離。特朗普認(rèn)為，推動(dòng)多邊主義需要付出很高的代價(jià)，可能會(huì)增加決策的費(fèi)用，尤其是當(dāng)聯(lián)盟就防御預(yù)算的分擔(dān)和共同提供諸如人力投入等資源而進(jìn)行談判的時(shí)候，會(huì)表現(xiàn)得非常明顯。出于盟國分擔(dān)防務(wù)支出的考慮，特朗普曾拒絕在北約峰會(huì)上作出美國致力于保護(hù)盟國免受任何攻擊的承諾。北約曾是美國國際安全合作的支柱，但特朗普認(rèn)為北約已經(jīng)僵化，“我們有可能不得不放棄北約”。①Nahal Toosl,“Obama Reassures NATO Leader After Trump Rants,”April 4, 2016, Politico, https://www.politico.com/story/2016/04/barack-obama-nato-jens-stoltenberg-trump-221530.雖然《巴黎氣候協(xié)定》相對(duì)容易遵守，美國也仍然選擇退出。

特朗普政府對(duì)國際制度的強(qiáng)硬立場短期內(nèi)不會(huì)改變，有可能更加強(qiáng)烈。出于抵制多邊主義的考慮，特朗普提名美國駐加拿大大使凱利·克拉夫特（Kelly Knight Craft）為美國駐聯(lián)合國大使，期待她像在加拿大維護(hù)美國國家安全和經(jīng)濟(jì)利益一樣，在聯(lián)合國同樣如此。②Philip Rucker and Anne Gearan,“Trump Announces Nomination of Kelly Knight Craft as U.S. Ambassador to United Nations,”The Washington Post, February 22, 2019, https://www.newstimes.com/news/article/Trump-announces-nomination-of-Kelly-Knight-Craft-13638132.php.作為共和黨人，克拉夫特對(duì)多邊主義持懷疑態(tài)度，在聯(lián)合國這一多邊主義舞臺(tái)上發(fā)揮的作用有限。

二、特朗普反制度化戰(zhàn)略的指導(dǎo)原則與基本特征

特朗普反制度化戰(zhàn)略以選擇性退出主義和競爭性多邊主義為基本原則，通過制度內(nèi)的抗議、退約、機(jī)制轉(zhuǎn)移以及新建國際制度等嚴(yán)厲程度不斷加重的反制度化戰(zhàn)略試圖實(shí)現(xiàn)“美國優(yōu)先”的目標(biāo)。特朗普的反制度化戰(zhàn)略具有歷史延續(xù)性和當(dāng)前的特殊性相結(jié)合的選擇性特征，露骨地反映了霸凌主義、利己主義和單邊主義。

（一）特朗普反制度化戰(zhàn)略的指導(dǎo)原則

阿米塔·阿查亞（Amitav Acharya）明確指出，美國歷來對(duì)多邊主義的承諾既是有所選擇的，又是自私自利的。③阿米塔·阿查亞：《美國世界秩序的終結(jié)》，上海：上海人民出版社，2017年，第76 頁?？傮w上，特朗普反制度化戰(zhàn)略把選擇性退出主義和競爭性多邊主義結(jié)合起來，逐層遞進(jìn)，不斷加碼，具有歷史延續(xù)性和當(dāng)前的特殊性相結(jié)合的特征。

1.選擇性退出主義

選擇性退出主義是特朗普反制度化戰(zhàn)略的重要引導(dǎo)。作為特朗普行為方式的出發(fā)點(diǎn)，選擇性退出主義是指根據(jù)國家利益需要，通過“照單點(diǎn)菜”式的再加入方式，有保留地重新加入某些國際制度。選擇性退出主義既包括制度內(nèi)的抗議、抵制甚至威脅退出等嚴(yán)厲程度遞進(jìn)的留守策略，也包括完全退出國際制度的徹底變更策略。退約并非國家的最優(yōu)選擇，一旦退約會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的后果。因此，選擇性退出主義基于國家利益考量，審慎對(duì)待國際制度退出，具有更明顯的自利性質(zhì)。選擇性退出往往涉及一個(gè)具有區(qū)位優(yōu)勢的國家，這種選擇性退出的威脅和作用可以在其他問題的談判中起到討價(jià)還價(jià)的作用。美國面臨的不是完全單邊或多邊的美國外交政策，而是選擇性多邊主義，完全的單邊主義損害了美國的國際地位和信譽(yù)。①Chris J.Dolan,“Selective Multilateralism: A Preliminary Assessment of the Emerging Post-9/11 U.S. Foreign Policy,”International Politics, Vol.40, No.3, 2003, p.431.

主權(quán)國家選擇退出何種條約受到多種因素影響，如國家政策偏好改變、適應(yīng)國家實(shí)力變動(dòng)、迎合國內(nèi)利益集團(tuán)需要、條約義務(wù)偏好改變或國際組織職能變遷等。其中，一國政策偏好是影響國家退出國際制度的一個(gè)很重要因素。當(dāng)一國國家偏好顯著異于國際制度的條約偏好時(shí)，往往選擇退出。②Inken von Borzyskowski and Felicity Vabulas,“Hello, Goodbye: When do States Withdraw from International Organizations?”Review of International Organizations, Vol.63, No.2, 2019, pp.361-362.成本收益和聲譽(yù)為分析國家偏好提供了更詳細(xì)的解釋視角。無論是成本收益還是聲譽(yù)等方面，美國越來越質(zhì)疑現(xiàn)有的國際制度體系。因此，對(duì)偏好的分析反映出退出國際制度是有目的性的行為，國家的未來偏好決定該國是試圖在條約機(jī)制內(nèi)還是在機(jī)制框架外建立一個(gè)更有利的制度。特朗普就是從國家利益及根據(jù)不斷變化的國際形勢出發(fā)，保有退約或履約的決策權(quán)。為了談判和施壓，美國往往以國家利益為衡量標(biāo)準(zhǔn)，只承認(rèn)條約中的部分條款。而對(duì)于絕大多數(shù)發(fā)展中國家而言，退約的國際壓力遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過退約能夠帶來的獲益，威脅退約的回旋余地極其有限。

本質(zhì)上，選擇性退出主義反映了國家與多邊主義的內(nèi)在困境。一方面，國家是自利的，只有多邊主義和國際合作符合其自身利益的時(shí)候，才會(huì)轉(zhuǎn)而尋求多邊合作；另一方面，多邊主義提供了節(jié)省交易費(fèi)用和增加穩(wěn)定性的作用，然而由于其他國家比霸權(quán)國家獲得更大比例的即時(shí)合作收益，這些制度優(yōu)勢被其他國家短期直接收益所帶來的損失所抵消。③Lisa L. Martin,“Interests, Power, and Multilateralism,”International Organization, Vol.45, No.4, 1992, p.789.總之，選擇性多邊主義徘徊在堅(jiān)定地維持國家利益與利用多邊主義的價(jià)值之間，是利用多邊主義實(shí)現(xiàn)國家利益的另一種路徑。

2.競爭性多邊主義

競爭性多邊主義建立在多邊主義的基礎(chǔ)上，是指導(dǎo)特朗普國際制度外交的重要理念。作為戰(zhàn)后國際秩序的基本特征，多邊主義是指在多個(gè)國家之間協(xié)調(diào)國家政策和實(shí)踐，以充分尊重參與國各自在國際上代表本國人民的法律權(quán)利和權(quán)威。①Evan J. Criddle and Evan Fox-Decent,“Mandatory Multilateralism,”American Journal of International Law, Vol.113, No.2, 2019, p.274;Robert Keohane,“Multilateralism: An Agenda for Research,”International Journal, Autumn 1990, Vol.45, No.4, p.731.因此，多邊主義是一種應(yīng)對(duì)問題的戰(zhàn)略或組織原則，是國家與國際制度間的行為方式和內(nèi)在原則，塑造了國際制度的合作本質(zhì)。

競爭性多邊主義是多邊制度相互競爭的新形式，也是國際關(guān)系學(xué)的新近熱點(diǎn)。②《全球憲政主義》（Global Constitutionalism）雜志于2016年出版了有關(guān)“競爭性多邊主義”的 專 輯，參 見Christian Kreuder-Sonnen,“Varieties of Contested Multilateralism: Positive and Negative Consequences for the Constitutionalisation of Multilateral Institutions,”Global Constitutionalism, Vol.5, No.3, 2016, pp.327-343;Andreas Follesdal,“Implications of Contested Multilateralism for Global Constitutionalism,”Global Constitutionalism, Vol.5, No.3, 2016, pp.297-308。具體而言，所謂競爭性多邊主義是指用不同的多邊制度挑戰(zhàn)現(xiàn)存多邊制度的規(guī)則、運(yùn)作或者任務(wù),強(qiáng)調(diào)當(dāng)前多邊主義的特征是相互競爭的聯(lián)盟和不斷變化的制度安排，無論是非正式的還是正式的。③Julia C. Morse and Robert O. Keohane,“Contested Multilateralism,”The Review of International Organizations, Vol.9, No.4, 2014, p.386.競爭的多邊主義是一種戰(zhàn)略，是國家、多邊制度或者非國家行為體運(yùn)用正式的和非正式的多邊實(shí)踐來挑戰(zhàn)現(xiàn)存多邊制度，制度競爭是多邊互動(dòng)的最重要內(nèi)容。競爭性多邊主義具體包括了機(jī)制轉(zhuǎn)移和新建國際制度兩種執(zhí)行措施：對(duì)現(xiàn)存制度不滿，把行動(dòng)的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到一個(gè)有不同規(guī)則和運(yùn)作方式的競爭性制度，這個(gè)挑戰(zhàn)的制度可能是以前存在的，也可能是新的；或者，發(fā)起挑戰(zhàn)的制度的規(guī)則和制度化運(yùn)作方式與現(xiàn)存制度的規(guī)則和制度化運(yùn)作方式相沖突或者有明顯改變。④Julia C. Morse and Robert O. Keohane,“Contested Multilateralism,”The Review of International Organizations, Vol.9, No.4, 2014, pp.385-412.

建立替代的競爭性多邊主義是美國主導(dǎo)的國際制度體系的主要特征，也是特朗普反制度化戰(zhàn)略的重要原則，反映出美國把規(guī)則強(qiáng)加給世界的能力。對(duì)于美國這樣的強(qiáng)國而言，面對(duì)復(fù)雜性的國際制度，有三個(gè)可能選擇：提出使交易更容易的建議；宣布合作陷入僵局，并在繼續(xù)進(jìn)行國際對(duì)話的同時(shí)實(shí)施（暫時(shí)的和可逆的）臨時(shí)措施；根據(jù)公平原則將爭議提交給第三方作出決定。⑤Evan J. Criddle and Evan Fox-Decent,“Mandatory Multilateralism,”American Journal of International Law, Vol.113, No.2, 2019, p.313.美國往往從利己的角度推行競爭的對(duì)抗政策，試圖推翻現(xiàn)有的國際制度體系，因此，競爭性多邊主義引發(fā)的后果可以評(píng)判美國超越底線后的行動(dòng)合法性問題。美國通過競爭性多邊主義試圖拋棄現(xiàn)有多邊主義體系，危害國際合作的行為會(huì)引發(fā)未預(yù)期的后果或者難以控制的局面，其負(fù)面效應(yīng)非常嚴(yán)重。

（二）特朗普反制度化國際戰(zhàn)略的基本特征

一方面，特朗普的反制度化國際戰(zhàn)略具有歷史延續(xù)性和當(dāng)前的特殊性相結(jié)合的選擇性特征。美國建立的戰(zhàn)后自由國際制度體系是美國霸權(quán)的重要支柱，特朗普并未完全拋棄自由國際秩序，也不會(huì)完全從戰(zhàn)后國際制度體系中退出，如支撐美國軍事霸權(quán)的北約、維持美國經(jīng)濟(jì)霸權(quán)之翼的國際貨幣基金組織和世界銀行。但是，美國歷來是從實(shí)用的角度看待國際制度的。特朗普上臺(tái)后，美國奉行“買美國貨，雇美國人”的“美國優(yōu)先”原則。從歷史延續(xù)性的視角看，美國維護(hù)的不是基于規(guī)則的多邊體系，而是以強(qiáng)權(quán)為核心的單邊體系，是美國優(yōu)先下的霸權(quán)主義國際秩序。

當(dāng)前，國際制度競爭已經(jīng)成為國際舞臺(tái)上國家權(quán)力競爭的重要方面，因此美國不會(huì)完全退出國際制度體系。特朗普政府擔(dān)心一旦退出國際制度，中俄等國會(huì)適時(shí)填補(bǔ)美國的空缺。比如，特朗普作出退出聯(lián)合國教科文組織的決定后，美國國會(huì)一部分人指責(zé)特朗普退約客觀上為其他國家影響聯(lián)合國教科文組織的決策和實(shí)施項(xiàng)目提供了機(jī)會(huì)。①Luisa Blanchfield,“U.S. Withdrawal from the United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization (UNESCO),”O(jiān)ctober 17, 2017, p.2, https://www.hsdl.org/?abstract&did=805240.特朗普宣布退出《伊朗核協(xié)議》后，關(guān)于伊核問題的國際制度目前處于缺失狀態(tài)之中，存在其他國家進(jìn)行制度填補(bǔ)的機(jī)會(huì)。中、俄兩國已經(jīng)表示將發(fā)揮負(fù)責(zé)任作用，同聯(lián)合國一起共同加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有伊核秩序和不擴(kuò)散制度體系的維護(hù)。而美國退出聯(lián)合國人權(quán)理事會(huì)，聯(lián)合國表示失望的同時(shí)，緊接著選舉冰島替補(bǔ)美國在人權(quán)理事會(huì)留下的席位?？傊?，美國在任何一個(gè)領(lǐng)域都沒有完全地倒向單邊或多邊，一直采取介于兩者之間的行動(dòng)，避免自己陷入制度性承諾和義務(wù)之中。

另一方面，特朗普的反制度化戰(zhàn)略露骨地反映了恃強(qiáng)凌弱、極限施壓的霸凌主義，背信棄義、言而無信的利己主義以及不負(fù)責(zé)任、迷失方向的單邊主義。長期以來，美國秉持以大欺小、以強(qiáng)凌弱、以富壓貧的霸權(quán)行徑和“強(qiáng)權(quán)即公理”的思維邏輯，多次加征關(guān)稅，通過極限施壓、肆意恐嚇、訛詐的手段，挑起與主要貿(mào)易伙伴之間的經(jīng)貿(mào)摩擦。特別是，憑借編造的“美國吃虧論”“強(qiáng)制技術(shù)轉(zhuǎn)讓”“偷盜知識(shí)產(chǎn)權(quán)”等指控，美國不斷升級(jí)對(duì)華經(jīng)貿(mào)摩擦。從長期看，“美國優(yōu)先”國家安全戰(zhàn)略不可能帶來“美國獨(dú)行”的世界，而美國的反制度化國際戰(zhàn)略也終將由美國自己買單。總之，在反制度化背景下，美國政府的多邊主義偏好減弱，國際制度建設(shè)和改革進(jìn)程嚴(yán)重受挫。

僅就當(dāng)前中美關(guān)系而言，美國的反制度化行為表現(xiàn)在嚴(yán)重漠視規(guī)則、顛倒黑白，罔顧事實(shí)、混淆視聽。截至目前，大多數(shù)中國輸美商品以及絕大多數(shù)美國輸華商品均被加征關(guān)稅，中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系受到“脫軌”的威脅。特朗普的反制度化國際戰(zhàn)略是出爾反爾、挑戰(zhàn)底線的利己行為，是一種“雙輸”的貿(mào)易戰(zhàn)略，從根本上損害了美中兩國民眾的利益?！懊绹綑M沖直撞”的單邊主義，給全球治理帶來了巨大的不穩(wěn)定。

三、特朗普反制度化國際戰(zhàn)略的主要內(nèi)容

特朗普政府一方面試圖通過壓制別國主權(quán)來實(shí)現(xiàn)自身的霸權(quán)利益，另一方面擔(dān)心擺脫條約束縛的同時(shí)也會(huì)帶來無法參與國際規(guī)則制定、失聲于條約解釋和規(guī)則制定的后果。基于上述考慮，特朗普采取了四個(gè)方面的措施來實(shí)現(xiàn)反制度化的國際目標(biāo)，分別為：制度內(nèi)抗議、退約、機(jī)制轉(zhuǎn)移及新建國際制度。其中，制度內(nèi)抗議和退約屬于選擇性退出主義的基本策略，而機(jī)制轉(zhuǎn)移和新建國際制度則是競爭性多邊主義的主要手段。

（一）制度內(nèi)抗議

制度內(nèi)抗議也被稱為制度內(nèi)呼吁。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家艾伯特·赫希曼（Albert O.Hirschman）對(duì)于“呼吁”做出了開創(chuàng)性的論述，通過呼吁推動(dòng)組織朝著有利于自己的方向變革。①艾伯特·赫希曼：《退出、呼吁與忠誠：對(duì)企業(yè)、組織和國家衰退的回應(yīng)》，盧昌崇譯，上海：上海人民出版社，2015年，第17 頁。呼吁即是在國際制度與組織內(nèi)部表情達(dá)意，尋求國際制度的回應(yīng)并迫使國際制度改變。在個(gè)體面臨的環(huán)境惡化背景下，吁請(qǐng)和其他選項(xiàng)一樣，是經(jīng)過深思熟慮考慮，根據(jù)其自身的權(quán)利作出反應(yīng)的潛在行為。②William Roberts Clark, Matt Golder and Sona N. Golder,“An Exit, Voice and Loyalty Model of Politics,”British Journal of Political Science, Vol.47, No.4, October 2017, p.720.呼吁發(fā)聲，特別是威脅退出而不真正退出有助于表達(dá)成員國立場。即使在任國家不完全退出，它們也可以推遲、減少或凍結(jié)其預(yù)算捐款，同時(shí)，增加對(duì)其他具有類似任務(wù)的國際或雙邊機(jī)構(gòu)的支持，從而降低與原機(jī)構(gòu)的相關(guān)性。③Michael Zürn,“Contested Global Governance,”Global Policy, Vol.9, No.1, February 2018, p.142.

制度內(nèi)抗議突出體現(xiàn)在美國的聯(lián)合國政策中。長期以來，美國試圖實(shí)現(xiàn)“美國治下的聯(lián)合國”。由于聯(lián)合國是踐行多邊主義的最重要平臺(tái)，隨著多極化的發(fā)展，美國的聯(lián)合國外交受到限制，聯(lián)合國的開放性與美國霸權(quán)的封閉性要求成為無法克服的矛盾。2017年9月19日，特朗普總統(tǒng)在聯(lián)合國大會(huì)第72 屆會(huì)議上的首次發(fā)言即指責(zé)聯(lián)合國已經(jīng)變得過于官僚和低效，應(yīng)該重新調(diào)整其工作方式。同時(shí)，為實(shí)現(xiàn)“美國優(yōu)先”的目標(biāo)，特朗普呼吁其他成員國也應(yīng)該承擔(dān)更多的經(jīng)濟(jì)責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。①The White House,“Remarks by President Trump to the 72nd Session of the United Nations General Assembly,”September 19, 2017, https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/remarks-president-trump-72nd-session- united-nations-general-assembly/.但是，美國在聯(lián)合國領(lǐng)域并非一味持消極態(tài)度，而是根據(jù)戰(zhàn)略需求有選擇地參與和應(yīng)對(duì)。強(qiáng)化對(duì)聯(lián)合國事務(wù)的支配權(quán)是“美國優(yōu)先”理念下特朗普政府確保美國霸權(quán)地位的優(yōu)先選擇，也是美國采取呼吁等政策的根本目標(biāo)。

特朗普上臺(tái)后重新審查美國的對(duì)外援助政策，對(duì)聯(lián)合國等國際組織的援助是修正的重點(diǎn)?！睹绹?020 預(yù)算報(bào)告》（Fiscal Year 2020 Budget of the U.S. Government）要求美國國務(wù)院和國際開發(fā)署減少對(duì)國際組織的捐款，美國對(duì)國際組織的援助總額從2019 財(cái)年的1360 億美元減少至1014 億美元?！叭Y助對(duì)我們國家安全至關(guān)重要的國際組織，但對(duì)結(jié)果不明確或其工作不直接影響美國國家安全利益的其他組織和計(jì)劃進(jìn)行削減?！雹赥he White House,“Major Savings and Reforms, Fiscal Year 2020,”March 2019, p.73, https://www.White house.gov/wp-content/uploads/2019/03/msar-fy2020.pdf.特朗普上臺(tái)后大幅削減甚至停止向聯(lián)合國人口基金會(huì)、反恐辦公室、難民救濟(jì)局等附屬機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)資助，給聯(lián)合國反恐、人道援助等工作帶來嚴(yán)重挑戰(zhàn)。據(jù)此，美國試圖使聯(lián)合國回到符合美國利益的正確軌道上來。世界貿(mào)易組織是全球經(jīng)貿(mào)治理的基石，也是特朗普進(jìn)行經(jīng)貿(mào)抗議的最重要場所。北約是美國確立在西半球領(lǐng)導(dǎo)地位的基石。隨著美國自身實(shí)力的衰落，美國對(duì)北約的態(tài)度日趨強(qiáng)硬和僵化。當(dāng)然，特朗普政府選擇是否退出的邏輯是由國際制度環(huán)境決定的：特朗普會(huì)選擇在具有約束性國際制度中進(jìn)行抗議，而很難強(qiáng)行退約。

威脅退約是特朗普進(jìn)行制度內(nèi)抗議和抵抗的最嚴(yán)厲表達(dá)。為表達(dá)對(duì)現(xiàn)有多邊和雙邊制度體系的不滿，特朗普威脅退出世界貿(mào)易組織、北約等多邊協(xié)定，以及美日、美歐、美韓等雙邊自貿(mào)協(xié)定。不過，受限于結(jié)構(gòu)性約束，美國并沒有打算也沒有能力退出世界貿(mào)易組織和北約機(jī)制。比如，盡管美國與其它國家圍繞世界貿(mào)易組織改革爭吵不斷，但并不妨礙美國在世界貿(mào)易組織內(nèi)部的多邊行為。2018年3月，美國貿(mào)易代表辦公室（USTR）公布的《2018年貿(mào)易政策議程和2017年年度報(bào)告》曾明確強(qiáng)調(diào)，特朗普政府致力于建設(shè)更好的多邊貿(mào)易體系，并保持在世界貿(mào)易組織中的積極活力。①USTR,“2018 Trade Policy Agenda and 2017 Annual Report,”March 2018, pp.22-24, https://ustr.gov/sites/default/files/files/Press/Reports/2018/AR/2018%20Annual%20Report%20FINAL.PDF.

（二）退約

選擇性多邊主義的重要后果就是選擇性的退約。特朗普實(shí)施的大規(guī)模持續(xù)退約行為造成的制度退出局面引發(fā)廣泛關(guān)注，反映出國際制度近年來出現(xiàn)了嚴(yán)重的合作危機(jī)。2017年1月23日，特朗普上臺(tái)不久，便以“不公平自貿(mào)協(xié)定損害美國國家利益”②Nicky Woolf, Justin McCurry and Benjamin Haas,“Trump to Withdraw from Trans-Pacific Partnership on First Day in Office,”The Guardian, November 22, 2016.為由退出《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（TPP）。截至2019年10月底，特朗普政府共計(jì)退出11 項(xiàng)國際條約。其中，《中導(dǎo)條約》為美俄雙邊協(xié)定，其余10 項(xiàng)為多邊協(xié)議。特朗普的多次退約行為，涉及政治、軍事、經(jīng)濟(jì)、文化等諸多領(lǐng)域，具體全面性、徹底性和跨領(lǐng)域的特征。特朗普退約行為鼓舞了美國國內(nèi)的保守主義和民粹主義，進(jìn)一步惡化了全球治理進(jìn)程。與此同時(shí)，保守主義的濫觴則進(jìn)一步推動(dòng)了特朗普的冒險(xiǎn)外交。

退出國際制度是國家利益和國家承諾的博弈結(jié)果，受到條約組織特征、國內(nèi)政治偏好和外部地緣政治事件等共同驅(qū)動(dòng)因素的影響。③退約原因多角度分析參見：Inken von Borzyskowski and Felicity Vabulas,“Hello, Goodbye: When do States Withdraw from International Organizations? ”pp 335-366;Catherine M. Br?lmann, et al.,“Exiting International Organizations: A Brief Introduction,”International Organizations Law Review, Vol.15, No.2, 2018, pp.243-263。退約國退出條約的根本原因是國家利益的驅(qū)動(dòng)，擺脫國際條約中法律義務(wù)的束縛，或是以退出條約作為增加談判優(yōu)勢或影響力的籌碼。其中，成本收益是導(dǎo)致當(dāng)前實(shí)現(xiàn)退約的重要原因。所謂成本收益是指留在國際制度中的收益即持續(xù)回報(bào)要比退出國際制度的成本大，在此情況下，國家不太可能退出一項(xiàng)國際制度，反之，如果退約成本低于守約、遵約成本，國家將選擇退出或威脅退出。

總之，退約產(chǎn)生了嚴(yán)重的負(fù)面影響。退約是正式的國家行為，與那些試圖逃避或隱藏的國家行為存在差異。美國退約行為對(duì)其自身也會(huì)產(chǎn)生負(fù)面后果，如國際威望成本的上升及對(duì)于現(xiàn)狀偏好的改變等，美國國內(nèi)也出現(xiàn)了反對(duì)輿論，試圖通過國會(huì)聽證、調(diào)查等形式制約特朗普的單邊主義行為。退約等行為反映出美國單邊主義行為已嚴(yán)重落后于時(shí)代，美國正在從參與全球治理的道義高地上跌落，不再是那個(gè)高高在上的“山巔之城”。①David P. Forsythe and Patrice C. McMahon,American Exceptionalism Reconsidered: U.S. Foreign Policy, Human Rights, and World Order, London:Routledge, 2017, p.36.

（三）機(jī)制轉(zhuǎn)移

機(jī)制轉(zhuǎn)移是指在沒有主導(dǎo)性制度對(duì)其他制度之間關(guān)系進(jìn)行協(xié)調(diào)的最高權(quán)力的背景下，各國（和非國家行動(dòng)者）可以利用其重疊監(jiān)管來追求自身利益，他們可以利用一個(gè)多邊制度挑戰(zhàn)另一個(gè)多邊制度。當(dāng)一個(gè)行動(dòng)者聯(lián)盟將一個(gè)問題的監(jiān)管從原來的制度轉(zhuǎn)移到一個(gè)更好地反映其利益的現(xiàn)有競爭制度時(shí)，就會(huì)發(fā)生機(jī)制轉(zhuǎn)移。美國這樣的修正主義國家的制度行為具有變動(dòng)性：無法通過協(xié)商修改制度，就選擇建立一個(gè)替代的制度體系。②Stacie E Goddard,“Embedded Revisionism: Networks, Institutions, and Challenges to World Order,”International Organization, Vol.72, No.4, 2018, p.764.

國際制度復(fù)雜性和制度密度增加對(duì)強(qiáng)國有利。卡爾·羅斯提亞拉（Kal Raustiala）認(rèn)為其原因在于，制度擴(kuò)散能夠沖淡制度被建立和維持的既有權(quán)力，使得作為合作推動(dòng)力的組織制度不再那么有效，這種沒有約束的轉(zhuǎn)移有可能對(duì)強(qiáng)國更有利。一個(gè)密度增加和重疊的制度秩序形成了制度化稀疏（thinly-institutionalized）的狀況，能夠?yàn)閺?qiáng)國提供更多的自由。因而，對(duì)強(qiáng)國而言，制度密度強(qiáng)引發(fā)行為自由度高。此外，合作的交易費(fèi)用很可能隨著國際制度密度的上升而增加，這對(duì)那些能夠承受這類費(fèi)用的強(qiáng)國有利，這些因素為強(qiáng)國提供了制度優(yōu)先范式的可行預(yù)期。③Kal Raustiala,“Institutional Proliferation and the International Legal Order,”in Jeffrey L. Dunoff and Mark A. Pollack,eds., Interdisciplinary Perspectives on International Law and International Relations: The State of the Art, Cambridge: Cambridge University Press, 2012, p.38.

美國是利用機(jī)制轉(zhuǎn)移謀求最大化利益的高手。憑借嫻熟的國際制度外交，美國通過監(jiān)管套利（Regulatory Arbitrage）、挑選場所等策略減少遵約成本。首先，在不同制度間，尋求成本最小化的治理制度；其次，尋求不同治理制度的差異性所造成的縫隙，降低約束性；再次，是通過申明由于該領(lǐng)域缺乏有效的全球標(biāo)準(zhǔn)而逃避監(jiān)管。④Tyler Pratt,“Deference and Hierarchy in International Regime Complexes,”International Organization, Vol.72, No.3, 2018, p.565.總之，機(jī)制復(fù)雜性使美國能夠參與機(jī)制更替，通過機(jī)制轉(zhuǎn)移，美國將規(guī)則制定過程重新部署到有利于他們自身國家利益的國際場所。

早在20 世紀(jì)70年代，美國出于反對(duì)“一國一票”的考慮，把知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)議題從“世界知識(shí)產(chǎn)權(quán)組織”轉(zhuǎn)移向“關(guān)貿(mào)總協(xié)定”，這是機(jī)制轉(zhuǎn)移領(lǐng)域的初步嘗試。當(dāng)前，機(jī)制轉(zhuǎn)移突出體現(xiàn)在七國集團(tuán)與二十國集團(tuán)的互動(dòng)中。2008年金融危機(jī)爆發(fā)后，美國把經(jīng)濟(jì)治理議題從七國集團(tuán)轉(zhuǎn)向了新成立的二十國集團(tuán)。隨著國際金融危機(jī)的常態(tài)化，美國近年來已然背離了二十國集團(tuán)作為主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)治理機(jī)制的共識(shí)，2019年8月24日的法國比亞里茨七國集團(tuán)峰會(huì)說明，七國集團(tuán)才是特朗普和其盟國協(xié)調(diào)立場、化解經(jīng)貿(mào)分歧的主渠道。

（四）新建國際制度

新建符合自身利益的國際制度成為冷戰(zhàn)后的重要國際制度實(shí)踐。所謂“新建國際制度”是指在國際制度復(fù)雜性的背景下，當(dāng)一個(gè)不滿意的行動(dòng)者聯(lián)盟在原有制度的基礎(chǔ)上建立一個(gè)新的制度，以促進(jìn)更好地反映其利益的規(guī)則時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生競爭性制度創(chuàng)造。①Christian Kreuder-Sonnen,“Varieties of Contested Multilateralism: Positive and Negative Consequences for the Constitutionalisation of Multilateral Institutions,”p.328.政策驅(qū)動(dòng)的競爭性多邊主義通常意味著國家或非國家行動(dòng)者采用另一個(gè)多邊制度來挑戰(zhàn)已建立的多邊制度的政策。也就是通過建立一個(gè)新的國際制度重新安排規(guī)則制定和議事程序，并對(duì)既定的制度現(xiàn)狀進(jìn)行競爭。這種具有對(duì)抗性質(zhì)的跨制度戰(zhàn)略被稱為“競爭性制度建設(shè)”。

打造國際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則和機(jī)制是特朗普反制度化戰(zhàn)略運(yùn)用的重點(diǎn)領(lǐng)域。自上臺(tái)以來，特朗普在貿(mào)易方面頻繁抱怨美國受到不公正待遇，竭力推動(dòng)新自由貿(mào)易合作機(jī)制談判。2018年10月1日，特朗普促成《美墨加協(xié)定》（USMCA）達(dá)成，并于2018年11月30日在阿根廷首都布宜諾斯艾利斯簽署，正式取代《北美自由貿(mào)易協(xié)定》（NAFTA）。《美墨加協(xié)定》通過激勵(lì)美國數(shù)十億美元的汽車和汽車零部件生產(chǎn)，為美國汽車工業(yè)提供新的發(fā)展機(jī)遇。同時(shí)，為美國農(nóng)民和奶制品生產(chǎn)商拓展了市場，新的知識(shí)產(chǎn)權(quán)和數(shù)字貿(mào)易規(guī)則將使美國受益匪淺。②The White House,“President Donald J. Trump Has Forged New Trade Agreements to Revitalize American Industry and Agriculture,”February 5,2019,https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/president-Donald -j-trump-forged-new-trade-agreements-revitalize-american-industry/.

在雙邊經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域，特朗普政府已于2018年9月24日同韓國達(dá)成了修訂后的《美韓貿(mào)易協(xié)定》。③The White House,“Joint Statement on the United States-Korea Free Trade Agreement,”September 24, 2018，https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/joint-statement-united-states-korea-free-tradeagreement/.此外，美國與歐盟、美英、美日之間正在推進(jìn)的雙邊貿(mào)易談判則是美國著力構(gòu)建的雙邊經(jīng)貿(mào)制度的優(yōu)先領(lǐng)域。2018年7月，美歐領(lǐng)導(dǎo)人在美國白宮達(dá)成政治性握手協(xié)議（a handshake deal），將共同努力實(shí)現(xiàn)零關(guān)稅、零非關(guān)稅壁壘，以及對(duì)非汽車類工業(yè)品實(shí)施零補(bǔ)貼，推動(dòng)達(dá)成美歐貿(mào)易協(xié)定。盡管具體細(xì)節(jié)仍不清楚，但歐盟已承諾降低美國大豆、石油、天然氣、醫(yī)藥產(chǎn)品和某些制成品的關(guān)稅和其他貿(mào)易壁壘。而美英的自由貿(mào)易協(xié)定還處于最后商議階段，隨著英國脫歐最后日期的臨近，美國將會(huì)與英國簽署自由貿(mào)易協(xié)定，英國也將越來越依賴美國。此外，2018年9月26日發(fā)布的《美日聯(lián)合聲明》宣布，美國和日本將開始就產(chǎn)生早期成果的美日貨物貿(mào)易協(xié)定以及包括服務(wù)行業(yè)在內(nèi)的其他關(guān)鍵領(lǐng)域進(jìn)行談判。①The White House,“Joint Statement of the United States and Japan,”September 26, 2018, https://www. whitehouse.gov/briefings-statements/joint-statement-united-states-japan/.在農(nóng)業(yè)、林業(yè)和漁業(yè)產(chǎn)品方面，日本將向美國打開市場，以換取美國降低部分日本工業(yè)產(chǎn)品的進(jìn)口關(guān)稅?？傊乩势胀苿?dòng)的這些“意愿同盟”與“志同道合集團(tuán)”普遍高于現(xiàn)有的多邊談判標(biāo)準(zhǔn)，凸顯出雙邊和競爭性多邊主義的排他性特征。

總體而言，無論是選擇機(jī)制轉(zhuǎn)移還是新建國際制度均取決于美國的政策判斷?，F(xiàn)有制度要么其合法化水平被降低，以滿足自身為了重新融入而提出的要求；要么被永久性地排擠，并由一個(gè)新成立的機(jī)構(gòu)處理該問題。如果退出成本可以承受，美國會(huì)利用外部機(jī)會(huì)轉(zhuǎn)向或創(chuàng)建更多自由裁量的多邊機(jī)構(gòu)。特朗普的反制度化戰(zhàn)略不是對(duì)多邊秩序的徹底拒絕，而是有意識(shí)地以一種新的有利于美國的全球秩序來重塑多邊秩序?？傊?，特朗普用盡各種制度手段，試圖逆轉(zhuǎn)世界政治多極化發(fā)展與國際制度獨(dú)立運(yùn)作空間給美國帶來的不利局面，最大程度地實(shí)現(xiàn)“美國優(yōu)先”和“讓美國重新偉大”。

四、特朗普反制度化國際戰(zhàn)略的影響

特朗普反制度化戰(zhàn)略導(dǎo)致全球治理動(dòng)蕩，多邊談判受阻，形成國際制度僵局，進(jìn)而引發(fā)全球治理的衰退。具體而言，特朗普反制度化戰(zhàn)略引發(fā)多邊主義危機(jī)，進(jìn)一步惡化了基于規(guī)則的國際制度體系；加劇了中美的競爭性多邊主義，破壞了致力于發(fā)展協(xié)調(diào)、合作、穩(wěn)定的中美關(guān)系的國際制度基礎(chǔ)。不過，特朗普反制度化戰(zhàn)略能否成功實(shí)現(xiàn)，取決于其目標(biāo)、能力與執(zhí)行的匹配度及多極化的發(fā)展趨勢。

（一）多邊主義危機(jī)的爆發(fā)進(jìn)一步惡化基于規(guī)則的國際制度體系

自二戰(zhàn)結(jié)束以來，多邊主義受到前所未有的挑戰(zhàn)。一國政府改組、對(duì)國家安全的威脅認(rèn)知、國內(nèi)政治紛爭以及多極化的趨勢可以導(dǎo)致縮短國家關(guān)于未來效應(yīng)的預(yù)期，進(jìn)而引發(fā)多邊主義危機(jī)。①利莎·馬?。骸独硇試覍?duì)多邊主義的選擇》，約翰·魯杰主編：《多邊主義》，杭州：浙江人民出版社，2003年，第130 頁。就當(dāng)前而言，美國保守主義、單邊主義和持續(xù)退約等反對(duì)多邊主義的行為恰恰反映出，特朗普競爭性多邊主義的選擇最終會(huì)退化成致力于建立一套有利于處于支配地位的大國的不對(duì)等規(guī)則。

特朗普反制度化戰(zhàn)略引發(fā)的多邊主義危機(jī)表現(xiàn)為多邊分組，集團(tuán)主義勃興。由于在多極化世界里提供全球公共產(chǎn)品不如在更小的俱樂部中進(jìn)行交易，俱樂部模式能夠保證國家具體的和現(xiàn)實(shí)的利益，因此，集團(tuán)主義在全球治理領(lǐng)域盛行。比如，在世界貿(mào)易組織談判之外，美國試圖通過組建雙邊和區(qū)域同盟，打造集團(tuán)式的俱樂部，通過雙邊或區(qū)域貿(mào)易協(xié)定實(shí)現(xiàn)利益最大化。在逆全球化和全球貿(mào)易摩擦加劇的背景下，世界貿(mào)易組織規(guī)則制定和議程設(shè)置的博弈加劇。目前，談判已陷入停頓，充滿不確定性。這至少在一定程度上是由于特朗普和其它國家對(duì)該組織內(nèi)以往和未來的利益分配問題認(rèn)知方面產(chǎn)成了分歧。

特朗普拋開現(xiàn)有的全球貿(mào)易制度，動(dòng)輒訴諸單邊措施，采取經(jīng)濟(jì)封鎖、金融制裁等霸權(quán)行徑，甚至對(duì)第三國與有關(guān)國家開展正常往來進(jìn)行威脅恫嚇。美國背離多邊主義對(duì)全球經(jīng)濟(jì)治理體系產(chǎn)生了嚴(yán)重的負(fù)面影響，一方面，全球貿(mào)易增速明顯減緩，投資活動(dòng)放緩；另一方面，單邊制裁、雙邊談判和貿(mào)易戰(zhàn)引發(fā)多邊秩序和多邊制度的困境。由于現(xiàn)有國際秩序的特點(diǎn)是多個(gè)具有矛盾的原則和秩序并存并行，特朗普的反制度化戰(zhàn)略會(huì)走向哪一種類型的結(jié)構(gòu)體系，是一體化還是分散化尚未確定。②Christian Kreuder-Sonnen, and Bernhard Zangl,“Which Post-Westphalia? International Organizations between Constitutionalism and Authoritarianism,”European Journal of International Relations, Vol.21, No.3, 2015, pp.568-594.

（二）中美全方位競爭關(guān)系的形成破壞了中美關(guān)系的國際制度基礎(chǔ)

國際制度競爭是中美競爭的重要表現(xiàn)。③李巍、羅儀馥：《從規(guī)則到秩序——國際制度競爭的邏輯》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2019年第4 期，第28—57 頁；李巍：《制度之戰(zhàn)：戰(zhàn)略競爭時(shí)代的中美關(guān)系》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2016年，第82 頁。國際制度競爭既包括原則、規(guī)范方面的博弈，也涉及意識(shí)、理念方面的競爭，同時(shí)還涉及不同的具體操作程序。特朗普不僅采取政治、經(jīng)濟(jì)、意識(shí)形態(tài)等戰(zhàn)略把中國“推回”原處，④Robert Sutter,“Pushback: America's New China Strategy,”The Diplomat, November 2, 2018, https:// thediplomat.com/2018/11/pushback-americas-new-china-strategy/.還精心挑起中美制度競爭。當(dāng)前，美國的封閉等級(jí)式國際制度與中國的開放包容式國際制度之間形成了極大的反差和對(duì)比。退出國際制度即“退出外交”等以往被忽視的既成大國的戰(zhàn)略需要補(bǔ)充到既成大國應(yīng)對(duì)秩序轉(zhuǎn)變潛在趨勢的策略中來，其以維護(hù)霸權(quán)國的權(quán)力優(yōu)勢為宗旨。①任琳：《“退出外交”與全球治理秩序：一種制度現(xiàn)實(shí)主義的分析》，《國際政治科學(xué)》2019年第1 期，第112—113 頁。近年來，中國在推進(jìn)“一帶一路”的過程中不斷加強(qiáng)國際制度建設(shè)，受到國際社會(huì)的認(rèn)可和歡迎，但是，亞投行、“一帶一路”國際合作高峰論壇等開放包容的國際制度建設(shè)卻受到了美國的指責(zé)。中美互斥性的國際制度競爭有可能演變?yōu)榧瘓F(tuán)對(duì)抗，中美制度競爭如果建立在成員國的封閉和互斥的基礎(chǔ)之上，而這種封閉和互斥是基于主導(dǎo)國私利目標(biāo)的考慮，那么它有可能演變成為主導(dǎo)國領(lǐng)導(dǎo)下的集團(tuán)之間的對(duì)抗和沖突。②李?。骸吨忻澜鹑谕饨恢械膰H制度競爭》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2016年第4 期，第138 頁。特朗普反制度化戰(zhàn)略在對(duì)華政策上采取的霸權(quán)主義立場，標(biāo)志著對(duì)華融入加接觸政策的終結(jié)，嚴(yán)重破壞了中美關(guān)系的合作基礎(chǔ)。

“競爭”已經(jīng)成為特朗普政府對(duì)華戰(zhàn)略調(diào)整的基本著力點(diǎn)。特朗普上臺(tái)后的首份《國家安全戰(zhàn)略報(bào)告》稱中國為“修正主義”和“戰(zhàn)略競爭者”，試圖依照美國自身的利益重塑國際政治秩序。報(bào)告明確指出，“中國正在利用經(jīng)濟(jì)誘因和懲罰、影響軍事行動(dòng)以及暗示的軍事威脅來說服其他國家注意其政治立場?！雹跿he White House,“National Security Strategy,”p.45.美國以實(shí)力為出發(fā)點(diǎn)，確保美國的領(lǐng)導(dǎo)地位。從具體措施看，美國指責(zé)中國沒有履行入世承諾，啟動(dòng)規(guī)?？涨暗膶?duì)華貿(mào)易戰(zhàn)，宣布退出《巴黎氣候協(xié)定》和《中導(dǎo)條約》等協(xié)定，再加上特朗普推行的“印太戰(zhàn)略”以及在中國南海以及臺(tái)灣海峽的強(qiáng)硬巡航舉措嚴(yán)重影響了中美關(guān)系，這些競爭和對(duì)抗行為急劇惡化了中美關(guān)系的政治生態(tài)。

退約等反制度化行為嚴(yán)重破壞了中美關(guān)系的國際組織平臺(tái)，又使得中美關(guān)系不斷惡化。長期以來，中美圍繞著全球治理議題在國際組織層面的合作是中美兩國良性互動(dòng)的重要方面。但特朗普上臺(tái)后，從多個(gè)國際制度中退出或威脅退出，嚴(yán)重影響了中美兩國在國際制度和多邊組織層面的合作。在政治、經(jīng)濟(jì)、文化競爭之外，中美國際制度競爭推動(dòng)形成了中美全方位競爭的局面。

（三）特朗普反制度化國際戰(zhàn)略無法阻止多邊主義的發(fā)展

特朗普反制度化國際戰(zhàn)略無法解決目標(biāo)、能力的不對(duì)稱，不可能實(shí)現(xiàn)美國的如意算盤。美國學(xué)者約翰·加迪斯（John Lewis Gaddis）的大戰(zhàn)略研究認(rèn)為，戰(zhàn)略目標(biāo)、能力與執(zhí)行需要互相適應(yīng)和配合，“把所能支配的一切手段與所看到的目的聯(lián)系起來”。①John Lewis Gaddis,“A Grand Strategy of Transformation,”Foreign Policy, Vol.133, No.1, 2002, p.57.當(dāng)前，美國國力已經(jīng)步入相對(duì)衰落的階段，強(qiáng)烈抵制國際制度的態(tài)度和深度利用國際制度的愿望這一雙重矛盾是特朗普反制度戰(zhàn)略歸于失敗的內(nèi)在因素。在反制度化戰(zhàn)略的執(zhí)行過程中，世界多極化不斷發(fā)展，美國自身相對(duì)衰落，特朗普不可能改變多極化的發(fā)展，無力阻擋多邊主義的大潮。

堅(jiān)持并重振多邊主義已經(jīng)成為國際社會(huì)的重要共識(shí)。美國的真正問題不在于它是否被中國或其他任一競爭者所取代，而是它將面對(duì)眾多極具權(quán)勢的挑戰(zhàn)者的同時(shí)興起，包括國家和非國家行為體，這種權(quán)力擴(kuò)散減少了美國控制他人的相對(duì)能力。②約瑟夫·奈：《美國世紀(jì)結(jié)束了嗎》，邵杜罔譯，北京：北京聯(lián)合出版公司，2016年，第138 頁。為了推動(dòng)多邊主義，法德宣布組建“多邊主義聯(lián)盟”，在2019年9月聯(lián)合國大會(huì)期間發(fā)起結(jié)盟運(yùn)動(dòng)，得到加拿大、日本、澳大利亞、印度、印度尼西亞和墨西哥等國的支持。同時(shí)，國際法院（ICJ）、國際海洋法法庭（ITLOS）、常設(shè)仲裁法庭（PCA）以及世界貿(mào)易組織爭端解決機(jī)構(gòu)均已確認(rèn)把多邊主義定義為“強(qiáng)制性”原則，即各國缺乏就全球關(guān)注事項(xiàng)單方面作出公共政策決定的自由裁量權(quán)。③Evan J. Criddle and Evan Fox-Decent,“Mandatory Multilateralism,”p.274.

同時(shí)，國際制度和國際法的繼續(xù)擴(kuò)展，反映了多邊主義原則得到越來越多國家的支持和接受。聯(lián)合國作為踐行多邊主義最重要平臺(tái)，將進(jìn)一步發(fā)揮自身作用。當(dāng)前，聯(lián)合國大會(huì)正積極推動(dòng)有關(guān)“國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用問題國際文書”談判和《聯(lián)合國關(guān)于調(diào)解所產(chǎn)生的國際和解協(xié)議公約》（《新加坡調(diào)解公約》）的談判。其中，《新加坡調(diào)解公約》已于2019年8月7日開放簽署，包括中國在內(nèi)的46 個(gè)國家和地區(qū)作為首批簽約方簽署了這一公約，展示了國際社會(huì)對(duì)多邊主義重要作用的共識(shí)。2020年聯(lián)合國迎來成立75周年，聯(lián)合國正著手籌備“UN75”的相關(guān)活動(dòng)，進(jìn)一步推動(dòng)多邊主義。

2019年7月25日，歐盟和加拿大達(dá)成《歐盟—加拿大臨時(shí)上訴仲裁安排》（the EU-Canada Interim Appeal Arbitration Arrangement）。這一仲裁安排首先確認(rèn)，“世界貿(mào)易組織爭端解決制度對(duì)多邊貿(mào)易體制的安全性和可預(yù)測性作出了貢獻(xiàn)，并重申它們致力于建立一個(gè)基于規(guī)則的多邊貿(mào)易體制，并肯定世界貿(mào)易組織上訴機(jī)構(gòu)在爭端解決機(jī)制中的重要作用，強(qiáng)調(diào)填補(bǔ)上訴機(jī)構(gòu)空缺的緊迫性和重要性，使其能夠按照《世界貿(mào)易組織關(guān)于爭端解決規(guī)則和程序的諒解》（DSU）的設(shè)想履行其職能。”①Government of Canada,“Interim Appeal Arbitration Pursuant to Article 25 of the DSU,”July 25, 2019, https://www.international.gc.ca/trade-commerce/trade_topics-domaines_commerce/wto_trade_disputeomc_differends_commerciaux.aspx?lang=eng.這是對(duì)基于規(guī)則的多邊主義的再一次確認(rèn)，如果世界貿(mào)易組織上訴機(jī)構(gòu)2019年底空缺席位，雙方的臨時(shí)上訴仲裁安排可能成為多邊仲裁協(xié)議的模板。

五、中國的應(yīng)對(duì)策略

特朗普反制度化戰(zhàn)略的一個(gè)重要目標(biāo)是遏制中國的發(fā)展。當(dāng)前，“特朗普沖擊”導(dǎo)致世界秩序面臨深刻危機(jī)，但從長遠(yuǎn)看，以美國為主導(dǎo)的國際秩序的政治基礎(chǔ)將讓位于新的全球力量格局、國家間聯(lián)盟和全球治理機(jī)制。這種轉(zhuǎn)變可能會(huì)導(dǎo)致相對(duì)更為開放和基于規(guī)則的后美國秩序和后西方秩序。因此，具有深謀遠(yuǎn)慮的國家將比那些目光短淺的國家更加珍視多邊主義的收益。面對(duì)挑戰(zhàn)，中國需要保持戰(zhàn)略定力，在戰(zhàn)略上需要充分認(rèn)識(shí)到，多邊主義的成長需要短期犧牲對(duì)決策權(quán)的控制，以換來穩(wěn)定協(xié)定安排的長期好處。時(shí)間越長，多邊主義的吸引力就越大，因此需要有克服短期利己的遠(yuǎn)見。②利莎·馬?。骸独硇試覍?duì)多邊主義的選擇》，第127 頁。

首先，堅(jiān)持多邊主義信念，反對(duì)短期自利行為。多邊主義的動(dòng)力基于一種長期、普遍的信念，認(rèn)為生存在一個(gè)多極的國際體系中是有許多好處的?？梢哉f，多邊主義和多邊決策以及所有國家對(duì)多邊外交的參與，參與國中的大多數(shù)對(duì)協(xié)議的支持，這些事實(shí)是美國所無法改變的，也是無力改變的。因而，特朗普反制度化戰(zhàn)略不會(huì)從根本上改變多邊主義和國際合作的進(jìn)程。

中國的多邊主義堅(jiān)持“多元化”“和而不同”的全球治理理念，是堅(jiān)持多邊主義的關(guān)鍵性力量。在國際舞臺(tái)，中國高舉多邊主義大旗，積極推動(dòng)“一帶一路”國際合作，推動(dòng)各國遵守具有約束力的協(xié)定。比如，當(dāng)前世界貿(mào)易組織改革方案備受關(guān)注，中國提交了關(guān)于世界貿(mào)易組織改革的建議文件，正是為了維護(hù)世界貿(mào)易組織的權(quán)威性和有效性，維護(hù)以規(guī)則為基礎(chǔ)的多邊貿(mào)易體制。同時(shí)，在國內(nèi)層面，中國不斷深化改革開放，扎實(shí)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，促進(jìn)企業(yè)轉(zhuǎn)型，通過全方位開放發(fā)展壯大自己，把外部壓力轉(zhuǎn)化為高質(zhì)量發(fā)展的動(dòng)力。

其次，積極加強(qiáng)制度建設(shè)，提升中國的制度話語權(quán)。如何維護(hù)當(dāng)前的多邊主義，存在多種發(fā)展的路徑。比如，增強(qiáng)多邊主義的承諾，尋求與全球治理體系轉(zhuǎn)型相適應(yīng)的多邊主義的新價(jià)值，或在區(qū)域機(jī)制中堅(jiān)持多邊談判和協(xié)商原則等，其中加強(qiáng)多邊制度和區(qū)域制度建設(shè)具有積極的作用。中國應(yīng)更一步推動(dòng)金磚國家組織、上海合作組織的機(jī)制化建設(shè)，積極探索和完善“一帶一路”國際合作高峰論壇、亞投行、絲路基金的制度化形式。同時(shí)，堅(jiān)持在以發(fā)展為導(dǎo)向、以多邊貿(mào)易自由化為目標(biāo)和以非歧視為核心原則的基礎(chǔ)上推動(dòng)世界貿(mào)易組織改革，圍繞拯救爭端解決機(jī)制、強(qiáng)化關(guān)稅約束原則、慎用國家安全例外條款、規(guī)制農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼等議題，推進(jìn)漸進(jìn)和包容的世界貿(mào)易組織改革。尤其是，推動(dòng)多哈回合談判擱置的發(fā)展議題與電子商務(wù)、投資便利化、中小企業(yè)等新一代議題結(jié)合，參與下一代貿(mào)易議題的規(guī)則制定。

此外，中國應(yīng)積極推動(dòng)區(qū)域多邊主義向深度融合方向發(fā)展。特別是加強(qiáng)“一帶一路”貫通的中亞、南亞、東南亞、西亞等區(qū)域的機(jī)制建設(shè)，如區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系、東亞峰會(huì)、東盟地區(qū)論壇、湄公河次區(qū)域合作、中非合作論壇、亞信會(huì)議、中國—阿拉伯國家合作論壇、中國—海合會(huì)戰(zhàn)略對(duì)話、亞歐會(huì)議和中國—中東歐國家合作論壇等。僅就東亞地區(qū)而言，區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系對(duì)于中國與東南亞地區(qū)合作具有重要意義。2019年11月4日，泰國曼谷第三次區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議宣布，15 個(gè)成員國整體上結(jié)束區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系談判，這標(biāo)志著世界上人口最多、成員結(jié)構(gòu)最多元化、發(fā)展?jié)摿ψ畲蟮淖再Q(mào)區(qū)建設(shè)取得重大突破。為構(gòu)建開放型世界經(jīng)濟(jì)，中國還需要借助中日韓合作深入的契機(jī)，推動(dòng)中日韓自貿(mào)區(qū)談判取得新進(jìn)展，推進(jìn)落實(shí)“中日韓+X”合作，推動(dòng)“中日韓+”的發(fā)展。

最后，防止中美制度競爭進(jìn)一步惡化中美關(guān)系。國際制度和國際組織是當(dāng)前國家間合作的重要載體，也是中美可以有效互動(dòng)的領(lǐng)域。加強(qiáng)在現(xiàn)有制度領(lǐng)域與美國的互動(dòng)，可以起到增信釋疑、澄清分歧的橋梁作用，防止出現(xiàn)制度拒斥（institutional rejection）行為和“非此即彼”的對(duì)抗型制度戰(zhàn)略，進(jìn)而防止中美關(guān)系滑向全面對(duì)抗。當(dāng)前，中美圍繞多邊主義競爭的一個(gè)重要體現(xiàn)是世界銀行和亞投行的可能競爭，為此，需要在國際制度層面闡述亞投行對(duì)全球治理機(jī)制的補(bǔ)充性質(zhì)，打消美國阻止中國“一帶一路”推進(jìn)的企圖?？傊?，競爭性多邊主義更多地反映了國際社會(huì)在合作形式而非物質(zhì)力量上的較量，中國不僅需要增強(qiáng)國際制度合作的物質(zhì)基礎(chǔ)，還需要研究國際制度運(yùn)作的方式方法，妥善應(yīng)對(duì)多邊主義競爭的可能影響。