對美國戰(zhàn)略評估的再思考：理論與方法

雷少華 李 卓

【內(nèi)容提要】 戰(zhàn)略評估是指關(guān)于戰(zhàn)略制定和實施的綜合評價和衡量，主要體現(xiàn)為大國對世界發(fā)展趨勢的一種綜合分析。戰(zhàn)略評估是整個戰(zhàn)略決策流程中的重要部分，高質(zhì)量的戰(zhàn)略評估并不能保證高質(zhì)量的最終戰(zhàn)略決策，但是最終戰(zhàn)略決策和外交政策必須依賴戰(zhàn)略評估。當(dāng)代美國的戰(zhàn)略評估制度，有一套完備體系和科學(xué)手段。內(nèi)容上涵蓋了長時間、大空間和多重領(lǐng)域，對政治、經(jīng)濟、軍力、科技甚至產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀和未來趨勢做出評估。本文從美國戰(zhàn)略評估理論的發(fā)展、戰(zhàn)略評估的特點出發(fā)，以凈評估方法為例，深入探討美國戰(zhàn)略評估的方法，進而討論如何應(yīng)用這些方法來分析美國國家安全戰(zhàn)略報告。只有掌握美國戰(zhàn)略評估的理論、邏輯和方法，才能夠更好地理解美國戰(zhàn)略評估的文本背后的政策含義，從而為應(yīng)對來自美國的外部挑戰(zhàn)提供更為準(zhǔn)確的對應(yīng)措施，也能夠進一步推動國際關(guān)系理論的發(fā)展。

2017年12月，美國政府公布了特朗普就任美國總統(tǒng)后的第一份《國家安全戰(zhàn)略報告》（2017National Security Strategy of the United States of America）。這份報告從安全、繁榮、實力和影響力四個方面，全面展示了特朗普政府對美國國家利益和外部挑戰(zhàn)的看法。2018年1月，美國國防部公布了《美國國防戰(zhàn)略報告（概要）》 （Summary of the 2018 National Defense Strategy of the United States of America）。這兩份報告奠定了特朗普政府全球安全戰(zhàn)略框架。綜合這兩份報告可知，特朗普政府對美國國家利益和外部挑戰(zhàn)的判斷有了根本性轉(zhuǎn)變，主要體現(xiàn)在三個方面：（1）從全球多邊合作轉(zhuǎn)向“美國優(yōu)先”，經(jīng)濟安全是國家安全；（2）反恐戰(zhàn)爭全面結(jié)束，俄國和中國是美國的戰(zhàn)略競爭者（strategic competitors）；（3）保護美國科技創(chuàng)新生態(tài)、確保美國技術(shù)領(lǐng)先地位。報告公布近兩年以來，特朗普政府的外交實踐也證明是遵循了這幾份報告確定的總原則。

美國這些戰(zhàn)略評估報告是如何撰寫的？如何理解美國戰(zhàn)略評估報告？本文將從美國戰(zhàn)略評估理論、方法及特點的角度，以“凈評估”為例，對這些問題進行探討和分析。由于戰(zhàn)略評估只是整個戰(zhàn)略決策流程中重要組成部分，高質(zhì)量的戰(zhàn)略評估并不能保證高質(zhì)量的最終戰(zhàn)略決策。本文的研究重點是戰(zhàn)略評估過程，而不是戰(zhàn)略決策的結(jié)果。通過對美國的戰(zhàn)略評估進行分析，從而對美國戰(zhàn)略評估的理論、方法、特點和規(guī)律有更加深入的理解。

一、美國戰(zhàn)略評估理論和方法概論

（一）美國戰(zhàn)略評估的基本定義和概況

戰(zhàn)略評估（Strategic Assessment）是指關(guān)于戰(zhàn)略制定和實施的綜合評價和衡量，主要體現(xiàn)為國家對世界發(fā)展趨勢的綜合分析。在時間上橫跨過去、現(xiàn)在、未來三個時段，回顧重大歷史事件、歸納戰(zhàn)略經(jīng)驗、全面總結(jié)復(fù)雜現(xiàn)狀、預(yù)測未來發(fā)展趨勢；在空間上，既宏觀分析全球戰(zhàn)略環(huán)境，也對地區(qū)、國別進行特定分析；在領(lǐng)域方面，對政治、經(jīng)濟、軍力、科技甚至產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)狀和未來趨勢做出評估。

戰(zhàn)略評估包括了三個主要方面：評估框架的戰(zhàn)略性、評估信息的機密性和評估應(yīng)用的對策性?！霸u估框架的戰(zhàn)略性”是指評估報告研究的內(nèi)容是具有綜合性的問題，而非細(xì)枝末節(jié)。這是美國對國家安全目標(biāo)的定義、威脅來源的識別及應(yīng)對手段的分析；“評估信息的機密性”是指評估的原始信息依據(jù)機密情報，報告分為公開版和完整版。公開版是為了遵循“透明政府”和“信息公開”的法律要求，而完整版只有極少數(shù)人有權(quán)閱讀，如安德魯·馬歇爾（Andrew Marshall）負(fù)責(zé)的美國國防部“凈評估辦公室”（Office of Net Assessment）的機密報告，直接呈遞給國防部長和常務(wù)副部長。①“Director of Net Assessment,”Department of Defense (DoD) Directive No.5111.11, Dec 23, 2009, https://www.esd.whs.mil/Portals/54/Documents/DD/issuances/dodd/511111p.pdf. 有兩點值得注意：首先，該指令的內(nèi)容為規(guī)定凈評估辦公室主任職責(zé)與權(quán)限，具有時間連續(xù)性，目前生效的版本是2009年12月23日版，前一版本公布于2001年8月22日。但其指令編號卻并不必然具有連續(xù)性，最早規(guī)定凈評估辦公室主任職責(zé)與權(quán)限的同名指令為DoD Directive No.5015.39, December 6, 1971. 參見Andrew Krepinevich and Barry Watts, The Last Warrior: Andrew Marshall and the Shaping of Modern American Defense Strategy, New York: Basic Books, 2015, p.278；其次，從直接向國防部長和常務(wù)副部長報告這點來看，凈評估辦公室主任的級別相當(dāng)于副部長（Under Secretary of Defense），這點可參見“Under Secretary of Defense for Policy (USD(P)),”Department of Defense (DoD) Directive No.5111.1, Dec 8, 1999, https://www.esd.whs.mil/Portals/54/Documents/DD/issuances/dodd/511101p.pdf。即使是年代久遠(yuǎn)的冷戰(zhàn)時期的報告，絕大多數(shù)至今仍未解密；②Andrew Krepinevich and Barry Watts, The Last Warrior, p.xxi.“評估應(yīng)用的對策性”是指戰(zhàn)略評估報告在實際應(yīng)用中具有強烈的針對性和對策性，如凈評估辦公室20 世紀(jì)80年代對美蘇戰(zhàn)略力量平衡和“北約－華約”常規(guī)力量平衡的連續(xù)評估。③Andrew Krepinevich and Barry Watts, The Last Warrior, pp.153-192. 對“凈評估”的相關(guān)研究曾多次提及此報告，如Thomas Skypek,“Evaluating Military Balances through the Lens of Net Assessment: History and Application,”Journal of Military and Strategic Studies, 12(2), 2010, pp.18-20;Institute for Defense Analyses,“Net Assessment: The Concept, Its Development and Its Future,”1990, https://www.esd.whs.mil/Portals/54/Documents/FOID/Reading%20Room/Other/Litigation%20Release%20-%20Net%20 Assessment%20concept%20development%20future%20%20199005.pdf。

1947年美國《國家安全法案》對國家安全委員會和國家情報委員會的職能進行了界定，將“識別威脅并提出相關(guān)對策”等戰(zhàn)略評估的基本內(nèi)容納入其中。④National Security Act of 1947, Sec. 101. (i). (4). (a).經(jīng)過多年的發(fā)展和演變，目前最具有代表性的美國戰(zhàn)略評估主要包括戰(zhàn)略環(huán)境評估和凈評估。前者的代表是《美國國家安全戰(zhàn)略》中的背景分析，后者是美國國防部凈評估辦公室對主要競爭對手和美國的戰(zhàn)略優(yōu)勢劣勢進行的對比評估。進行戰(zhàn)略評估和分析的單位不僅包括國防部、也包括國家情報委員會和國家安全委員會。在實際執(zhí)行的過程中，軍隊各兵種、智庫（如蘭德公司等）都參與其中。

（二）美國戰(zhàn)略評估的發(fā)展過程

第二次世界大戰(zhàn)后，美國確立了一套具有完備體系和科學(xué)手段的戰(zhàn)略評估制度。美國國家安全委員會的職能之一是“以國家安全為根本利益、以向總統(tǒng)提出國家安全相關(guān)建議為目的、對美國現(xiàn)實與潛在的軍事力量相關(guān)目標(biāo)、承諾與風(fēng)險做出評定與評價?！雹貼ational Security Act of 1947, Sec. 101. (b). (1).雖然《國家安全法》沒有直接使用“戰(zhàn)略評估”的術(shù)語，但國家安全委員會被賦予了戰(zhàn)略評估的職責(zé)。該法案中對國家安全委員會主要職責(zé)的設(shè)定是：“將國家安全相關(guān)的對內(nèi)、對外和軍事政策整合問題向總統(tǒng)提出建議，在涉及國家安全事務(wù)方面，以確保軍事機構(gòu)與政府其他部門進行更有效的合作?！雹贜ational Security Act of 1947, Sec. 101. (a).因此戰(zhàn)略評估的性質(zhì)就是在總統(tǒng)、文職官員和軍事機構(gòu)之間的相互協(xié)調(diào)。

1947年后，隨著美國安全環(huán)境的變化，國家安全委員會及其相關(guān)的軍方和情報界各機構(gòu)都開始設(shè)立自己的戰(zhàn)略評估部門。為了明確各機構(gòu)的所屬權(quán)責(zé)，美國進一步建構(gòu)了整個戰(zhàn)略評估系統(tǒng)。最典型的是1986年《戈德華特—尼科爾斯國防部重構(gòu)法案》（The Goldwater-Nichols Department of Defense Reorganization Act of 1986），該法案確立了美軍的軍政體制，即“總統(tǒng)決策、戰(zhàn)區(qū)主戰(zhàn)、軍種主建”的體制，并強化了參聯(lián)會本身作為聯(lián)合指揮作戰(zhàn)機構(gòu)的職能。

這種體制的變化，賦予了美國軍方負(fù)責(zé)執(zhí)行戰(zhàn)略評估的職責(zé)。一方面，“總統(tǒng)—國防部長—參聯(lián)會主席”負(fù)責(zé)進行宏觀的國家安全威脅和國防實力評估，聯(lián)合司令部則負(fù)責(zé)評估自己所在戰(zhàn)區(qū)的軍事威脅和軍事實力，而各軍種則負(fù)責(zé)對軍種執(zhí)行任務(wù)的能力和建設(shè)情況進行評估。雖然聯(lián)合司令部和各軍種都可以進行自己職能內(nèi)的戰(zhàn)略評估，但涉及全局的戰(zhàn)略評估由“總統(tǒng)—國防部長—參聯(lián)會主席”這種三角結(jié)構(gòu)官僚體系控制。總統(tǒng)也通過國家安全委員會來獲取信息并命令其進行高級別戰(zhàn)略評估，因此該法案更強調(diào)了文職官員進行全局性戰(zhàn)略評估的權(quán)威性。

冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國軍方就軍隊的規(guī)模、軍費預(yù)算以及美軍如何適應(yīng)新時期的安全威脅等問題進行多輪評估?！?·11”恐怖襲擊后，美國組建了國土安全部，非傳統(tǒng)安全在戰(zhàn)略評估體系中重要性開始上升，提高了恐怖主義襲擊、自然災(zāi)害以及其他重大的公共安全威脅的戰(zhàn)略重要性，體現(xiàn)了后“9·11”時代美國政府對國家安全內(nèi)涵認(rèn)識的變化。

（三）美國戰(zhàn)略評估的總體特點

首先，美國戰(zhàn)略評估有一套嚴(yán)格的流程。以“總統(tǒng)—國防部長—參聯(lián)會主席”的組織體制為主體、以總統(tǒng)和國家安全委員會為核心。在這種組織體系下，美國國家安全戰(zhàn)略相應(yīng)地形成了《國家安全戰(zhàn)略》—《國家防務(wù)戰(zhàn)略》—《國家軍事戰(zhàn)略》的戰(zhàn)略文書體系?？偨y(tǒng)就職半年內(nèi)，國家安全委員會就需要在“凈評估辦公室”等部門的協(xié)同下，對美國的宏觀戰(zhàn)略環(huán)境和戰(zhàn)略能力進行評估，并最終形成新一屆政府的《國家安全戰(zhàn)略報告》；第二年6月前，國防部要在《國家安全戰(zhàn)略報告》的基礎(chǔ)上，結(jié)合四年防務(wù)評估報告以及其他材料，制定《國家防務(wù)戰(zhàn)略》（National Defense Strategy）。①易本勝、邢蓬宇：《淺析美軍戰(zhàn)略評估體制》，《軍事文摘》2016年第9 期，第6 頁。該文件將《國家安全戰(zhàn)略》中涉及軍事力量使用與發(fā)展的部分進行細(xì)化，同時提供一份更加關(guān)注軍事安全的戰(zhàn)略環(huán)境評估；而參聯(lián)會基于《國家安全戰(zhàn)略》和《國家防務(wù)戰(zhàn)略》，制定《國家軍事戰(zhàn)略》（National Military Strategy）結(jié)合戰(zhàn)略和作戰(zhàn)兩個層次，對安全環(huán)境的性質(zhì)和安全威脅的類型進行細(xì)分，并對武裝力量的目標(biāo)、使用原則等進行更深入的分析。②東義孝、「『國家安全保障戦略』の上位規(guī)範(fàn)性に関する検討―能力ベース·アプローチの比較を通じて」、『國際安全保障』第42 巻第4號（2015年3月）、47-50 頁（東義孝，《對各國國家安全戰(zhàn)略上位規(guī)范性的探討: 基于能力需求評估方法進行的比較研究》，《國際安全保障》第42卷第4號，2015年3月，第47—50 頁。）戰(zhàn)略制定后，下一階段的評估則是有關(guān)戰(zhàn)略執(zhí)行，既有按照時間節(jié)點（月、季、年）劃分的定期反饋報告，也有在中期（通常是兩年）進行的全面評估和再檢查。執(zhí)行結(jié)束后，最后的評估是效果的檢驗，美軍通常會在戰(zhàn)略實施的中期（兩年）和最后（四年）組織驗證和綜合評估，并以此作為下一輪戰(zhàn)略制定的基礎(chǔ)。③易本勝、邢蓬宇：《淺析美軍戰(zhàn)略評估體制》，《軍事文摘》2016年第9 期，第7 頁。

其次，美國戰(zhàn)略評估日趨多樣化。隨著美軍自身組織機構(gòu)復(fù)雜化和國際安全形勢的變化，戰(zhàn)略評估也在這兩個方向上日趨多樣化。除了傳統(tǒng)的“總統(tǒng)—國防部—參聯(lián)會”外，美軍不同軍種也從事或參與戰(zhàn)略評估，例如各軍種部長、各戰(zhàn)區(qū)聯(lián)合司令部。國防部長辦公廳下屬的其他主要負(fù)責(zé)作戰(zhàn)和裝備評估的機構(gòu)，也涉足戰(zhàn)略評估。

再次，相關(guān)智庫積極參與戰(zhàn)略評估。美國戰(zhàn)略評估把一定項目外包給相關(guān)研究機構(gòu)或者智庫。例如國防大學(xué)戰(zhàn)略研究所、各軍種分析中心、陸海軍的戰(zhàn)爭學(xué)院、空軍大學(xué)、海軍研究生院，以及蘭德公司、卡內(nèi)基國際和平基金會、戰(zhàn)略和預(yù)算評估中心、新美國安全中心等。其中戰(zhàn)略和預(yù)算評估中心與凈評估辦公室的關(guān)系尤其密切。

除了組織機構(gòu)的多樣化和全局性評估外，各安全領(lǐng)域的專門性評估也從戰(zhàn)略性的高度進行，并對全局構(gòu)成影響，例如國防部組織的核態(tài)勢評估、太空安全評估、網(wǎng)絡(luò)安全評估、彈道導(dǎo)彈防御評估、軍種兵力結(jié)構(gòu)評估、裝備采辦評估，參聯(lián)會組織的軍種戰(zhàn)備評估、作戰(zhàn)能力評估等。此外，針對具體地區(qū)的戰(zhàn)略評估，如對海灣、科索沃、阿富汗、伊拉克、臺灣海峽、中國南海相關(guān)的評估。各類對華的戰(zhàn)略評估也都是美國戰(zhàn)略評估多樣化的重要表現(xiàn)。

二、美國戰(zhàn)略環(huán)境評估的主要內(nèi)容

（一）美國戰(zhàn)略環(huán)境評估的總體特點

根據(jù)《戈德華特—尼克爾斯國防部法案》，總統(tǒng)需要向國會提交關(guān)于國家安全挑戰(zhàn)與政策調(diào)整的報告。該報告是認(rèn)識和分析美國對外戰(zhàn)略的最重要文獻。正如該報告在引言部分所說，“這項新的國家安全戰(zhàn)略報告使美國能夠通過強有力和可持續(xù)的領(lǐng)導(dǎo)作用維護我們的國家利益。它規(guī)定了指導(dǎo)美國在全世界使用其力量和影響力的原則和優(yōu)先事項?！雹貵oldwater-Nicholas Department of Defense Reorganization Act of 1986, Sec. 603. (a).只有根據(jù)戰(zhàn)略環(huán)境的綜合評估，才能實施美國領(lǐng)導(dǎo)力對外戰(zhàn)略。因此，該文件是美國維護全球領(lǐng)導(dǎo)地位的最高行動指南，并充分反映了美國最高當(dāng)局對于戰(zhàn)略環(huán)境的綜合認(rèn)識。

《國家安全戰(zhàn)略報告》主要對美國戰(zhàn)略環(huán)境進行了全面評估。在每一個方面的分析中，都有戰(zhàn)略環(huán)境評估的內(nèi)容。更重要的是，美國都會將宏觀國家利益再次細(xì)化為微觀領(lǐng)域，然后再把戰(zhàn)略環(huán)境評估細(xì)化到相應(yīng)的微觀領(lǐng)域，識別出微觀領(lǐng)域存在的問題和威脅，隨后再分析如何使用現(xiàn)有的資源和政策去應(yīng)對這些問題和威脅。這種在戰(zhàn)略環(huán)境評估中既不斷細(xì)化、又保持局部和整體的一致性的分析方法，是美國戰(zhàn)略評估的優(yōu)點。美國的戰(zhàn)略環(huán)境評估具有高度的全球性，表面上是由于美國所面臨的問題和威脅是全球性的，但深層次上是因為美國對其利益的界定是全球性的?？陀^上美國的力量在全球滲透，主觀上美國認(rèn)為自身肩負(fù)著國際領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。美國戰(zhàn)略環(huán)境評估的全球性，與它主觀的全球領(lǐng)導(dǎo)意愿和客觀的能力相匹配，這是和其他大國的戰(zhàn)略評估最大的區(qū)別。

與前幾屆美國政府《國家安全戰(zhàn)略報告》相比，特朗普政府對美國戰(zhàn)略環(huán)境認(rèn)識最大的變化是應(yīng)該回歸到“美國優(yōu)先”的軌道上?！秶野踩珣?zhàn)略報告（2017）》強調(diào)：“美國優(yōu)先”是對美國利益的清晰評估、解決美國所面臨挑戰(zhàn)的決心而制定的國家戰(zhàn)略，這是現(xiàn)實主義為導(dǎo)向的原則。這種戰(zhàn)略基于和平、安全和繁榮的信念，依靠在國內(nèi)尊重本國公民、在海外合作確保和平與強大的主權(quán)國家。②National Security Strategy of the United States of America(December 2017), p.1.依照這種對戰(zhàn)略環(huán)境的認(rèn)識，特朗普政府對美國戰(zhàn)略實施的順序是：保護美國人民、保護家園和生活方式；促進美國繁榮，保護工人和公司利益、振興美國經(jīng)濟；重建軍隊確保軍事優(yōu)勢；提高美國影響力。特朗普政府對于外部挑戰(zhàn)的認(rèn)識主要有三個層次：中俄是美國的全球戰(zhàn)略競爭者，朝鮮、伊朗是破壞地區(qū)穩(wěn)定的主要國家，伊斯蘭極端組織威脅美國本土安全。①National Security Strategy of the United States of America(December 2017), pp.2-3.

基于這種評估，特朗普政府對美國國家安全面臨的風(fēng)險排序是：確保美國本土和邊境安全（防御大規(guī)模殺傷性武器、遏制生化威脅、強化邊界管控）、從源頭遏制威脅（打擊恐怖組織、摧毀跨國犯罪）、網(wǎng)絡(luò)安全、國內(nèi)抗災(zāi)能力。與奧巴馬時期的戰(zhàn)略環(huán)境評估相比，氣候變化等議題被移除出美國戰(zhàn)略威脅的名單。從中可以看出，美國對國家安全的定義是一個涵蓋軍事、政治、經(jīng)濟和社會的綜合概念。因此，美國《國家安全戰(zhàn)略報告》的戰(zhàn)略環(huán)境評估主要有三個主要特點：（1）從全球視角分析美國利益和美國戰(zhàn)略的挑戰(zhàn)；（2）戰(zhàn)略威脅的來源不局限于軍事安全；（3）重視長期戰(zhàn)略趨勢與當(dāng)前戰(zhàn)略風(fēng)險之間的聯(lián)系。

（二）安全領(lǐng)域的戰(zhàn)略環(huán)境評估的特點

戰(zhàn)略評估將安全問題細(xì)化為不同領(lǐng)域，包括國際挑戰(zhàn)、國防、國土安全、反恐、防止大規(guī)模殺傷性武器的擴散，體現(xiàn)出了美國對戰(zhàn)略環(huán)境和戰(zhàn)略威脅認(rèn)識的多樣性，并且非傳統(tǒng)安全在評估中的權(quán)重越來越大。美國《國家安全戰(zhàn)略報告》在安全部分的評估邏輯是以問題領(lǐng)域為基礎(chǔ)，將國別和地區(qū)置于問題領(lǐng)域的大框架之下。例如在奧巴馬政府2015年報告的安全部分里，在不同問題領(lǐng)域?qū)χ袊亩ㄎ缓桶踩{進行評估：在構(gòu)建沖突預(yù)防能力的部分中，報告認(rèn)為需要應(yīng)對未來東海和南海的安全風(fēng)險；在確保全球公域自由通行這一部分中，涉及到空中與海上安全領(lǐng)域，評估了中國和東盟在南海的關(guān)系。

從國際關(guān)系理論和外交思想流派的角度，現(xiàn)實主義、理想主義、自由制度主義都體現(xiàn)在《國家安全戰(zhàn)略報告》中。但從內(nèi)容上來看，《國家安全戰(zhàn)略報告》戰(zhàn)略環(huán)境評估最大的理論背景仍然是根深蒂固的全球主義和現(xiàn)實主義。在分析方法上，雖然美國的分析傳統(tǒng)是戰(zhàn)略評估先于戰(zhàn)略決策，但是戰(zhàn)略觀念影響著戰(zhàn)略評估。因為戰(zhàn)略環(huán)境評估本身并不完全客觀，而是受一些根深蒂固的戰(zhàn)略觀念的影響。例如除全球主義外，“天定命運論”(manifest destiny)在其環(huán)境分析中也是無處不在。一方面，美國認(rèn)為它對全世界的領(lǐng)導(dǎo)不僅不可或缺，而且也是國際社會的多數(shù)成員所期許的，這種“天定命運論”讓美國認(rèn)為它的安全、經(jīng)濟、價值、秩序如能實現(xiàn)，將對全人類都有利；另一方面，美國也認(rèn)為它的國際責(zé)任也使得美國面臨特有的壓力和威脅，例如成為國際恐怖主義的目標(biāo)，因此要經(jīng)營好美國國內(nèi)社會才能成為價值觀的好榜樣，而這需要美國調(diào)整好在各個領(lǐng)域的資源分配，并加強和盟友以及伙伴國的關(guān)系以便更好地解決問題。在這個意義上，美國的戰(zhàn)略環(huán)境評估，是為了更好地實現(xiàn)自己的“天定命運”。

在演變規(guī)律上，最突出的還是綜合安全觀的興起，即更強調(diào)各種各樣的非傳統(tǒng)安全威脅，并承認(rèn)當(dāng)前國家安全威脅來源的多樣化；尤其重要的是，美國戰(zhàn)略環(huán)境評估用“問題領(lǐng)域分析法”取代國別地區(qū)分析，這已經(jīng)成為戰(zhàn)略環(huán)境評估的主要思路。將問題領(lǐng)域分析作為戰(zhàn)略環(huán)境評估的主要思路，意味著美國所面對的是不同問題下的多重戰(zhàn)略環(huán)境，它們會最終統(tǒng)合到當(dāng)前威脅排序和長遠(yuǎn)趨勢分析中。另一方面，不同的問題領(lǐng)域需要不同的權(quán)力資源，也就是說除非另一個大國同美國一樣在所有的問題領(lǐng)域中都具有相當(dāng)?shù)挠绊懥Γ凑諅鹘y(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)衡量出的大國實際上在不同的問題領(lǐng)域中并不總是如此重要。如果按照“問題領(lǐng)域”進行分類，傳統(tǒng)意義上的大國的重要性勢必下降，次國家和非國家行為體的重要性勢必上升。在這個意義上“問題領(lǐng)域分析”和綜合安全觀的興起是相輔相成的，而它們都和美國的“天定命運論”緊密聯(lián)系在一起。

《國家安全戰(zhàn)略報告》中的環(huán)境評估遵循一套嚴(yán)密的邏輯，即“天定命運論”→“全球主義”→“綜合安全觀”→“問題領(lǐng)域分析”。美國戰(zhàn)略精英仍然對其戰(zhàn)略觀念有著高度共識，他們的分歧主要是在方法和戰(zhàn)略側(cè)重上。他們對美國在世界上的地位和影響力沒有絲毫懷疑，這就使得“世界領(lǐng)導(dǎo)力量”成為美國戰(zhàn)略中的一種恒久特征。在新局面下，這種“世界領(lǐng)導(dǎo)力量”表現(xiàn)得更加復(fù)雜，體現(xiàn)為從一個領(lǐng)域的戰(zhàn)略收縮和到另一個領(lǐng)域的戰(zhàn)略擴張相結(jié)合，并最終增加理想中的美國戰(zhàn)略總資產(chǎn)。例如特朗普政府對“美國優(yōu)先”的戰(zhàn)略環(huán)境評估，并不代表美國回歸到孤立主義，而是在美國優(yōu)先的基礎(chǔ)上，確保美國的全球影響力。美國的戰(zhàn)略評估，尤其是戰(zhàn)略環(huán)境評估，對直接軍事行動外的成本仍然缺乏計算，這對其他問題領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)美國戰(zhàn)略利益的難度有低估的傾向。因此美國在戰(zhàn)略評估上的過度自信及其引發(fā)的權(quán)力擴張的風(fēng)險始終難以克服。

三、美國戰(zhàn)略評估的主要方法：以“凈評估”為例

美國戰(zhàn)略評估的方法是多元的，政府、軍方和智庫依據(jù)自身的特點選擇使用不同的方法。在各類方法中，“凈評估”（Net Assessment）是國防部戰(zhàn)略評估的核心方法，也被其他部門廣泛采用。因此，本文重點以凈評估為例，分析該方法是如何進行戰(zhàn)略評估的。

（一）凈評估方法

凈評估是美國戰(zhàn)略環(huán)境評估最主要的方法。保羅·布雷肯（Paul Bracken）指出“凈評估是分析美國國家安全戰(zhàn)略主要原則框架之一……只有理解凈評估的原則才能夠明白國防部以及更高級官員之間的對話?！雹貾aul Bracken,“Net Assessment: A Practical Guide,”Parameters, Vol.36, Iss.1, March 2006, p.90.美國國防部對“凈評估”的定義是“對軍事、技術(shù)、政治、經(jīng)濟等影響國家間相對軍事能力各類因素的比較分析。其目的是識別出值得高層國防官員關(guān)注的問題和機會。”②“Director of Net Assessment”, Department of Defense (DoD) Directive No.5111.11, Dec 23, 2009.前美國國防部副助理國防部長、目前擔(dān)任“戰(zhàn)略和預(yù)算評估中心”總裁的湯姆斯·馬肯（Thomas Mahnken）認(rèn)為，“凈評估旨在為高層決策者提供客觀評估。評估美國在長期軍事競爭的關(guān)鍵領(lǐng)域相對于潛在對手的地位、并以主要趨勢和不對稱性為基礎(chǔ)，確定新出現(xiàn)的問題和機遇，這可能會影響美國在未來的地位。這些評估考慮到競爭國家、聯(lián)盟和其他國際行動者的戰(zhàn)略目標(biāo)、學(xué)說、作戰(zhàn)概念和基本軍事能力（尤其是各自的優(yōu)勢和劣勢）?！雹踄ee-Kuang Heng,“The Return of Net Assessment,”Survival, Vol.49, No.4, 2007, p.137.雖然凈評估辦公室如何應(yīng)用凈評估的方法，至今仍然保持一定的機密性和神秘性，但是根據(jù)公開的各種材料依然可以掌握凈評估的基本方法和原則。

“凈評估”本質(zhì)上就是《孫子兵法》中“知己知彼、百戰(zhàn)不殆”原則。由于凈評估之父安德魯·馬歇爾（Andrew Marshall）出身于經(jīng)濟學(xué)背景，最早從事商業(yè)成本計算，因此從經(jīng)濟學(xué)中的“凈利潤”原則出發(fā)，演化出對于安全領(lǐng)域的“凈評估”。在經(jīng)濟學(xué)中與“凈利潤”相對應(yīng)的概念是“毛收入”，即產(chǎn)品或服務(wù)的銷售總額。毛收入的高低只反映銷售總額，并不真實反映企業(yè)的實際盈利。而凈利潤則是銷售總額減去各種成本（人員工資、原材料、設(shè)備折舊、銀行貸款，政府稅收）后的利潤，因此只有凈利潤才全面反映企業(yè)是否盈利。

戰(zhàn)略評估與之相類似，如果僅計算對手的軍事能力或者自身的軍事實力，是無法評估自身安全的優(yōu)勢或者受威脅的程度。只有非常明確對手和自身的實力，在相同領(lǐng)域內(nèi)，用自己的實力減去對手的實力，即所有領(lǐng)域美國的實力減去對手相對應(yīng)領(lǐng)域?qū)嵙Φ慕Y(jié)果就是“凈實力”，從而反映出真實的安全狀況。對影響安全的各個領(lǐng)域的綜合計算和評估，就是“凈評估”。對各個領(lǐng)域，例如國內(nèi)政治穩(wěn)定性、GDP 發(fā)展速度、資源與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、各軍種的常規(guī)武器、核武器和運載工具的數(shù)量和質(zhì)量、高新技術(shù)研發(fā)與應(yīng)用等，全面凈評估的結(jié)果，就是戰(zhàn)略評估的基礎(chǔ)。可以說，美國國家安全戰(zhàn)略環(huán)境的評估，就是建立在凈評估的基礎(chǔ)上。

凈評估有兩類不同的評估層次，第一層次是全面的戰(zhàn)略評估，這是將雙方各類型的資源與實力進行集合和分類，再按照問題領(lǐng)域逐一、全面進行“減法”實現(xiàn)最終的“凈實力”，其結(jié)果是給最高領(lǐng)導(dǎo)集團做戰(zhàn)略決策的依據(jù)。第二層次是把軍事實力按照作戰(zhàn)場景、兩個國家的軍隊實際對抗能力作為比較的模型。凈評估分析了在兩組行動者之間，戰(zhàn)略互動的動態(tài)如何在戰(zhàn)爭等競爭形勢下演變，而“威脅評估”（threat assessment）僅評估敵人的能力和意圖。①Yee-Kuang Heng,“The Return of Net Assessment,”Survival, Vol.49, No.4, 2007, p.138.

在實踐上，凈評估是一個動態(tài)過程，核心是評估在競爭中的互動關(guān)系。凈評估的過程有兩個步驟：首先，認(rèn)定比較的目標(biāo)、分析其戰(zhàn)略意圖、收集相關(guān)情報、確定實力。其次，依據(jù)問題領(lǐng)域，根據(jù)相關(guān)情報進行減法分析。對敵方意圖和能力的理解是凈評估的關(guān)鍵。政治的動態(tài)關(guān)系和對軍事能力的判斷對戰(zhàn)略評估至關(guān)重要。②Yee-Kuang Heng,“The Return of Net Assessment,”Survival, Vol.49, No.4, 2007, p.138.凈評估的戰(zhàn)略分析框架，包含了六個方面：③Paul Bracken,“Net Assessment: A Practical Guide,”Parameters, Vol.36, Iss. 1, March 2006，pp.92-98.

1.戰(zhàn)略互動（Strategic Interactions）

凈評估是一個對目標(biāo)國戰(zhàn)略意圖和戰(zhàn)略實力與本國相應(yīng)領(lǐng)域比較的過程。傳統(tǒng)博弈論或者其他形式化建模評估方法，是將目標(biāo)國作為整體去分析，例如軍事推演過程中的“紅軍”或者“藍(lán)軍”。而凈評估則依據(jù)不同領(lǐng)域，將大問題大機構(gòu)分解成不同的小問題和相應(yīng)的小組織，一項一項進行分析，最終再重新組合回大問題和大機構(gòu)進行戰(zhàn)略評估。這是一個分解（decomposition）和重組（recomposition）的過程。例如美國對中國的科技創(chuàng)新進行凈評估時，首先要分析中國科技的發(fā)展意圖（競爭戰(zhàn)略還是取代戰(zhàn)略）。在這種戰(zhàn)略意圖下，然后細(xì)化到不同領(lǐng)域，例如5G（華為與高通）、全球定位與導(dǎo)航（北斗與GPS）、大型飛機（C919 與波音737），分拆成更小的領(lǐng)域和相應(yīng)公司，例如每一類芯片、發(fā)動機及其相應(yīng)制造公司等，逐一進行“凈分析”，即中國公司的實力與美國公司的實力的“凈值”。完成整個不同科技領(lǐng)域的分析后，再重新回到中國的科技的發(fā)展戰(zhàn)略與美國的科技現(xiàn)狀進行評估。

2.更長時間跨度（Longer Time Spans）

對美國而言，在安全領(lǐng)域有兩個層次，一個是現(xiàn)實的威脅，例如伊朗和朝鮮核問題；一個是長期潛在影響安全的因素，例如臺灣問題。傳統(tǒng)的“威脅評估”會將這兩個層次的問題混在一起，并且威脅評估的時間跨度很短，有時會將突發(fā)性事件作為判斷依據(jù)而導(dǎo)致對整個戰(zhàn)略評估的錯判。凈評估的最大貢獻之一是，它需要有意識地思考所處競爭環(huán)境的時間跨度，也就是說對“意愿與能力”長時間的評判。任何微小的變化在短期內(nèi)是無法察覺的，但是長期看將會是一個質(zhì)的變化。例如臺灣問題，二十年前，中國大陸軍隊幾乎沒有針對臺灣的導(dǎo)彈攻擊能力，二十年后大陸瞄準(zhǔn)臺灣的攻擊性導(dǎo)彈數(shù)量超過800 枚。這完全改變了兩岸之間的軍事平衡，甚至改變了整個東亞地區(qū)的安全現(xiàn)狀。①Paual Bracken,“Net Assessment: A Practical Guide,”Parameters, Vol.36, Iss.1, March 2006, p.94.再比如《中國制造2025》這種長時段的產(chǎn)業(yè)政策，是凈評估最擅長的領(lǐng)域，也是美國對中國在產(chǎn)業(yè)和科技領(lǐng)域?qū)γ绹绊懙闹匾u估依據(jù)，因而成為中美經(jīng)貿(mào)談判的重點。

3.小想法做大事（Getting Things Right with a Little Thought）

在長期的預(yù)測中，分析人員常常會按照傳統(tǒng)模式和思路想問題，因此會得出錯誤的結(jié)論。例如對越南戰(zhàn)爭必要性的評估，就是長期以來對共產(chǎn)主義和蘇聯(lián)影響力的恐懼的傳統(tǒng)思路，導(dǎo)致做出“多米諾骨牌”的錯誤結(jié)論，從而讓美國陷入了一場完全不必要的戰(zhàn)爭中。凈評估主張換一個思路想問題，而且反對把所有問題混在一起去思考。凈評估很清楚官僚部門由于行政惰性導(dǎo)致的決策慣性影響，因此常常通過“假設(shè)該部門什么決策都不做，將會發(fā)生什么”的思路進行效果評估。②Paual Bracken,“Net Assessment: A Practical Guide,”Parameters, Vol.36, Iss.1, March 2006, p.96.

4.社會官僚行為的重要性（The Importance of Socio-Bureaucratic Behavior）

傳統(tǒng)的威脅評估注重運籌學(xué)和系統(tǒng)分析，但是忽略了官僚系統(tǒng)行為產(chǎn)生的結(jié)果。例如在冷戰(zhàn)期間，如果只注重蘇聯(lián)軍事裝備數(shù)量，將會忽略蘇聯(lián)政府與不同武器設(shè)計局之間的官僚關(guān)系，包括蘇聯(lián)并沒有優(yōu)化與美國對抗時官僚機構(gòu)分配資源的效率。③Paual Bracken,“Net Assessment: A Practical Guide,”Parameters, Vol.36, Iss.1, March 2006, p.97.而這將掩蓋蘇聯(lián)在制度上的劣勢或者美國的優(yōu)勢，就會在對蘇聯(lián)長期發(fā)展的趨勢上做出錯誤戰(zhàn)略評估。蘭德公司應(yīng)用凈評估的方法在評估中國C919 大飛機項目時，重點對中國商飛國有企業(yè)屬性（政府與企業(yè)的關(guān)系）與波音空客的私有企業(yè)屬性做了凈 評估。①Keith Crane,et. al., The Effectiveness of China's Industrial Policies in Commercial Aviation Manufacturing, CA: Rand Corporation, 2014, pp.66-69.

5.戰(zhàn)略不對稱（Strategic Asymmetries）

凈評估重視戰(zhàn)略不對稱性。戰(zhàn)略不對稱是指一個競爭對手與另一個競爭對手的區(qū)別。他們可能以不同的方式使用技術(shù)，或者他們有不同戰(zhàn)略文化。冷戰(zhàn)期間，美國的傳統(tǒng)戰(zhàn)略威脅評估只注重了蘇聯(lián)的核武器數(shù)量和核戰(zhàn)略對美國的威脅程度，而忽略了中國、印度等國也在發(fā)展核武器的潛在威脅。這種對戰(zhàn)略不對稱的忽略，導(dǎo)致了日后在中程彈道領(lǐng)域中國超越美國的情況（這也是特朗普政府廢止《中導(dǎo)條約》的原因之一）。在商業(yè)領(lǐng)域，福特汽車將通用和克萊斯勒的競爭評估放在與之相同的技術(shù)方面，卻忽略了日本汽車工業(yè)重點是發(fā)展節(jié)油技術(shù)。導(dǎo)致了在20 世紀(jì)70年代石油危機發(fā)生后，日本汽車工業(yè)全面超越了美國的嚴(yán)重后果。因此，凈評估要強調(diào)這種被傳統(tǒng)評估忽視的戰(zhàn)略不對稱性，從而才能更好地識別對手及其弱點。②Paul Bracken,“Net Assessment: A Practical Guide,”Parameters, Vol.36, Iss.1, March 2006, p.97.

6.戰(zhàn)略的多面性（The Multifaceted Nature of Strategy）

凈評估不是戰(zhàn)略規(guī)劃(strategic planning)，不做最終戰(zhàn)略決策，但是戰(zhàn)略決策是建立在凈評估的結(jié)果之上。凈評估主要比較競爭者在不同領(lǐng)域中的優(yōu)勢劣勢，從而識別競爭領(lǐng)域和競爭能力。凈評估的重要性也在于被戰(zhàn)略決策者忽視的競爭者或者競爭領(lǐng)域。在不同的情況下，競爭對手之間除了直接競爭之外，在不同的場景（scenario）還存在著不同的影響力。這些不同場景可能是獲得競爭力的途徑，或者是對一個關(guān)鍵區(qū)域的影響。因此對多重因素的重要識別是凈評估的主要貢獻。③Paul Bracken,“Net Assessment: A Practical Guide,”Parameters, Vol.36, Iss.1, March 2006, p.97.

（二）凈評估在分析方法上的特點和存在的問題

1.凈評估分析方法的特點

凈評估在分析方法上有這樣五大特點，即重視資源有限性、重視對敵情認(rèn)識、重視對手內(nèi)部復(fù)雜性、重視競爭長期性和重視決策的非理性。④Andrew Krepinevich and Barry Watts, The Last Warrior, pp.252-264.第一，在國家安全戰(zhàn)略的決策中，凈評估重視資源的有限性。冷戰(zhàn)期間，馬歇爾長期懷疑蘇聯(lián)軍備建設(shè)的可持續(xù)性。70年代蘇聯(lián)軍備建設(shè)進展迅速，美國軍方的多數(shù)評估都認(rèn)為蘇聯(lián)在核力量上最終將與美國并駕齊驅(qū)，甚至部分評估通過軍備建設(shè)反推蘇聯(lián)的經(jīng)濟規(guī)模和軍工建設(shè)效率，得出了對美國非常悲觀的結(jié)論。而馬歇爾認(rèn)為資源是有限的，蘇聯(lián)的軍備建設(shè)是竭澤而漁的短期行為，反對過高評估蘇聯(lián)經(jīng)濟規(guī)模和軍工效率。馬歇爾始終反對同蘇聯(lián)開展大規(guī)模的直接競爭，認(rèn)為盲目卷入不顧資源有限性的軍備競賽是自取滅亡。歷史也證明了他的正確性。

第二，重視對敵情的認(rèn)識。凈評估尤其要認(rèn)識到敵情可能隨著時間的變化而發(fā)生巨大的變化，因此分析時不能將對手視為一個統(tǒng)一的和理性的整體，而要將對手的決策視為受到官僚政治、預(yù)算和歷史因素限制的一個累積性決策過程的結(jié)果。在這個意義上，馬歇爾所主張的“凈評估”反對過度依賴?yán)硇詻Q策模型（例如博弈論分析）和系統(tǒng)分析，因為這兩者對決策的理解都是非歷史性的和非累積性。在凈評估中，任何長期的軍事競爭，理解對手的弱點和長期行為傾向都至關(guān)重要。例如馬歇爾認(rèn)為可以利用蘇聯(lián)對于國土防空的長期重視，通過發(fā)展B-1 戰(zhàn)略轟炸機，誘使蘇聯(lián)將更多的資源投入到針對性的截?fù)魴C和防空武器系統(tǒng)的開發(fā)和生產(chǎn)上，以期在軍備競賽中美國獲取優(yōu)勢。①Andrew Krepinevich and Barry Watts, The Last Warrior, pp.130-132.

第三，重視對手內(nèi)部的復(fù)雜性。凈評估不將對手視為單一的國家行為體，而是要識別出對方國內(nèi)對國防政策有影響力的所有行為體（主要是各類官僚組織），只有這樣才能了解所有可能的安全戰(zhàn)略選項，并做出更好的預(yù)測。但這也是凈評估方法的一種困境：一方面，與傳統(tǒng)的只重視硬數(shù)據(jù)的分析方法相比，凈評估更接近戰(zhàn)略制定的本質(zhì)；但另一方面，進行此類分析的數(shù)據(jù)要求實際上更加復(fù)雜，也更機密，對情報部門的要求更高，反過來要求凈評估辦公室必須設(shè)立自己的一手情報搜集機構(gòu)。

第四，重視競爭的長期性。凈評估反對將國家安全問題簡化成純粹的當(dāng)期力量比較，反對“威脅評估”那種靜態(tài)的簡單對比。維護國家安全的最好途徑，并不是單純增加核武器數(shù)量在軍事平衡中獲取優(yōu)勢，而是積極主動地研究并發(fā)揮自己的比較優(yōu)勢，利用對方的比較劣勢，迫使對手在軍備競賽中被動地消耗資源。

第五，重視人類行為的非理性層面。因為機構(gòu)內(nèi)部存在著決策慣性、機構(gòu)之間溝通并不順暢，甚至出現(xiàn)爭權(quán)奪利情況，從而出現(xiàn)決策者的非理性行為導(dǎo)致的非理性決策。按照傳統(tǒng)觀點，在冷戰(zhàn)時期，依據(jù)理性標(biāo)準(zhǔn)，很難解釋為什么蘇聯(lián)經(jīng)常做出像古巴導(dǎo)彈危機這樣的次優(yōu)選擇。如果不關(guān)注這個領(lǐng)域，不重視現(xiàn)實中的“非理性”行為，很難完整地理解蘇聯(lián)的決策。

2.凈評估方法存在的問題

凈評估存在三個嚴(yán)重的問題：對競爭者戰(zhàn)略意圖的預(yù)先假設(shè)、高度依賴情報、非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域評估的無效性。首先，對競爭者意圖分析和對動機的假設(shè)是一種高度主觀判斷，這將導(dǎo)致嚴(yán)重后果。在特定的政治力量角逐時期，會出現(xiàn)情報政治化、評估政治化的錯誤方向，極易夸大對手的戰(zhàn)略意愿和實力。例如對薩達姆·侯賽因時期伊拉克的凈評估，美國對薩達姆意圖的判斷導(dǎo)致凈評估的方向有了重大變化，出現(xiàn)“先有政治決策，再有戰(zhàn)略評估”邏輯順序錯誤。而同期其他情報機構(gòu)則在情報政治化的道路上走的更遠(yuǎn)。①“情報政治化”是一個非常豐富的領(lǐng)域，以下兩部作品對美國戰(zhàn)略決策中“情報政治化”的成因有較為深刻的揭示，值得參考。Joshua Rovner, Fixing the Facts: National Security and the Politics of Intelligence, Ithaca: Cornell University Press, 2011;Robert Jervis, Why Intelligence Fails: Lessons from the Iranian Revolution and the Iraq War, Ithaca: Cornell University Press, 2011.例如評估預(yù)設(shè)伊拉克擁有大規(guī)模殺傷性武器，對中東的地緣政治產(chǎn)生嚴(yán)重威脅。②Anthony Cordesman and Ahmed Hashim, Iraq: Sanctions and Beyond(CSIS Middle East Dynamic Net Assessment), Colorado, Boulder: Westview Press, 1997, Chapter 15, pp.290-343.這類評估導(dǎo)致美國發(fā)動第二次海灣戰(zhàn)爭后陷入伊拉克戰(zhàn)爭的窘境。美國對《中國制造2025》產(chǎn)業(yè)政策以及對華為公司的評估，如果視中國產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略意圖是“取代美國”，之后的評估就會按照這種邏輯，出現(xiàn)“智子疑鄰”式的評估錯誤，進而影響了美國外交決策，比如不顧全球產(chǎn)業(yè)鏈的客觀現(xiàn)狀，傾國家之力打擊華為，使美國企業(yè)也受損并陷入貿(mào)易戰(zhàn)的膠著狀態(tài)。

其次，高度依賴情報，使凈評估出現(xiàn)兩種結(jié)果。第一，評估報告具有高度機密性，一方面，由于情報具有反向追溯的特征，讓情報信源處于危險境地；另一方面，凈評估是將對手和自己在相應(yīng)領(lǐng)域的實力進行減法比較，因此也等于把自己的實力暴露出來。因此只有極少數(shù)決策者才能閱讀凈評估結(jié)果，無法全面對凈評估的結(jié)論進行證偽和判斷，從而必須依賴最高決策者的個人決斷能力，在做最終決策時可能出現(xiàn)誤判。第二，情報的質(zhì)量嚴(yán)重影響凈評估質(zhì)量。在對伊拉克進行戰(zhàn)略評估時，情報政治化使情報的質(zhì)量嚴(yán)重下降，導(dǎo)致評估的準(zhǔn)確性降低。但這不是凈評估的問題，而是所有評估面臨的共同問題。因此凈評估對結(jié)論非常謹(jǐn)慎，承認(rèn)現(xiàn)實的高度不確定性，甚至不諱言目前無法得出明確的結(jié)論。這就是凈評估只提供決策參考，但并不進行戰(zhàn)略規(guī)劃的原因。

再次，凈評估的目標(biāo)是對大國及其長期的安全威脅趨勢的評估，在反恐時代或者對手實力嚴(yán)重不對稱安全領(lǐng)域，凈評估并不有效。冷戰(zhàn)后美國處于單極體系下，缺乏長期競爭對手，只是應(yīng)付短期危機，這種國際安全新態(tài)勢使得“凈評估”缺乏用武之地。但是近年來，隨著凈評估方法逐漸被公開，凈評估開始被應(yīng)用在反恐、國土安全以及產(chǎn)業(yè)政策等具體領(lǐng)域。例如美國國土安全部通過凈評估來分析美國在反恐時代的本土安全問題、蘭德公司對中國商飛C919 項目的評估、美國國防部對國防工業(yè)全球產(chǎn)業(yè)鏈的評估。①Erik Dahl,“A Homeland Security Net Assessment Needed Now!”Strategic Studies Quarterly, Winter 2015, pp.66-68;Keith Crane,et. al., The Effectiveness of China's Industrial Policies in Commercial Aviation Manufacturing, CA: Rand Corporation, 2014, chapter 6, pp.55-70;Department of Defense,“Assessing and Strengthening the Manufacturing and Defense Industrial Base and Supply Chain Resiliency of the United States, September 2018,”https://media.defense.gov/2018/oct/05/2002048904/-1/-1/1/assessing-and-strengthening-the-manufacturing-and%20defense-industrial-base-and-supply-chainresiliency.pdf.

四、美國《國家安全戰(zhàn)略報告》與凈評估

每四到五年更新一次的美國《國家安全戰(zhàn)略報告》，是這一任總統(tǒng)對美國戰(zhàn)略環(huán)境的總認(rèn)識，這是建立在對相關(guān)領(lǐng)域評估基礎(chǔ)上的總戰(zhàn)略環(huán)境框架，也是該任總統(tǒng)任期內(nèi)實施國際戰(zhàn)略、內(nèi)政以及外交決策的總綱領(lǐng)。美國國防部《美國國防戰(zhàn)略報告》以及之后的每年一份的《中國軍力報告》是在《國家安全戰(zhàn)略報告》大框架下的進一步細(xì)化。從邏輯上是先有《美國國防戰(zhàn)略報告》《中國軍力報告》等評估報告，才有《國家安全戰(zhàn)略報告》?！秶野踩珣?zhàn)略報告》是無數(shù)子報告和子評估的綜合版。在《國家安全戰(zhàn)略報告》中，每一項“優(yōu)先行動”，都是經(jīng)過評估的結(jié)果。

2017年特朗普政府的《國家安全戰(zhàn)略報告》突出的特點是“美國優(yōu)先”。在“美國繁榮”這一章，特朗普政府提出“重振國內(nèi)經(jīng)濟”“促進自由、公平、對等的經(jīng)貿(mào)關(guān)系”“研究、技術(shù)、發(fā)明和創(chuàng)新的領(lǐng)導(dǎo)地位”“促進和保護美國國家安全創(chuàng)新基地”“發(fā)揮能源優(yōu)勢”。這是美國產(chǎn)業(yè)政策的內(nèi)容，更是美國對中國、歐洲和日本全面評估的結(jié)果。2018—2019年，特朗普政府應(yīng)用“極限施壓”的方式惡化對華關(guān)系，希望通過“全政府戰(zhàn)略”全面打壓中國產(chǎn)業(yè)政策、發(fā)展戰(zhàn)略、國有企業(yè)、甚至以宣布美國進入“國家緊急狀態(tài)”的方式，舉全國之力打壓中國高科技企業(yè)。特朗普政府對華政策完全遵循 2017年美國《國家安全戰(zhàn)略報告》的整體戰(zhàn)略環(huán)境評估及其政策實施指導(dǎo)思想的邏輯框架。

美國《國家安全戰(zhàn)略報告（2017）》明確指出，中國是美國的“戰(zhàn)略競爭者”。這種戰(zhàn)略評估并非是特朗普政府臨時起意，而是美國政府長期戰(zhàn)略評估、尤其是對中國科技創(chuàng)新、軍事力量發(fā)展各類凈評估的結(jié)果。美國一直對中國的產(chǎn)業(yè)政策、科技公司和軍事發(fā)展進行全面情報搜集、跟蹤和評估。在2000年之后，美國對其主導(dǎo)的高科技領(lǐng)域，例如無線通訊、大型計算機、人工智能、大飛機等領(lǐng)域，對中國的相應(yīng)領(lǐng)域和企業(yè)，例如中興、華為等的發(fā)展全面跟蹤，對中國企業(yè)、科技發(fā)展階段、戰(zhàn)略目標(biāo)等進行持續(xù)凈評估。例如蘭德公司對中國的高鐵、風(fēng)電和汽車，尤其是對中國商飛大飛機項目的凈評估；哈德遜研究所（Hudson Institute）對中美五大領(lǐng)域高科技（5G、芯片、人工智能、大型計算機和量子計算機）評估等，卡耐基和平基金會對中國軍力與美日同盟的關(guān)系等。①Michael Swaine, et.al.,China's Military &The U.S.-Japan Alliance In 2030 A Strategic Net Assessment,Washington D.C.: Carnegie Endowment for International Peace, 2013.這些評估跨度都是20年以上，而且使用的方法就是“凈評估”方法。

美國對中國科技企業(yè)和產(chǎn)業(yè)政策的凈評估，使用情報非常精準(zhǔn)，評估范圍非常復(fù)雜，能夠在宏觀戰(zhàn)略報告中體現(xiàn)戰(zhàn)略評估結(jié)果，例如對《中國制造2025》產(chǎn)業(yè)政策，依據(jù)凈評估，從發(fā)展意圖上美國認(rèn)為中國在高科技產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域采用“取代美國”的戰(zhàn)略。美國國家貿(mào)易委員會主席彼得·納瓦羅（Peter Navarro）認(rèn)為中國的產(chǎn)業(yè)政策事關(guān)美國的經(jīng)濟和國家安全：“《中國制造2025》的目標(biāo)是在未來主導(dǎo)所有新興產(chǎn)業(yè)，從而使得美國的經(jīng)濟沒有未來?！雹凇癟rump Targets China's Push to Make Its Economic Hi-Tech,”March 28, 2018, https://www.bloomberg.com/news/articles/2018-03-28/u-s-targets-made-in-china-2025-in-fight-for-high-tech-economy.在實踐上，美國也能夠進行精準(zhǔn)打擊。2018—2019年，美國政府除了對中興、華為這類大型公司進行制裁外，還對中國電子集團下的中小型企業(yè)和研究所、以及平時不為人所知的小微高科技企業(yè)以及個人進行制裁，情報精準(zhǔn)到個人身份證、護照號碼和銀行轉(zhuǎn)賬信息。由此可見，美國的情報、評估、行政和執(zhí)法部門相互合作、相互協(xié)調(diào)的程度非常高。

結(jié)論

1989年春季號《國際安全》（International Security）雜志編輯了一組題為“重新評價凈評估”（Reassessing Net Assessment）通訊文章，這組文章是因科恩（Eliot Cohen）的《走向更好的凈評估：重新思考?xì)W洲傳統(tǒng)平衡》文章引發(fā)的公開辯論。該組文章爭論的焦點是如何評估北約與華約力量對比，樂觀者（北約能夠戰(zhàn)勝華約）和悲觀者（北約力量不足）各自的評估和依據(jù)。①Eliot Cohen,“Toward Better Net Assessment: Rethinking the European Conventional Balance,”International Security, Summer, 1988, pp.50-89;John Mearsheimer, et. al.,“Reassessing Net Assessment, The Tank Gap Data Flap,”International Security, Spring, 1989, pp.128-179.無論樂觀者還是悲觀者，辯論的基礎(chǔ)都是如何應(yīng)用“凈評估”的方法對北約與華約實力對比的評估。這場學(xué)術(shù)辯論被兩年后華約解體的事實所終結(jié)。

這場辯論的參與者都是鼎鼎大名的學(xué)者，例如約翰·米爾斯海默、巴里·波森（Barry Posen）、艾略特·科恩等。這不是巧合，而是馬歇爾在主持美國國防部凈評估辦公室期間，強調(diào)加強跟學(xué)界尤其是中青年學(xué)者聯(lián)系的結(jié)果。凈評估方法影響了整整美國幾代學(xué)者，米爾斯海默等現(xiàn)實主義學(xué)者直接受到“凈評估”方法的影響，注重大國在長時段力量對比的此消彼長。因此米爾斯海默的《大國政治的悲劇》在方法論上和凈評估的邏輯一脈相承。

雖然美國各類完整版的安全評估報告屬于高度機密，但是其公開版能夠全面展現(xiàn)其外交軍事安全戰(zhàn)略。這是美國政治體制的一種優(yōu)勢，也是能夠比較準(zhǔn)確分析和預(yù)測美國國際戰(zhàn)略和外交決策、應(yīng)對美國外部壓力和挑戰(zhàn)的重要政策依據(jù)。“不確定性”是國際政治的本質(zhì)和國家間誤判的原因。減少誤判、減少不確定性成為學(xué)術(shù)界和政策界的共同任務(wù)。只有了解美國戰(zhàn)略評估的方法，才能夠讀懂公開版。依照這種邏輯，才能比較清晰地掌握美國政府的國際戰(zhàn)略和外交決策的框架。

戰(zhàn)略評估不是戰(zhàn)略決策，戰(zhàn)略評估只是整個戰(zhàn)略決策流程中的一部分。高質(zhì)量的戰(zhàn)略評估并不能保證高質(zhì)量的最終戰(zhàn)略決策，但外部觀察者如果缺乏對戰(zhàn)略評估的認(rèn)識，其理解和預(yù)測美國國際戰(zhàn)略、外交政策的能力也會受限制。而只有掌握美國戰(zhàn)略評估的理論、邏輯和方法，才能夠更好地理解美國戰(zhàn)略評估的文本背后的政策含義，從而為應(yīng)對美國外部挑戰(zhàn)提供更為準(zhǔn)確的對應(yīng)措施，也能夠進一步推動國際關(guān)系理論的發(fā)展。