公共政策視角下陪餐制度分析

鄭家喜 曹淑雅 隋玉潔 余文靜 周文森

摘 要：近年來(lái)，校園食品安全問(wèn)題頻發(fā)，政府針對(duì)這一現(xiàn)象頒布了陪餐制度，旨在保障校園食品安全。陪餐制度實(shí)施至今，雖然取得了一定成效，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)未達(dá)到預(yù)期的效果。因此，文章以公共政策為視角，先通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查，對(duì)陪餐制度的認(rèn)知、條件、價(jià)值、效果四個(gè)維度進(jìn)行了初步評(píng)估，發(fā)現(xiàn)民眾對(duì)陪餐制度的認(rèn)知度較低，學(xué)校和家長(zhǎng)是影響陪餐制度效果的主要因素，并總結(jié)出陪餐制度的優(yōu)缺點(diǎn)，最后對(duì)陪餐制度這一政策的主體、客體和環(huán)境三個(gè)對(duì)象提出了完善陪餐制度的相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：陪餐制度;公共政策;公共政策評(píng)估;校園食品安全

一、研究背景

校園食品安全一直是當(dāng)今社會(huì)的一個(gè)熱點(diǎn)，它不僅關(guān)系到廣大師生的身體健康和生命安全，關(guān)系到高校的工作學(xué)習(xí)和生活秩序，甚至影響著高校和社會(huì)的穩(wěn)定。但我國(guó)各類校園食品安全事件頻發(fā)，對(duì)此，2019年2月，教育部、市場(chǎng)監(jiān)管總局和衛(wèi)生健康委聯(lián)合印發(fā)了《學(xué)校食品安全與營(yíng)養(yǎng)健康管理規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》）?！兑?guī)定》明確，中小學(xué)、幼兒園應(yīng)當(dāng)建立集中用餐學(xué)校相關(guān)負(fù)責(zé)人陪餐制度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決集中用餐過(guò)程中存在的問(wèn)題。然而，自《規(guī)定》施行以來(lái)，校園食品安全事件依舊發(fā)生不斷。陪餐制度為什么沒(méi)有很好的發(fā)揮應(yīng)有的作用？文章對(duì)此展開(kāi)了相關(guān)的研究。

目前關(guān)于陪餐制度的研究較少，綜合來(lái)看，我們發(fā)現(xiàn)，國(guó)內(nèi)對(duì)陪餐制度的研究呈現(xiàn)兩個(gè)趨勢(shì)，對(duì)陪餐制度的研究方法也呈現(xiàn)兩個(gè)趨勢(shì)。對(duì)陪餐制度的研究一是趨向于營(yíng)養(yǎng)，二是趨向于安全?，F(xiàn)有研究從學(xué)生、家長(zhǎng)、教師三個(gè)主體分別調(diào)查陪餐制度對(duì)食堂食品安全的保障作用。還有部分研究則是關(guān)注陪餐制度對(duì)學(xué)校食品安全的風(fēng)險(xiǎn)化解作用、責(zé)任引領(lǐng)作用和確保學(xué)校在這一過(guò)程中的監(jiān)督作用。

通過(guò)梳理陪餐制度相關(guān)文獻(xiàn)可以發(fā)現(xiàn)，已有研究對(duì)于陪餐制度的研究大多是從新聞角度進(jìn)行評(píng)述，缺乏一定專業(yè)性。因陪餐制度屬于公共政策范疇，具有公共政策的基本性質(zhì)和特點(diǎn)，所以文章從公共政策的這一專業(yè)視角對(duì)陪餐制度進(jìn)行分析，通過(guò)對(duì)該項(xiàng)政策的執(zhí)行現(xiàn)狀進(jìn)行實(shí)證研究，對(duì)陪餐制度的認(rèn)知、影響因素、優(yōu)缺點(diǎn)進(jìn)行分析，依據(jù)公共政策的基本條件對(duì)陪餐制度的主體、客體和環(huán)境為陪餐制度提供科學(xué)依據(jù)和建議，專業(yè)性更強(qiáng)，可信度更高。

二、研究方法

由于疫情期間的特殊性，問(wèn)卷主要以網(wǎng)絡(luò)問(wèn)卷調(diào)查的方式，于2020年5月8—20日進(jìn)行。在此之前，團(tuán)隊(duì)對(duì)蕪湖市CW中學(xué)、LCY小學(xué)及OMJ幼兒園等也進(jìn)行過(guò)實(shí)地調(diào)查。研究調(diào)查本研究采用問(wèn)卷法，根據(jù)公共政策的評(píng)估為視角，考察陪餐制度的執(zhí)行情況及優(yōu)缺點(diǎn)，問(wèn)卷題目通過(guò)認(rèn)知、條件、價(jià)值、效果四個(gè)維度進(jìn)行展開(kāi)。數(shù)據(jù)處理工具為SPSS。

本次研究問(wèn)卷的α系數(shù)為0.737，說(shuō)明問(wèn)卷的信度較好，題目之間具有良好的相關(guān)性。因此可以進(jìn)行用來(lái)調(diào)查和研究分析。問(wèn)卷設(shè)計(jì)完成以后，我們團(tuán)隊(duì)成員在安徽省、山西省和內(nèi)蒙古自治區(qū)部分地方進(jìn)行了試調(diào)查，與后期問(wèn)卷結(jié)果總體一致，具有較好的效度。最終調(diào)查回收問(wèn)卷210份。對(duì)回收問(wèn)卷的有效性進(jìn)行篩選，剔除問(wèn)卷填答不完整、全部選擇同一選項(xiàng)等無(wú)效問(wèn)卷4份，有效問(wèn)卷為206份，有效回收率為98.1 %。

三、公共政策評(píng)估視角下實(shí)證分析

公共政策評(píng)估，是指在特定的政策制度下，評(píng)估主體按照一定的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)公共政策的效益、效率及價(jià)值，以及構(gòu)成政策系統(tǒng)的方案、要素和環(huán)節(jié)進(jìn)行局部或全面分析，并獲得相關(guān)信息與政策結(jié)論的政治過(guò)程。

（一）政策的認(rèn)知評(píng)估

政策認(rèn)知，是指人們對(duì)政策內(nèi)容和精神及其政策系統(tǒng)和過(guò)程等方面的認(rèn)識(shí)、理解、判斷和評(píng)價(jià)，是認(rèn)知者、被認(rèn)知者和情境等因素交互作用的心理過(guò)程，在這里，我們將通過(guò)對(duì)陪餐制度的認(rèn)知情況來(lái)進(jìn)行初步的評(píng)估。

本次分析的有效數(shù)據(jù)為206人。有48人知道陪餐制度，占被調(diào)查者的23.3%，有158人不知道陪餐制度，占被調(diào)查者的76.7%;知道陪餐制度的48人中有44人的學(xué)校有陪餐制度。由表2可以看出不同制度下的學(xué)校家長(zhǎng)對(duì)陪餐制度認(rèn)知人數(shù)分布。民眾對(duì)政策的理解程度并不理想，本次調(diào)查中僅22.3%%的民眾表示聽(tīng)過(guò)此項(xiàng)政策，76.7%的家長(zhǎng)從未聽(tīng)過(guò)此政策，這就表明陪餐制度政策宣傳力度不夠，民眾對(duì)該政策的認(rèn)知度較低。

（二）政策條件評(píng)估

評(píng)價(jià)條件即運(yùn)用所設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)模式進(jìn)行評(píng)價(jià)的條件，它由評(píng)價(jià)技術(shù)所需要的環(huán)境條件、評(píng)價(jià)技術(shù)的技術(shù)參數(shù)及運(yùn)行評(píng)價(jià)技術(shù)的主觀條件的主觀條件三部分構(gòu)成。對(duì)于陪餐制度，我們主要通過(guò)人工自然環(huán)境和文化環(huán)境方面進(jìn)行分析。

1.學(xué)校性質(zhì)對(duì)陪餐制度的影響

公立學(xué)校的陪餐制度普及情況比私有制好。學(xué)校公私性質(zhì)和學(xué)校陪餐制度落實(shí)狀況之間的斯皮爾曼相關(guān)系數(shù)為-0.218，表示二者之間存在不完全相關(guān)且為負(fù)相關(guān)。所以學(xué)校性質(zhì)與學(xué)校陪餐制度落實(shí)情況存在顯著相關(guān)關(guān)系。

2.家長(zhǎng)對(duì)陪餐制度的影響

由表1對(duì)“認(rèn)為陪餐制度需要普及”和“家長(zhǎng)對(duì)自己加入陪餐的意愿”的相關(guān)性分析可知，“認(rèn)為陪餐制度需要普及”和“家長(zhǎng)對(duì)自己加入陪餐的意愿”的p值為0.210，所以為正相關(guān)，在認(rèn)為正相關(guān)后，我們對(duì)其可以進(jìn)行進(jìn)一步的線性回歸分析

總結(jié)分析可知：“我認(rèn)為實(shí)行陪餐制度很好”全部均會(huì)對(duì)“學(xué)校讓家長(zhǎng)加入陪餐，您覺(jué)得如何”產(chǎn)生顯著的正向影響關(guān)系。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有20.4%的被調(diào)查者愿意堅(jiān)持去陪餐，有66.0%的被調(diào)查者愿意量力而行去學(xué)校陪餐。如今孩子的健康問(wèn)題是家長(zhǎng)們比較關(guān)心的話題，這也印證了陪餐制度的制定是有其現(xiàn)實(shí)意義的。

（三）政策的價(jià)值評(píng)估

政策價(jià)值，指政策主體通過(guò)政策作用于政策客體并實(shí)現(xiàn)自己的意志和利益，即主體的需求與客體有用性的統(tǒng)一。在此，我們對(duì)陪餐制度的價(jià)值，即優(yōu)點(diǎn)進(jìn)行分析。

關(guān)于陪餐制度的作用，有206人認(rèn)為其有助于倒逼學(xué)校重視食品安全問(wèn)題;180人認(rèn)為陪餐制度拉近了師生距離，增進(jìn)感情;161人認(rèn)為有助于及時(shí)發(fā)現(xiàn)食品安全問(wèn)題，130人認(rèn)為有助于提高飯菜質(zhì)量;另有38人認(rèn)為陪餐制度還有其他作用。

1.倒逼學(xué)校重視食品安全問(wèn)題

陪餐制度實(shí)行之前，政策制定者的預(yù)想就是：推進(jìn)陪餐制度實(shí)施，讓學(xué)校校長(zhǎng)或其他教師與學(xué)生共同在食堂排隊(duì)打飯吃飯，支付相同價(jià)錢(qián)，食堂負(fù)責(zé)人出于對(duì)校領(lǐng)導(dǎo)的敬畏，斷不敢偷工減料，敷衍了事，從而學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)的陪餐可以倒逼學(xué)校食堂重視飯菜質(zhì)量。

2.形成新的師生聯(lián)系機(jī)制，增進(jìn)相互感情

通過(guò)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，我們發(fā)現(xiàn)，陪餐制度的實(shí)行過(guò)程中無(wú)意間帶來(lái)了一種新的師生聯(lián)系機(jī)制。平日的課下生活并沒(méi)有許多時(shí)間可以和老師溝通，如今，在打飯吃飯的時(shí)候，大家都可以和老師提問(wèn)聊天，是一種新的聯(lián)系方式。

3.及時(shí)發(fā)現(xiàn)食品安全問(wèn)題

實(shí)行陪餐制度之后，采用了集中用餐信息公開(kāi)制度，利用公共信息平臺(tái)等方式及時(shí)向師生家長(zhǎng)公開(kāi)食品進(jìn)貨來(lái)源、供餐單位等信息，組織師生家長(zhǎng)代表參與食品安全與營(yíng)養(yǎng)健康的管理和監(jiān)督。同時(shí)，還讓家長(zhǎng)參與到食品安全與營(yíng)養(yǎng)健康的管理和監(jiān)督中去，擁有話語(yǔ)權(quán)，提出自己的建議，體現(xiàn)了政策的人性化。

（四）政策的效果評(píng)估

關(guān)于陪餐制度的不足之處，有98.1%的人認(rèn)為陪餐制度實(shí)施時(shí)陪餐人員陪餐意愿低; 80.4%的人認(rèn)為陪餐制度在實(shí)際實(shí)施時(shí)虎頭蛇尾，存在部分學(xué)校敷衍了事的問(wèn)題; 66.5%的人認(rèn)為相關(guān)法律不完善; 52.4%的人認(rèn)為民眾對(duì)陪餐制度認(rèn)知程度低;另有12.6%人認(rèn)為還存在其他問(wèn)題。

1.政策方案缺乏可行性，陪餐人員意愿較低

實(shí)行陪餐制度的學(xué)校大多都讓校領(lǐng)導(dǎo)或老師進(jìn)行陪餐，然而，許多校領(lǐng)導(dǎo)、教師因工作較忙或其他原因，且作為陪餐人員與他們自身沒(méi)有切實(shí)利益，就會(huì)造成不愿意陪餐，意愿較低，相互推脫的現(xiàn)象。陪餐制度作為一個(gè)公共政策，實(shí)施的充分性并沒(méi)有得到完全的體現(xiàn)。

2.政策執(zhí)行缺乏可持續(xù)性

即在政策剛發(fā)布時(shí)，各地紛紛響應(yīng)、出臺(tái)政策，但一段時(shí)間過(guò)后則銷聲匿跡，沒(méi)有出臺(tái)其他修正政策或后續(xù)措施。有些地區(qū)甚至漸漸取消這項(xiàng)政策，各方也依然保持沉默，如此一來(lái)，陪餐制度形同虛設(shè)，無(wú)法長(zhǎng)期為學(xué)生的用餐安全提供保障。

3.陪餐制度相關(guān)法律不夠完善

《規(guī)定》之中，關(guān)于陪餐制度的筆墨僅寥寥幾句，缺乏系統(tǒng)性和規(guī)范性，法律約束性差。所以，保障食品安全，還是要讓法律法規(guī)真正發(fā)揮作用，在制度執(zhí)行層面大打折扣，在各個(gè)環(huán)節(jié)加強(qiáng)監(jiān)督，建立有效的監(jiān)管機(jī)制才能更好的保障食品安全。

4.陪餐制度宣傳較少，大眾信息缺失

加強(qiáng)政策宣傳，有助于提高目標(biāo)群體的政策認(rèn)知。政府對(duì)于陪餐制度的宣傳力度地下，將會(huì)直接導(dǎo)致群眾對(duì)其知情度不高，進(jìn)一步導(dǎo)致陪餐制度的實(shí)行效果不佳，即使實(shí)行陪餐制度出現(xiàn)了問(wèn)題，群眾無(wú)法及時(shí)發(fā)現(xiàn)，導(dǎo)致陪餐制度的缺陷無(wú)法及時(shí)改正，而無(wú)法實(shí)現(xiàn)陪餐制度的目標(biāo)。

四、公共政策參與者角度下陪餐制度的建議

（一）從公共政策主體的角度

政府是陪餐制度的行動(dòng)主體和責(zé)任主體，政府對(duì)陪餐制度的重視程度對(duì)該制度作用的發(fā)揮起到?jīng)Q定性作用，為確保陪餐制度達(dá)到政策目標(biāo)——對(duì)學(xué)生在校食品安全有所保障，政府可采取以下措施：

第一，聯(lián)動(dòng)相關(guān)部門(mén)，鋪設(shè)制度網(wǎng)絡(luò)。政府聯(lián)合市場(chǎng)監(jiān)管部、教育部、財(cái)政部等相關(guān)部門(mén)，從校內(nèi)制度規(guī)范到食品采購(gòu)來(lái)源，都能追根溯源，逐一監(jiān)管;加強(qiáng)教育公用經(jīng)費(fèi)，對(duì)學(xué)校陪餐制度的建設(shè)投入專項(xiàng)基金，確保學(xué)校信息公開(kāi)制、監(jiān)察委員制、教師激勵(lì)制度等配套制度的系統(tǒng)建設(shè);

第二，政府始終堅(jiān)持以民為主，以解決校園食品安全問(wèn)題為導(dǎo)向，進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，根據(jù)地方特色，頒布具有地方性、針對(duì)性的合理制度。

第三，加強(qiáng)法律建設(shè)，法律是政策有效施展的最強(qiáng)保障。為實(shí)現(xiàn)陪餐制度有效實(shí)行，需要法律條文具體化，明確羅列違法行為，將可能導(dǎo)致食堂風(fēng)險(xiǎn)的因素歸入違法條文中，其次，加大違法的懲處力度。

（二）從公共政策客體的角度

公共政策客體是指公共政策發(fā)揮作用時(shí)所指向的對(duì)象。在陪餐制度中，學(xué)校屬于該政策的主要客體，學(xué)校可以：

第一，實(shí)行食堂信息公開(kāi)制度。家長(zhǎng)的許多疑問(wèn)一般都是因?yàn)閷?duì)學(xué)校食堂的信息缺乏了解，所以，學(xué)校應(yīng)建立信息公開(kāi)制度，對(duì)校園食堂的一切，包括進(jìn)貨渠道，飯菜制作等信息，向社會(huì)進(jìn)行公開(kāi)，讓大家全面了解校園食堂的情況，從而可以讓學(xué)校食堂主動(dòng)接受民眾的監(jiān)督。

第二，建立食堂工作人員培訓(xùn)制度。不論是學(xué)校自主經(jīng)營(yíng)還是外包或是合作經(jīng)營(yíng)都應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)食堂工作人員的培訓(xùn)，這不僅包括工作的基本技能，還應(yīng)包括職業(yè)道德教育培訓(xùn)以及精神風(fēng)貌培訓(xùn)，以此來(lái)避免暗箱操作以及中間人不正當(dāng)營(yíng)利。

（三）從公共政策環(huán)境的角度

公共政策環(huán)境是指作用和影響公共政策的產(chǎn)生、存在和發(fā)展的一切因素的總和。在當(dāng)前環(huán)境下，我們可以：

第一，加強(qiáng)陪餐制度宣傳推廣。對(duì)于《規(guī)定》，要通過(guò)電視、網(wǎng)絡(luò)、報(bào)刊雜志等方式，讓民眾能夠了解陪餐制度，從而更好的支持和配合。

第二，建立社會(huì)化長(zhǎng)效監(jiān)督機(jī)制。建立社會(huì)化監(jiān)督體制，如與媒體建立合作關(guān)系，由他們不定期對(duì)學(xué)校食堂用餐進(jìn)行拍照宣傳和問(wèn)題揭露;學(xué)校后勤方面也可建立官方微博和微信公眾號(hào)，每日上傳學(xué)生用餐信息和食材采購(gòu)信息等，公開(kāi)食堂運(yùn)作，增加透明度;有條件的學(xué)校也可鼓勵(lì)家長(zhǎng)隨時(shí)來(lái)學(xué)校就餐，達(dá)到社會(huì)監(jiān)督的目的，建立家長(zhǎng)與學(xué)校之間信任橋梁，達(dá)到保障學(xué)生用餐安全的目的。

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作者簡(jiǎn)介：

第一作者：鄭家喜，1999年12月生，男，漢族，安徽省六安市，本科，研究方向：公共事業(yè)管理。

基金項(xiàng)目：本文由安徽師范大學(xué)大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃項(xiàng)目資助

項(xiàng)目名稱： 公共政策視角下陪餐制度分析 ? 項(xiàng)目編號(hào)：201910370145

（安徽師范大學(xué)花津校區(qū)歷史與社會(huì)學(xué)院 ? 安徽 ? 蕪湖 ?241003）