居住證制度的過渡性特征及改革路徑

摘要：為了促進(jìn)戶籍制度改革，提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率，2010年中央出臺了用居住證代替暫住證的制度，并要求盡快覆蓋所有城市常住人口。持有居住證的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，即可與市民享受同等基本公共服務(wù)，問題是頒發(fā)居住證很容易，但要落實(shí)基本公共服務(wù)，要受一系列條件尤其是地方政府財(cái)力的制約，因而難以付諸實(shí)施。與此同時(shí)，如果農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口持有居住證可以與市民享受同等基本公共服務(wù)，也就沒有必要在城市落戶了。況且隨著改革的深化及農(nóng)村要素市場化程度的提高，農(nóng)村戶籍的含金量還會(huì)持續(xù)提高，繼續(xù)保留農(nóng)村戶籍可以享受不斷增進(jìn)的改革紅利。所以實(shí)行居住證制度不一定有利于提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率。小城鎮(zhèn)是“以城帶鄉(xiāng)”的重要載體，落戶的成本低，有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、加快戶籍人口城鎮(zhèn)化速度。

關(guān)鍵詞：戶籍制度改革;居住證制度;雙重城鎮(zhèn)化率

中圖分類號：C93? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ?文章編號：1004-3160（2020）02-0081-07

習(xí)近平同志2015年12月指出：“推進(jìn)城鎮(zhèn)化要回歸到推動(dòng)更多人口融入城鎮(zhèn)這個(gè)本源上來，促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進(jìn)城落戶，這既可以增加和穩(wěn)定勞動(dòng)供給、減輕人工成本上漲壓力，又可以擴(kuò)大房地產(chǎn)等消費(fèi)。這也是縮小城鄉(xiāng)差距、改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的根本之策?！盵1]36為了加快戶籍制度改革，不斷提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率，2010年中央出臺了居住證制度的新政策，并要求盡快覆蓋城鎮(zhèn)所有常住人口。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口只要在城鎮(zhèn)有合法穩(wěn)定就業(yè)或合法穩(wěn)定住所，即可申請辦理居住證。用居住證替代暫住證，其含金量表現(xiàn)在居住證持有人可以享受與市民同等的基本公共服務(wù)。如義務(wù)教育服務(wù)、基本公共就業(yè)服務(wù)、基本公共衛(wèi)生服務(wù)、計(jì)劃生育服務(wù)、公共文化體育服務(wù)、法律援助和其他法律服務(wù)以及國家規(guī)定的其他基本公共服務(wù)。那么，如何從理論與實(shí)踐的結(jié)合上看待居住證制度呢？

一、共享基本公共服務(wù)是落實(shí)居住證制度的關(guān)鍵

2010年5月27日國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)改委《關(guān)于2010年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見》，首次在國務(wù)院文件提出在全國范圍內(nèi)實(shí)行居住證制度。此后中央有關(guān)文件多次提到要把居住證制度覆蓋城市所有常住人口。一旦農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市持有居住證，就可以與當(dāng)?shù)厥忻裣硎芡然竟卜?wù)。居住證制度是由兩個(gè)環(huán)節(jié)組成的：一是頒發(fā)居住證;二是落實(shí)基本公共服務(wù)。頒發(fā)居住證是公安部門的職責(zé)，支付的成本很低，幾乎所有的城市都能做到。而落實(shí)基本公共服務(wù)均等化，讓農(nóng)民工與市民享受同等的基本公共服務(wù)，包括就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房、保險(xiǎn)、養(yǎng)老等，涉及一系列職能部門，且需要相當(dāng)一筆財(cái)政支出作保障。不言而喻，用居住證代替暫住證是中央提出來的，或者說是中央政府對地方政府的要求。地方政府是否能夠做到，在很大程度上取決于地方政府的財(cái)力。有研究表明，城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，提高經(jīng)濟(jì)增長的長期均衡水平，但也會(huì)加快地方政府債務(wù)積累速度。[2]特別需要指出，1994年的分稅制改革，雖然方向是正確的，但是實(shí)施的過程中，出現(xiàn)財(cái)權(quán)上移、事權(quán)下推，導(dǎo)致中央財(cái)政收入占財(cái)政總收入的比重提高三成左右，反之，地方政府財(cái)政收入占總收入的比重，相應(yīng)降低三成左右。但是地方政府的事權(quán)不僅沒有減少，還有所增加。出現(xiàn)財(cái)權(quán)與事權(quán)、收入來源與支出責(zé)任不匹配，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移力度小，迫使地方政府不得不從預(yù)算外收入尋找出路。這就是我們通常所說的“土地財(cái)政”。

問題的復(fù)雜性還在于用居住證代替暫住證，讓所有常住人口享受與市民同等的基本公共服務(wù)，其成本費(fèi)用如何在中央、地方、企業(yè)、農(nóng)民工之間分?jǐn)?，至今還沒有形成明確的實(shí)施方案與細(xì)則。全面落實(shí)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的基本公共服務(wù)也就無從談起。我國財(cái)稅體制改革，從某種意義上說是重構(gòu)中央和地方的財(cái)政關(guān)系，權(quán)責(zé)清晰是前提，財(cái)力協(xié)調(diào)是保障，區(qū)域均衡是方向。近幾年來，財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任改革以及稅制改革，已著力推進(jìn)，但中央與地方的收入劃分的改革尚待全面啟動(dòng)。只有完成這一步改革，才能形成中央和地方合理的財(cái)力格局，為各級政府履行事權(quán)和支出責(zé)任提供有力保障。但是由于這方面改革尚未全面啟動(dòng)，地方政府因此承擔(dān)巨大的財(cái)政支出壓力。況且，長期以來，中央財(cái)政對地方的轉(zhuǎn)移支付，都是按戶籍人口計(jì)算，城市建設(shè)用地也是按戶籍人口指標(biāo)下達(dá)。這意味著落實(shí)基本公共服務(wù)的過程，是以降低市民基本公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)為代價(jià)，阻力是相當(dāng)大的。所有這些都不利于居住證制度的貫徹落實(shí)。加上隨著農(nóng)村土地制度改革的深入，征地范圍的縮小，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的提高，以及農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地同等入市，地方政府“土地財(cái)政”的收入還會(huì)明顯減少。由此可見，落實(shí)基本公共服務(wù)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及重新調(diào)整中央與地方、城市與鄉(xiāng)村、農(nóng)民工與市民等一系列利益關(guān)系，阻力和困難可想而知。重重困難與阻力使這項(xiàng)改革處于僵持的狀態(tài)。當(dāng)前戶籍制度改革的成本，很大程度上落在地方政府身上，由于各個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同和地方財(cái)政承受能力不一樣，區(qū)域間居住證的含金量差別較大，要實(shí)現(xiàn)常住人口與市民享受同等基本公共服務(wù)的目標(biāo)任重道遠(yuǎn)。

二、居住證制度是戶籍制度改革的過渡性措施

居住證制度只能視為戶籍制度改革進(jìn)程中的過渡性措施，或者說是權(quán)宜之計(jì)。因?yàn)榫幼∽C與戶籍本還有質(zhì)的差別，意味著在城鎮(zhèn)中仍然存在著戶籍人口與外來人口的差別，意味著外來人口還沒有完全融入城鎮(zhèn)，還存在城鄉(xiāng)二元戶籍制度以及常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率的雙重城鎮(zhèn)化率的差別。解決外來人口問題的根本出路有賴于徹底的戶籍制度改革。黨的十八大以來，我國已有9000多萬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶成為城鎮(zhèn)居民。但是，截至2018年底，我國仍有2.26億已成為城鎮(zhèn)常住人口但尚末落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口?？陀^上要求加快推進(jìn)戶籍制度改革，徹底解決外來人口的落戶問題。按照現(xiàn)行國家政策規(guī)定，居住證的持有人符合居住地地方政府規(guī)定的落戶條件，即可遵循本人的意愿，將常住戶口由原戶口所在地遷入居住地。根據(jù)各類城區(qū)規(guī)模的大小，《居住證暫行條例》具體規(guī)定：只要擁有合法穩(wěn)定住所，就可以落戶小集鎮(zhèn)或城區(qū)人口50萬以下的小城市;只要擁有合法穩(wěn)定就業(yè)、合法穩(wěn)定住所、參加城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)達(dá)到一定年限，即可以落戶城區(qū)人口50～100萬的中小城市;只要擁有合法穩(wěn)定就業(yè)達(dá)到一定年限、有合法穩(wěn)定住所、參加城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)達(dá)到一定年限（超過5年），即可以落戶城區(qū)人口100～500萬的大城市;對于城區(qū)人口500萬以上的特大城市和超大城市，要建立完善的積分落戶制度，并以具有穩(wěn)定合法就業(yè)和合法穩(wěn)定住所、連續(xù)居住年限以及參加城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)年限等主要指標(biāo)為依據(jù)。2019年12月，全面取消城區(qū)常住人口300萬以下的城市落戶限制，全面放寬城市常住人口300萬至500萬的大城市落戶限制。[3]

從中央出臺的系列具體政策說明，落戶小城鎮(zhèn)的門檻最低。即只要擁有合法穩(wěn)定住所，就可以落戶小城鎮(zhèn)。這是因?yàn)?，小城?zhèn)是城鄉(xiāng)結(jié)合部，與鄉(xiāng)村的基本公共服務(wù)差別不大，落戶的成本很低。但是，從另一個(gè)角度看，落戶成本很低意味著其戶籍含金量很低。而戶籍含金量低，對農(nóng)民的吸引力就小，農(nóng)民落戶的積極性就低。現(xiàn)行我國戶籍制度政策面臨如下悖論，即農(nóng)民落戶積極性越高的城市，落戶成本與門檻越高;農(nóng)民落戶積極性越低的小城鎮(zhèn)和小城市，落戶成本與門檻越低。這就不利于提高我國的戶籍人口城鎮(zhèn)化率。那么，如何解決這個(gè)問題呢？客觀上要求我們必須把城市化的重心放在強(qiáng)化小城鎮(zhèn)建設(shè)上，擴(kuò)大小城鎮(zhèn)規(guī)模，提高小城鎮(zhèn)的質(zhì)量。也就是中央主管部門提出的著力建設(shè)特色小城鎮(zhèn)。沒有特色就沒有競爭力和生命力。相對于大中城市，我國小城鎮(zhèn)建設(shè)明顯滯后了。之所以會(huì)出現(xiàn)這種情況，是因?yàn)樨?cái)政資金投入，是依據(jù)城市級別高低及城市規(guī)模大小來安排的，城市級別越高、城市規(guī)模越大，中央財(cái)政投入越多，導(dǎo)致小城鎮(zhèn)建設(shè)嚴(yán)重滯后，兩極分化越來越嚴(yán)重，城鄉(xiāng)差別也隨之?dāng)U大。這就要求我國的財(cái)政體制，必須改變重城市、輕農(nóng)村以及重大城市、輕小城市和小城鎮(zhèn)的傾向。新中國成立70年來，我國財(cái)稅運(yùn)行格局經(jīng)歷了從國有財(cái)政、城市財(cái)政、生產(chǎn)建設(shè)財(cái)政向多種所有制財(cái)政、城鄉(xiāng)一體化財(cái)政、公共服務(wù)財(cái)政以及現(xiàn)代財(cái)政轉(zhuǎn)變，正是適應(yīng)逐步理順城鄉(xiāng)關(guān)系的客觀要求。特別需要指出，十八屆三中全會(huì)的《決定》，首次提出建立現(xiàn)代財(cái)政制度，把財(cái)政的功能上升到“國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，是“優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國家長治久安的制度保障。”只有建立現(xiàn)代財(cái)政制度，才能在更廣闊范圍內(nèi)、更高層次上發(fā)揮財(cái)政對于國家治理的基礎(chǔ)性作用和重要支柱作用。[4]

三、居住證制度不可能加快提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率

作為頂層設(shè)計(jì)的制度供給即居住證制度，其出發(fā)點(diǎn)是自上而下地促使地方政府積極創(chuàng)造條件，把城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)盡快覆蓋到全部常住人口，以加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程，達(dá)到提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率的目的。改革開放以來的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)證明，凡是制度供給型的改革，其效果都不顯著，阻力都比較大;凡是制度需求型的改革，其效果都比較顯著，地方政府和廣大群眾的積極性都比較高。

這里首先要肯定的是，實(shí)行居住證制度，客觀上起著自上而下促使地方政府積極創(chuàng)造條件，努力解決戶籍制度改革所面臨的實(shí)質(zhì)性問題，即常住人口與一般市民之間存在的基本公共服務(wù)不均等的問題。但是，假設(shè)地方政府有足夠財(cái)力把基本公共服務(wù)普及到全部常住人口，當(dāng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口持有居住證并與市民享有同等基本公共服務(wù)后，是否都會(huì)有意愿把戶籍從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)落戶呢？這又涉及農(nóng)村戶籍與城鎮(zhèn)戶籍的含金量高低的問題。如果城鎮(zhèn)戶籍的含金量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過農(nóng)村戶籍的含金量，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自然樂意把農(nóng)村戶籍遷出并落戶城鎮(zhèn)，這是沒有任何疑問的。然而，城鎮(zhèn)戶籍與農(nóng)村戶籍含金量的差別，主要體現(xiàn)在基本公共服務(wù)不均等方面。一旦農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口持有居住證，就可以享受城鎮(zhèn)居民同等的基本公共服務(wù)，即使戶籍還在農(nóng)村，和一般市民的差別也就不大了。因?yàn)榫幼∽C制度的核心，即基本公共服務(wù)均等化，是戶籍制度改革所面臨的最大難題。一旦這個(gè)難題被破解了，戶籍制度改革的目標(biāo)就達(dá)到了，落戶不落戶也就沒有多大差別了，不落戶還可持續(xù)享受農(nóng)村改革的紅利。雖然現(xiàn)行政策規(guī)定，不能以退出土地承包權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件，但其前提條件是“現(xiàn)階段”，即有明確的時(shí)間性，并明確提出：“對承包農(nóng)戶進(jìn)城落戶的，引導(dǎo)支持其按照自愿有償原則依法在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)或?qū)⒊邪赝诉€集體經(jīng)濟(jì)組織，也可鼓勵(lì)其他形式流轉(zhuǎn)承包地經(jīng)營權(quán)?！盵5]

進(jìn)入新時(shí)代，我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)入全面深化的階段，傳統(tǒng)體制遺留下來的城鄉(xiāng)戶籍的福利性差別，明顯呈現(xiàn)逐步縮小的趨勢。換一種說法，隨著城鄉(xiāng)改革的持續(xù)深化，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施逐步向農(nóng)村延伸，基本公共服務(wù)逐步向農(nóng)村覆蓋，以及農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度逐步完善，農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入不斷增加，農(nóng)村戶籍的含金量也會(huì)逐步提高，城鄉(xiāng)戶籍含金量的差別將會(huì)越來越小。在這種情況下，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口如果一方面持有城鎮(zhèn)居住證，另一方面又繼續(xù)保留農(nóng)村戶籍，既可以享受城鎮(zhèn)居民同等的基本公共服務(wù)，又可以獲得農(nóng)村改革的紅利。隨著農(nóng)村改革的深入推進(jìn)，農(nóng)村要素市場化程度的提高，農(nóng)村承包地、宅基地以及集體經(jīng)營性建設(shè)用地的價(jià)值，將會(huì)較大幅度地增值。農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入會(huì)明顯增加。這就很難得出這樣的結(jié)論，即實(shí)行居住證制度一定有利于加快提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率。

還必須指出，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)的積極性，與城市文明的普及率之間有著密切的聯(lián)系。這里所說的城市文明，包括先進(jìn)的生產(chǎn)方式、生活方式以及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等等方面。雖然城市文明的普及率是由城市化（指有形城市化）水平?jīng)Q定的，但是并不是與城市化（指有形城市化）水平同步推進(jìn)的。大量實(shí)際資料的比較分析結(jié)果顯示，當(dāng)城市人口占總?cè)丝诘谋戎爻^50%，城市文明普及率將達(dá)到70%左右;當(dāng)城市人口占總?cè)丝诘谋戎爻^70%，城市文明普及率可能達(dá)到90%以上。從某種意義上說，城市文明普及率就是無形城市化率。一旦在農(nóng)村也可以享受城市文明的成果，就會(huì)降低農(nóng)民在城鎮(zhèn)落戶的積極性。我國城市化的極限是城市化（指有形城市化）率達(dá)到100%，但是這個(gè)指標(biāo)只能具有理論意義，實(shí)際上是不可能實(shí)現(xiàn)的。我國當(dāng)前的城市化率（包括常住人口）已接近60%，估計(jì)最高水平是70%左右。因?yàn)楫?dāng)城市化發(fā)展到一定階段，還會(huì)出現(xiàn)“逆城市化”現(xiàn)象，即包括人口在內(nèi)的各種要素由城市向農(nóng)村流動(dòng)，直至在城鄉(xiāng)之間處于相對均衡狀態(tài)。我國城鎮(zhèn)化發(fā)展到今天，還沒有改變農(nóng)村要素向城市單向流動(dòng)的狀況，導(dǎo)致城鄉(xiāng)差別很難出現(xiàn)明顯縮小的態(tài)勢。隨著新時(shí)代全面深化改革的不斷推進(jìn)，以及與其相聯(lián)系的城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制的形成，城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)的時(shí)代就會(huì)到來。不可避免會(huì)出現(xiàn)“逆城市化”現(xiàn)象。

四、促進(jìn)城鄉(xiāng)人口雙向流動(dòng)：城鎮(zhèn)化而不僅僅是城市化

由于我國農(nóng)村土地仍然具有社會(huì)保障功能，為了鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，現(xiàn)行政策規(guī)定，不得以退出土地承包權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。換句話說。即使從農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)戶口，仍然可以保留在農(nóng)村的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)以及集體收益分配權(quán)，進(jìn)城落戶的農(nóng)民因此獲得雙重社會(huì)保障，把城鎮(zhèn)的社會(huì)保障和農(nóng)村的社會(huì)保障融合起來。正因如此，至今我國已有2.8億農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，卻沒有產(chǎn)生許多發(fā)展中國家普遍存在的貧民窟。我國進(jìn)城農(nóng)民工之所以能長期穩(wěn)定在一定的規(guī)模，在于隨著“以人為本”的新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，中央和地方政府為農(nóng)民工提供更多、更好的公共服務(wù)，包括子女教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)服務(wù)、養(yǎng)老保險(xiǎn)等等。這就保證了我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化能夠得到平穩(wěn)的發(fā)展，并使新舊體制轉(zhuǎn)換在保障農(nóng)民利益基礎(chǔ)上得以平穩(wěn)實(shí)現(xiàn)。此外，還有一個(gè)重要原因，就是我國幾乎所有的城市都普遍存在“城中村”，“城中村”是城鄉(xiāng)二元體制在城市的縮影?！稗r(nóng)民工”“城中村”“小產(chǎn)權(quán)房”，是中國特色城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)的特殊現(xiàn)象。我國的城市，房價(jià)、房租持續(xù)上漲，為何低收入的農(nóng)民工能夠在城市生存下來，就在于他們大多聚集在“城中村”，“城中村”的低房價(jià)、低房租，為農(nóng)民工提供廉價(jià)的生活條件。[6]如果沒有這些配套條件，一、二線城市的農(nóng)民工就很難有立足之地，更談不上長期生存下來。近年來改造“城中村”、取締“小產(chǎn)權(quán)房”的呼聲很高，但卻很難下手，除了涉及的范圍很廣，阻力很大，還有一個(gè)重要原因，就是一旦“城中村”和“小產(chǎn)權(quán)”房被消滅了，農(nóng)民工在城鎮(zhèn)生存、發(fā)展的低成本基礎(chǔ)就被瓦解了，農(nóng)民工的再生產(chǎn)就會(huì)中斷，后果是不堪設(shè)想的。

推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，是解決“三農(nóng)”問題的根本途徑。黨的十九大報(bào)告指出，要“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化?！碑?dāng)前我國農(nóng)村發(fā)展之所以嚴(yán)重滯后于城市，很重要的原因就是包括勞動(dòng)力在內(nèi)的農(nóng)村要素，單方面地向城市流動(dòng)，導(dǎo)致農(nóng)村嚴(yán)重“失血?！贬槍@種現(xiàn)象，習(xí)近平同志指出：“要著力抓好招才引智，促進(jìn)各類人才上山下鄉(xiāng)，投身鄉(xiāng)村振興?，F(xiàn)在的城里人，往上數(shù)三代，大都來自農(nóng)村，只要有機(jī)會(huì)，很多人都有回報(bào)家鄉(xiāng)的愿望?！盵1]39-40我國城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展到一定階段，人才的流動(dòng)必然從當(dāng)前的單向流動(dòng)，演變?yōu)槌青l(xiāng)之間的雙向流動(dòng)，這是不以人們的意志為轉(zhuǎn)移的。從這個(gè)角度考慮，現(xiàn)行戶籍政策允許保留在城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在農(nóng)村的承包地和宅基地的承包權(quán)或使用權(quán)以及集體收益分配權(quán)，從更深遠(yuǎn)的意義看，還有利于使那些已經(jīng)在城市落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，重新回到農(nóng)村，為鄉(xiāng)村振興貢獻(xiàn)力量，即為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)提供條件。目前全國已有800多萬農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。當(dāng)前促進(jìn)城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)，面臨的一個(gè)突出問題，是城鎮(zhèn)居民要到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)、生活，既沒有承包地的承包權(quán)和使用權(quán)，又沒有宅基地的使用權(quán)，困難重重，因?yàn)檗r(nóng)村的土地是屬于農(nóng)民集體所有。

五、小城鎮(zhèn)沒有必要設(shè)計(jì)居住證制度

長期以來，流行這樣一種觀點(diǎn)，只要加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化，大量農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城市，農(nóng)村勞動(dòng)生產(chǎn)率就會(huì)提高，“三農(nóng)”問題就迎刃而解。我國改革開放以來的實(shí)踐并沒有印證這個(gè)結(jié)論。我們一定要清醒地認(rèn)識到，城鎮(zhèn)化是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的過程，不能以農(nóng)業(yè)萎縮、鄉(xiāng)村凋零為代價(jià)。城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的關(guān)系，是互促共進(jìn)、共生共存的關(guān)系。當(dāng)前我國最大的不平衡，是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，最大的不充分是農(nóng)村發(fā)展不充分，要從根本上解決這個(gè)問題，很大程度上要依靠城鄉(xiāng)融合發(fā)展和實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。習(xí)近平同志指出：“我們一開始就沒有提城市化，而是提城鎮(zhèn)化，目的就是促進(jìn)城鄉(xiāng)融合。”[1]45城市化與城鎮(zhèn)化二者只有一字之差，為的是突出小城鎮(zhèn)的戰(zhàn)略地位。習(xí)近平同志指出：小城鎮(zhèn)“把城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村貫通起來。”[1]31這意味著小城鎮(zhèn)是城鄉(xiāng)融合的重要載體。國家“十五”規(guī)劃綱要在闡述中國城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略時(shí)指出：“要遵循客觀規(guī)律，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和市場發(fā)育程度相適應(yīng)，循序漸進(jìn)，走符合我國國情、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的多樣化城鎮(zhèn)化道路，逐步形成合理的城鎮(zhèn)體系?！秉h的十六大報(bào)告指出：“要逐步提高城鎮(zhèn)化水平，堅(jiān)持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，走中國特色城鎮(zhèn)化道路?！笔邔萌腥珪?huì)通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出：“促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，形成城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)互促共進(jìn)?！笔藢萌腥珪?huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“堅(jiān)持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)?！蓖怀鲂〕擎?zhèn)重要性的中國特色城鎮(zhèn)化道路的真諦，就在于它是和解決中國的“三農(nóng)”問題緊密聯(lián)系在一起的。城鄉(xiāng)分割與城鄉(xiāng)差別是相輔相成的。城鄉(xiāng)分割就是為了維護(hù)城鄉(xiāng)差別，并且會(huì)進(jìn)一步導(dǎo)致城鄉(xiāng)差別擴(kuò)大。這是傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元體制的特征。城鄉(xiāng)差別越大，城市化的成本越高。那么，如何縮小城鄉(xiāng)差別呢？很重要的一條途徑，就是通過發(fā)展小城鎮(zhèn)，“重塑城鄉(xiāng)關(guān)系，走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路?！盵1]38

小城鎮(zhèn)的發(fā)展是建立在農(nóng)村發(fā)展的基礎(chǔ)上，同時(shí)小城鎮(zhèn)的發(fā)展又會(huì)帶動(dòng)農(nóng)村的發(fā)展。小城鎮(zhèn)的發(fā)展過程就是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的過程。城市對農(nóng)村的輻射帶動(dòng)，在很大程度上是通過小城鎮(zhèn)這個(gè)載體“把城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村貫通起來”。改革開放以來，浙江省始終堅(jiān)持強(qiáng)省先強(qiáng)縣、強(qiáng)縣先強(qiáng)鎮(zhèn)的發(fā)展戰(zhàn)略，并把發(fā)展小城鎮(zhèn)作為解決“三農(nóng)”問題的切入點(diǎn)，形成以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)聯(lián)動(dòng)、城鄉(xiāng)互動(dòng)的新機(jī)制，增強(qiáng)了小城鎮(zhèn)對縣域經(jīng)濟(jì)的支撐作用和對農(nóng)村的輻射帶動(dòng)作用。在浙江省經(jīng)濟(jì)總量中，縣域經(jīng)濟(jì)占了70%。浙江省的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，以小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)為支撐的縣域經(jīng)濟(jì)，是城鄉(xiāng)融合的區(qū)域性經(jīng)濟(jì)，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，城鄉(xiāng)一體化以及城鄉(xiāng)融合發(fā)展的進(jìn)程也會(huì)加快。浙江省的經(jīng)濟(jì)總量在全國名列第四位，但其面積在全國則名列第二十九位，其成功的重要原因在于較好地調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)關(guān)系，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。浙江省城鄉(xiāng)居民收入差別比全國平均水平低一個(gè)百分點(diǎn)，在全國強(qiáng)縣、強(qiáng)鎮(zhèn)的評選中，浙江省所占的比重均位于前列。通過發(fā)展小城鎮(zhèn)帶動(dòng)農(nóng)村發(fā)展的運(yùn)行機(jī)制，使得勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移在很大程度上表現(xiàn)為就地轉(zhuǎn)移，也就是就地城鎮(zhèn)化。由于小城鎮(zhèn)是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的載體，小城鎮(zhèn)發(fā)展程度越高，城鄉(xiāng)差別越小，既然在小城鎮(zhèn)中城鄉(xiāng)戶籍含金量的差別不大，這就沒有必要設(shè)計(jì)居住證制度。況且中央已明確規(guī)定，全面放開農(nóng)村人口落戶小城鎮(zhèn)的限制。中央設(shè)計(jì)居住證的初心，是為了自上而下促使地方政府著力改善農(nóng)民工的基本公共服務(wù)，盡快縮小農(nóng)民工和市民基本公共服務(wù)待遇差別。農(nóng)民工與市民基本公共服務(wù)差別越大，居住證的價(jià)值越高;農(nóng)民工與市民基本公共服務(wù)差別越小，居住證的價(jià)值越低。對于城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差別不大的小城鎮(zhèn)，居住證制度近乎形同虛設(shè)。我國農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，在過去的二、三十年，主要表現(xiàn)為異地轉(zhuǎn)移，即向沿海大中城市轉(zhuǎn)移，近年來越來越多地表現(xiàn)為就地轉(zhuǎn)移，即就地向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，在這種情況下，居住證制度的作用就越來越小。當(dāng)然，用居住證代替暫住證也有正效應(yīng)，即承認(rèn)這部分外來人口，和其他市民一樣，都是城鎮(zhèn)的主人，而不是來去匆匆的過客。

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