國家治理能力現(xiàn)代化視閾下突發(fā)事件治理制度構建研究

胡劍

摘要：傳統(tǒng)治理視閾下突發(fā)事件治理呈現(xiàn)治理主體相對單一、治理理念有待調整、治理模式有待改進、治理手段較為單一等現(xiàn)狀。國家治理能力現(xiàn)代化對突發(fā)事件治理提出了新要求：突發(fā)事件治理主體應從“單一治理”轉向“多元治理”，突發(fā)事件治理理念應從“事中管理”轉向“全程治理”，突發(fā)事件治理模式應兼采“刺激處理”與“預先治理”，突發(fā)事件治理應從“線下處理”轉向“線上線下并舉”。國家治理能力現(xiàn)代化視域下各級政府、各突發(fā)事件應對部門、各主流媒體、各微媒體等應健全突發(fā)事件多元主體治理制度、建立突發(fā)事件全程疏導治理制度、完善突發(fā)事件預防預警治理制度、構建突發(fā)事件信息智能治理制度。

關鍵詞：國家治理能力;突發(fā)事件;治理;制度建設

中圖分類號：D6? ? ?文獻標識碼：A? ? ? 文章編號：1004-3160（2020）02-0072-09

突發(fā)事件作為突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴重社會危害的事件，不僅會對公眾的生命健康、財產安全、人身自由度、生活質量造成威脅，還會對社會的穩(wěn)定、經濟的運轉造成重大影響。特別重大的突發(fā)事件甚至嚴重威脅國家安全。這就對國家治理能力提出了更高的要求。我國亟需構建與國家治理能力現(xiàn)代化要求相適應的突發(fā)事件治理制度。

一、傳統(tǒng)治理視閾下突發(fā)事件治理的現(xiàn)狀

隨著國家治理能力的提升，我國在突發(fā)事件治理方面取得了顯著成績?？傮w而言，面對突發(fā)事件，各級政府及各突發(fā)事件應對部門應對效率更強、處置效果更好。但也應該看到受傳統(tǒng)治理理念影響，在突發(fā)事件治理上仍存在一些不足。

（一）突發(fā)事件治理主體相對單一

傳統(tǒng)國家治理視閾下，政府被賦予全能主義的角色，總是被看作突發(fā)事件防治的唯一主體，承擔著突發(fā)事件治理的全部責任。[1]當前，一些地方政府仍然按照全能主義角色進行自我定位，將治理工作僅作為政府的權能，認為一切與突發(fā)事件有關的處理或處置行為都應該聽從政府的指揮或安排。突發(fā)事件具有特殊性，不同于一般的社會治理事件。自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件等突發(fā)事件一旦發(fā)生，需要極高的資源調配能力和極強的事件處置能力。這需要政府的處置力、決斷力，需要政府行使職權，因此，各級政府在突發(fā)事件處置中發(fā)揮的核心作用是毋庸置疑的。但政府作為突發(fā)事件的核心治理主體并不意味著突發(fā)事件的處理不需要其他主體的介入與參與。在突發(fā)事件治理過程中，一些地方政府忽視人民群眾的主觀能動性，忽視個體、公司、其他社會組織在突發(fā)事件預警、資源調集及配置、突發(fā)事件信息傳遞、災區(qū)支援與援助等方面具有的積極性和行動力，在一定程度上造成治理過程中的被動局面。這既不利于針對突發(fā)事件的聯(lián)防聯(lián)控，也不利于突發(fā)事件的統(tǒng)籌治理和整體解決。

（二）突發(fā)事件治理理念有待調整

從整體國家治理思路看，黨中央的理念發(fā)生了從統(tǒng)治到管理到治理的重大變化。[2]32各級政府據(jù)此也進行了一系列改革，施政理念和施政水平有了很大提升。但也應該看到一些地方政府在突發(fā)事件處理過程中仍沿襲傳統(tǒng)的管理理念和管理模式。如在對待突發(fā)事件的預警和吹哨問題上，一些地方政府不僅對專業(yè)技術人員基于專業(yè)的預警行為、吹哨行為不夠重視，還對其行為采取行政處罰措施或其他行政管理措施，挫傷了吹哨人的積極性和主動性。再如對公眾自發(fā)采取的災區(qū)援助行為，一些地方政府通過硬性要求將其納入較為單一的援助軌道，這既可能會違背公眾意愿，也干涉了其自由選擇權。這些管理痕跡很強的措施、規(guī)定雖然可能使行政效率有所提升，但在具體實施過程中缺乏人文關懷和心理疏導。突發(fā)事件治理面對的情況較為緊急，更需要各級政府及相關部門在處理過程中顯示出更多的耐心和智慧，更需要在具體事宜的處置上落實新的治理理念。

（三）突發(fā)事件治理模式有待改進

傳統(tǒng)治理模式總體屬于“刺激—反應”式。雖然治理主體在治理之前也會進行預先謀劃、預先計劃，但從總體而言，傳統(tǒng)治理主體因為處于全能主義角色面臨大量的社會治理事務，其應激管理色彩較為濃厚。傳統(tǒng)治理視域下，治理對象也習慣將各種社會事務提交給治理主體予以處理或處置。此種觀念長此以往地延續(xù)下去，會導致治理模式形成路徑依賴。路徑依賴一旦形成，會使后期的制度設計、制度變革、制度創(chuàng)新尤為困難。發(fā)展路徑一旦被設定在一個特定的進程上，網絡外部性、組織的學習過程以及得自于歷史的主觀模型，就將強化這一進程。[3]對于突發(fā)事件，一些地方政府的治理模式仍然沿襲“刺激—反應”式。一些地方政府對于突發(fā)事件發(fā)生的征兆關注不夠，對于突發(fā)事件的預先防范重視不夠;一些地方政府極其關注經濟建設，非常重視城市規(guī)模的擴大，但對于如何應對城市擴大后的公共衛(wèi)生等突發(fā)事件則重視不夠。如2020年1月7日在武漢市第十四屆人民代表大會第五次會議上，武漢市人民政府工作報告針對公共衛(wèi)生及疾病防治工作只籠統(tǒng)提到“完善公共衛(wèi)生服務體系，加強疾病預防控制體系建設，提高突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急處置和醫(yī)療救治能力”[4]。相對于其在經濟等事務上的長篇規(guī)劃和重點布置，此種針對突發(fā)事件的治理模式和應對措施仍需改進。地方政府在突發(fā)事件發(fā)生時才針對具體情況進行應激施策的行為，也許可以應對一般級別的突發(fā)事件，但一旦發(fā)生重大或特別重大的突發(fā)事件，仍沿襲此種治理模式將會存在心理準備、物資準備、人員準備等不足。武漢市在此次新型冠狀病毒疫情應對中出現(xiàn)的亂象已經深刻說明這一點。

（四）突發(fā)事件治理手段較為單一

傳統(tǒng)治理視閾下突發(fā)事件的治理手段主要以線下為主。信息技術的發(fā)展、網絡通訊設備的普及雖然給線上治理提供了所需的硬件設備，但在實際運用中這些技術和設備主要用于文書電子化、日常文件傳輸、文件保存與查詢等方面。一些地方政府及相關部門尚不習慣針對突發(fā)事件進行實質性線上治理。如：針對自然災害類突發(fā)事件，一些治理部門不能熟練地運用大數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)、地理信息系統(tǒng)和衛(wèi)星導航系統(tǒng)進行精確化治理;針對事故災難類突發(fā)事件，一些生產型企業(yè)及生產安全管理部門不能充分利用實時監(jiān)控技術、微媒體技術針對各生產型企業(yè)的生產特點、潛在風險點等建立相應的線上風險監(jiān)測及預防平臺。一些突發(fā)事件應對部門雖然進行了線上治理系統(tǒng)的開發(fā)，但存在線上治理手段運用不夠純熟的現(xiàn)象。就拿應對公共衛(wèi)生類突發(fā)事件來說，衛(wèi)生系統(tǒng)雖于2015年4月建成法定傳染病疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生事件網絡直報系統(tǒng)，并稱此系統(tǒng)可實現(xiàn)“100%縣級以上疾病預防控制機構、98%縣級以上醫(yī)療機構、94%基層醫(yī)療衛(wèi)生機構法定傳染病實時網絡直報”[5]，但從實際運用角度觀之，這一網絡治理系統(tǒng)尚沒有發(fā)揮出預想的治理效果。突發(fā)事件具有緊急性，應對突發(fā)事件需要及時、快捷、聯(lián)動的反應，而網絡技術的發(fā)展給預防、應對突發(fā)事件提供了有力工具，各級政府和各相關突發(fā)事件應對部門應改變主要依靠線下治理的手段和方式，加大對線上治理方式的運用。

三、國家治理能力現(xiàn)代化視域下突發(fā)事件治理制度構建

2019年10月31日，中國共產黨第十九屆中央委員會第四次全體會議對推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進行全面部署，通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干問題的決定》[10]，要求盡快推進國家治理能力現(xiàn)代化。國家能力包括資源汲取能力、基層滲透能力、民主鞏固能力、制度治理能力和國家學習能力等。[11]國家治理能力是國家能力的重要體現(xiàn)，而制度治理能力又是國家治理能力的重要組成部分。當前應著重構建與國家治理能力現(xiàn)代化要求相適應的突發(fā)事件治理制度。

（一）健全突發(fā)事件多元主體治理制度

當前，各級政府、各突發(fā)事件應對部門可重點從以下兩個方面健全突發(fā)事件多元主體治理制度。其一，建立專職或兼職報告員制度?！吨腥A人民共和國突發(fā)事件應對法》第三十八條規(guī)定：“縣級人民政府應當在居民委員會、村民委員會和有關單位建立專職或者兼職信息報告員制度?！盵12]專兼職報告員直接面向基層，能積極參與突發(fā)事件的預防、預警、協(xié)防、信息傳送、協(xié)助管理等工作。當前，各地基層政府應建立健全專兼職報告員制度。具體而言，應健全專兼職報告員常聘制度、專兼職報告員工作流程常態(tài)化制度、專兼職報告員績效工作量評定及績效傾斜制度、專兼職報告員有獎預警制度。專兼職報告員常聘制度，要求各地將對專兼職報告員的聘用落到實處，各地可以根據(jù)實際情況確定對本地基層情況了解并具有責任心、公益心的人員作為專兼職報告員。各地應特別重視體制外兼職報告員的聘任。相對于體制內的專職報告員，體制外的兼職報告員因其不在本地行政體制內，具有相對獨立的監(jiān)督地位?？紤]到居民委員會、村民委員會、有關單位作為聘用單位的公信力不強，專兼職報告員由城鄉(xiāng)基層政權聘用為宜。專兼職報告員工作流程常態(tài)化制度，要求各地針對本地基層可能發(fā)生的突發(fā)事件類型制定相應的專兼職報告員工作流程與工作操守，要求專兼職報告員在工作時做好工作記錄。專兼職報告員績效工作量評定及績效傾斜制度，要求各地針對專兼職報告員制定相對合理的工作量評定和績效收入發(fā)放制度。鑒于專兼職報告員在突發(fā)事件發(fā)生前和處置突發(fā)事件過程中的工作量不同，工作量評定和績效收入發(fā)放制度應根據(jù)不同時期制定不同的績效工作量確認標準，對于突發(fā)事件發(fā)生時處在第一線工作的專兼職報告員應在績效工作量和績效收入確定上做出相應傾斜，要讓真正能工作、敢工作、善于工作的人員得到相應的物質鼓勵。專兼職報告員有獎預警制度，要求對發(fā)現(xiàn)突發(fā)事件征兆的專兼職報告員給予特別獎勵。其二，建立突發(fā)事件第三方專業(yè)隊伍協(xié)同治理制度。突發(fā)事件不同于常規(guī)行政治理事務，對其的發(fā)現(xiàn)、預防、預警、第一時間處置措施、專業(yè)對癥處置措施、緊急配套處置措施等具有極強的專業(yè)性。而且，當今世界范圍內突發(fā)事件處于較高發(fā)頻次階段，突發(fā)事件應對處置對技術的要求越來越高。在這種情況下，僅僅依靠各級政府和體制內的突發(fā)事件應對部門是不夠的。當前需要建立突發(fā)事件第三方專業(yè)隊伍協(xié)同治理制度。具體而言，需要建立突發(fā)事件應對部門與科研團隊對口聯(lián)系制度、突發(fā)事件應對部門與國內外頂尖專業(yè)團隊合作預防處置制度、國內外頂尖專業(yè)團隊定期咨詢制度。突發(fā)事件應對部門與科研團隊對口聯(lián)系制度，要求突發(fā)事件應對部門與本地區(qū)的科研團隊建立對口聯(lián)系，就本地已發(fā)生的突發(fā)事件之原因及本地潛在的突發(fā)事件隱患進行研究。突發(fā)事件應對部門與國內外頂尖專業(yè)團隊合作預防處置制度，要求省級政府牽頭就一些突發(fā)事件的成因、預防、預警、處置等與國內外頂尖科研團隊進行合作研究。國內外頂尖專業(yè)團隊定期咨詢制度，要求省級政府就本省范圍內潛在的突發(fā)事件隱患定期向國內外頂尖科研團隊咨詢，并要求國內外頂尖科研團隊出具專業(yè)咨詢報告。省級政府應將研究咨詢報告作為政府工作的一項重要內容，并據(jù)此制定相應的預防和預警措施。

（二）建立突發(fā)事件全程疏導治理制度

當前，各級政府、各突發(fā)事件應對部門可重點從以下兩個方面建立健全突發(fā)事件全程疏導治理制度。其一，完善政府全程疏導治理制度。具體而言，應完善政府社會相互賦權制度、引導社會力量全程參與治理制度、政府全程治理績效核定制度。政府社會相互賦權制度，要求政府就突發(fā)事件預防、預警、日常管理等相關事務向公眾賦權，特別是向公眾中的專業(yè)技術人員賦權，賦予公眾相應治理權限，并建立溝通渠道維持良性高效的溝通。公眾在生產、生活中可能遇到的突發(fā)事件需要政府統(tǒng)籌各方資源進行治理，公眾也需要就此向政府賦權。引導社會力量全程參與治理制度，要求政府確定自身定位，做好服務工作，對于參與突發(fā)事件治理的社會力量全程進行引導，對于社會力量的介入與參與采取支持、鼓勵、合作的態(tài)度，收集從公眾處得到的有效信息，并及時做好記錄和反饋。政府全程治理績效核定制度，要求政府改變傳統(tǒng)管理思維、單純維穩(wěn)思維下的績效工作量核定辦法，要求政府改變以往只將有形的管理、具體事務的管理作為工作績效評定的作法。此種評定辦法可能將對社會穩(wěn)定有影響的事件作為潛在追責事宜認定，這就可能導致突發(fā)事件發(fā)生時將掩蓋事實真相作為危機控制的一種方法加以采用。當前，政府績效考核體系應充分考慮預防工作工作量、挽回損失工作量、引導社會力量工作量在績效體系中的比例和分量，激發(fā)公務員進行相應工作的積極性。對于因預防工作、預警工作而挽回重大損失的，應給予特別獎勵或進行績效量傾斜。其二，完善突發(fā)事件專業(yè)技術全程治理制度。突發(fā)事件應對部門進行全程治理格外重要。具體而言，應完善突發(fā)事件應對部門全程專業(yè)化制度、突發(fā)事件應對管理與科學研究全程結合制度。突發(fā)事件應對部門全程專業(yè)化制度，要求該部門的工作人員應該是本專業(yè)的專業(yè)技術人員，堅持突發(fā)事件專業(yè)領域不可逆的單向任用和選拔機制。即突發(fā)事件領域工作人員可向其他非專業(yè)行政單位及事業(yè)單位流動，但非專業(yè)行政單位及事業(yè)單位工作人員不能向突發(fā)事件專業(yè)領域流動。突發(fā)事件應對管理與科學研究全程結合制度，要求突發(fā)事件應對部門應就預防、預警、前期征兆處理、應急處理等方面加強與專業(yè)科研機構的全程銜接，以努力實現(xiàn)科研工作全程應用化。

（三）完善突發(fā)事件預防預警治理制度

按照工作職責，各級政府負責突發(fā)事件發(fā)生前的預防工作及判斷工作，需要在突發(fā)事件有發(fā)生征兆時進行及時的預警并適時監(jiān)測突發(fā)事件的影響。當前，各級政府、各突發(fā)事件應對部門可重點從以下兩個方面完善突發(fā)事件預防預警治理制度。其一，完善突發(fā)事件預防前移制度。預防前移制度要求各級政府、各突發(fā)事件應對部門將預防和預警作為工作重點?！耙母锿晟萍膊☆A防控制體系，堅決貫徹預防為主的衛(wèi)生與健康工作方針”[13]。公共衛(wèi)生類突發(fā)事件應堅持預防為主，其他突發(fā)事件也應如此。各級政府與各突發(fā)事件應對部門應專門就預防、預警工作建立切實可行的工作制度、工作機制、具體操作規(guī)則、詳細工作要求及流程。其二，完善“吹哨人”制度。國務院在關于加強和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導意見中指出，要“建立‘吹哨人、內部舉報人等制度，對舉報嚴重違法違規(guī)行為和重大風險隱患的有功人員予以重獎和嚴格保護”[14]。具體而言，各級政府和各突發(fā)事件應對部門應建立完善“吹哨人”舉報第一時間登記制度、吹哨人保護制度、吹哨人保密制度、突發(fā)事件專業(yè)技術人員吹哨行為主動搜集上報制度、吹哨人吹哨行為不實不予追究制度、吹哨人吹哨行為物質獎勵制度?！按瞪谌恕迸e報第一時間登記制度，要求政府工作部門或突發(fā)事件應對部門設置專門的機構或熱線接待吹哨人的舉報，并做好相應信息登記工作。登記重點在于突發(fā)事件已經存在或潛在的風險、具體表征及詳細信息等，不應違背吹哨人意愿要求吹哨人進行個人信息登記。當然，吹哨人要求實名登記的除外。吹哨人保護制度，要求加強對吹哨人的信息保護、人身保護、財產保護等，可以制定全國統(tǒng)一的針對突發(fā)事件的匿名舉報方法，允許吹哨人通過電話或網絡匿名舉報，并切實加強對吹哨人人身財產安全的保護，特別是做好對吹哨人在工作方面的保護，切實保障其工作環(huán)境、工作待遇等不受影響。吹哨人保密制度，要求按照吹哨人的意愿不對外界公布吹哨人的信息，政府相應部門和突發(fā)事件應對部門只對吹哨人提供的突發(fā)事件相關信息進行核實和調查，而對吹哨人許以保密性的保證。與吹哨人的溝通可以通過密碼或其他保密方式進行，對于獎金也可按照吹哨人要求的保密方式發(fā)放。突發(fā)事件專業(yè)技術人員吹哨行為主動搜集上報制度，要求政府相關部門及突發(fā)事件應對部門針對社會中、網絡上已經出現(xiàn)的吹哨行為主動收集相關信息，將此吹哨行為及對應信息納入本單位的應急應激事宜進行研究，并將此吹哨行為對應信息在國家統(tǒng)一突發(fā)事件信息網絡中及時登記。吹哨人吹哨行為不實不予追究制度，要求對吹哨人舉報信息的真實度和完整度不做過高要求，吹哨行為發(fā)生時突發(fā)事件可能只是出現(xiàn)端倪，不能要求吹哨人提供精準的信息，即使對于專業(yè)技術人員身份的吹哨人也不能對其提供信息的真實度、完整性進行過高要求。對于即使不完全真實的吹哨信息也應充分考慮吹哨人的主觀意圖，不予追究民事、刑事責任及其他責任，特別避免公安機關對吹哨人采取治安管理處罰措施或其他變相追責措施。吹哨人吹哨行為物質獎勵制度，要求在切實挽回公共損失的情況下，應從專門設立的突發(fā)事件舉報基金、公眾捐助資金或對吹哨行為揭露的不法行為的罰沒款項中按照一定比例對吹哨人予以物質獎勵。

（四）構建突發(fā)事件信息智能治理制度

針對當前突發(fā)事件發(fā)生時線上治理較為滯后的現(xiàn)狀，各級政府、各突發(fā)事件應對部門可重點從以下兩個方面構建突發(fā)事件信息智能治理制度。其一，健全突發(fā)事件正向信息快速生產比例投放制度。當前，網絡技術的快速發(fā)展、微媒體規(guī)模的擴大及個人智能手機的普及使得各類信息的數(shù)量呈現(xiàn)井噴式的增長。突發(fā)事件發(fā)生時，各種信息涌入公眾的視野，一些不實信息、虛假信息、謠言信息的傳播及迭次傳播對突發(fā)事件網絡治理提出了挑戰(zhàn)。這就迫切需要在突發(fā)事件發(fā)生期間加大正向信息的快速生產及比例投放。具體而言，應健全突發(fā)事件發(fā)生時期正向信息快速生產及不間斷更新投放制度、突發(fā)事件發(fā)生時期正向信息占比制度。突發(fā)事件發(fā)生時期正向信息快速生產及不間斷更新投放制度，要求宣傳工作者、新聞工作者根據(jù)微媒體傳播的特點進行短、小、快為特征的信息生產，縮短信息生產周期，盡量實現(xiàn)各地信息每12小時更新并投放。突發(fā)事件發(fā)生時期正向信息占比制度，不僅要求各級政府、各突發(fā)事件應對部門要加大信息生產和信息投放，還應鼓勵網絡信息生產者制作、復制、發(fā)布正向信息內容，特別要鼓勵各大型門戶網站、各主要微媒體對各類信息的信息量占比進行規(guī)劃。當然，這種占比規(guī)劃應鼓勵各大型門戶網站、各主要微媒體根據(jù)自身特點確定，不應進行硬性規(guī)定和統(tǒng)一要求。其二，健全突發(fā)事件發(fā)生期間網絡信息智能治理制度。具體而言，應健全突發(fā)事件信息智能分析制度、突發(fā)事件信息智能推送制度。突發(fā)事件信息智能分析制度，要求各級政府、各突發(fā)事件應對部門運用設施設備、技術與手段對各類信息進行集成、挖掘、綜合分析、評價、處理與解讀，從中得出突發(fā)事件發(fā)生時期各類信息的主要內容、傳播范圍、主要關切、主要訴求，并進而對突發(fā)事件發(fā)生時期的輿論關注點、各類人群的信息掌握情況進行判斷。突發(fā)事件信息智能推送制度，要求在上述智能分析的基礎上針對不同群體、不同個體的信息需求、可能的信息失真情況進行針對性的信息推送，利用信息交流和信息推送進行心理疏導和心理安撫，從而達到較好的突發(fā)事件治理效果。

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責任編輯：曹桂芝