新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體參與鄉(xiāng)村治理的制度支持分析

黃增付

（寧波大學(xué) a.法學(xué)院；b.城鄉(xiāng)治理現(xiàn)代化研究中心，浙江 寧波 315000）

鄉(xiāng)村振興背景下，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體作為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要力量，具有從經(jīng)濟(jì)訴求向政治訴求擴(kuò)展，參與鄉(xiāng)村治理的客觀必然性和主觀需求性。然而目前的制度安排對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的定位主要是市場(chǎng)生產(chǎn)者及服務(wù)者角色，滯后于該群體參與鄉(xiāng)村治理的需求和實(shí)踐。因此本文擬從制度支持角度，分析當(dāng)前新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體參與鄉(xiāng)村治理的原因、實(shí)踐以及制度供給，進(jìn)而提出相應(yīng)的實(shí)現(xiàn)路徑。

一、研究視角與問題

（一）農(nóng)業(yè)多功能性

與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)或資本農(nóng)業(yè)主導(dǎo)的主流敘事不同，社會(huì)學(xué)家范德普勒格批判了資本化農(nóng)業(yè)的去社會(huì)化和去人性化趨勢(shì)，與小規(guī)模農(nóng)業(yè)同氣連枝的社會(huì)關(guān)系淪落為純粹的物質(zhì)和金錢交易，農(nóng)業(yè)被理解為企業(yè)式的行為[1]。在范氏看來，資本化農(nóng)業(yè)對(duì)自然和社會(huì)的重建意味著景觀、生物多樣性、農(nóng)村生計(jì)、勞動(dòng)過程和食品質(zhì)量的全面退化。然而，在資本化農(nóng)業(yè)全球擴(kuò)張下，小農(nóng)群體并沒有衰落或消亡，部分發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家經(jīng)歷著復(fù)雜而富于變化的再小農(nóng)過程，此過程的突出特點(diǎn)是對(duì)資本化農(nóng)業(yè)的抗?fàn)幣c農(nóng)業(yè)多功能性的重塑——不僅體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)產(chǎn)品、服務(wù)和附加值生產(chǎn)多樣性上，更體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)與社會(huì)、自然以及生產(chǎn)者利益與愿景的重新連接，尤其是對(duì)鄉(xiāng)村生活質(zhì)量的貢獻(xiàn)上。其中，多功能性是農(nóng)業(yè)的本質(zhì)特征，指農(nóng)民不僅從事農(nóng)業(yè)商品生產(chǎn)，也會(huì)創(chuàng)造自然景觀、社會(huì)關(guān)系等公共物品或集體活動(dòng)，還會(huì)開展其他新的活動(dòng)。

多功能性已成為國(guó)際組織農(nóng)業(yè)政策的重點(diǎn)，重要性甚至超過了農(nóng)業(yè)的基本功能[2]。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）建構(gòu)了農(nóng)業(yè)多功能性的一般框架，用于分析農(nóng)業(yè)政策的合理性及其效果[3]；聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織（FAO）定義了農(nóng)業(yè)多功能性的食品安全、環(huán)境外部性、經(jīng)濟(jì)功能、社會(huì)功能四大特征[4]；歐盟以共同農(nóng)業(yè)政策推進(jìn)農(nóng)業(yè)多功能化，包括提高農(nóng)林部門競(jìng)爭(zhēng)力、改善鄉(xiāng)村環(huán)境和推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展等[5]；世界貿(mào)易組織（WTO）框架下，農(nóng)業(yè)多功能性與國(guó)際貿(mào)易問題密切相關(guān)，成為農(nóng)業(yè)出口國(guó)和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼國(guó)利益之爭(zhēng)的焦點(diǎn)[6]。至中國(guó)語境，農(nóng)業(yè)多功能性具有深層次內(nèi)涵，非均衡性城鄉(xiāng)發(fā)展、多樣性區(qū)域景觀、悠久的農(nóng)耕文明、豐富的鄉(xiāng)村文化、旺盛的市場(chǎng)需求、充足的勞動(dòng)力等因素決定了多功能農(nóng)業(yè)存在巨大的發(fā)展空間與潛力[7]。不過，十多年來，覆蓋全國(guó)的以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)模化為核心的新一輪土地制度改革推動(dòng)了農(nóng)業(yè)多功能性的變遷和重塑，引發(fā)了學(xué)界關(guān)于規(guī)?；r(nóng)業(yè)和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體功能的討論，尤其集中在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的鄉(xiāng)村治理功能方面。

（二）文獻(xiàn)綜述與問題提出

土地制度變革對(duì)鄉(xiāng)村治理影響深遠(yuǎn)，中國(guó)的歷史進(jìn)程反復(fù)驗(yàn)證著這一規(guī)律。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)引發(fā)了鄉(xiāng)村社會(huì)生態(tài)結(jié)構(gòu)的深刻變動(dòng)，使鄉(xiāng)村治理再次面臨一場(chǎng)新機(jī)遇[8]。21世紀(jì)以來，數(shù)次中央一號(hào)文件鼓勵(lì)農(nóng)民采取轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、入股、合作、租賃、互換等方式將土地向合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)、大戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)等流轉(zhuǎn)，不斷推動(dòng)土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置。至2016年6月底，全國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)達(dá)4.6億畝，超過總面積的33%，轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶逾7000萬戶，超過總農(nóng)戶數(shù)的30%，東部發(fā)達(dá)省份超50%；同期，經(jīng)營(yíng)50畝以上的農(nóng)戶超過350萬戶，合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)、企業(yè)等超過270萬家，與全國(guó)農(nóng)戶規(guī)模比例約1∶37[9]。

關(guān)于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體鄉(xiāng)村治理功能的觀點(diǎn)分為積極論和消極論。積極論認(rèn)為，新型經(jīng)營(yíng)主體轉(zhuǎn)入大規(guī)模土地的同時(shí)，也帶動(dòng)了人、財(cái)、物向鄉(xiāng)村的大量流動(dòng)，釋放了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力[10]，有助于提高農(nóng)民收入水平[11]。部分轉(zhuǎn)入適度規(guī)模土地的農(nóng)戶成為農(nóng)村“中堅(jiān)力量”或“中農(nóng)”階層[12]，轉(zhuǎn)入大規(guī)模土地的大戶、合作社領(lǐng)辦人、家庭農(nóng)場(chǎng)主可能上升為村莊新土地精英[13]，促進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系的重構(gòu)。對(duì)企業(yè)下鄉(xiāng)持正面觀點(diǎn)的學(xué)者提出，資本下鄉(xiāng)會(huì)產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)、知識(shí)溢出效應(yīng)和社會(huì)組織效應(yīng)[14]，有利于社會(huì)效益最大化[15]。新型農(nóng)業(yè)服務(wù)主體為農(nóng)戶提供社會(huì)化服務(wù)，重新激活了鄉(xiāng)村集體“統(tǒng)”的功能和豐富了“統(tǒng)”的主體，完善了農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度和基層組織建設(shè)[16]。消極論認(rèn)為，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體廣泛存在牟取惠農(nóng)項(xiàng)目和村莊資源的現(xiàn)象，導(dǎo)致村莊社會(huì)結(jié)構(gòu)瓦解與治理危機(jī)，有學(xué)者對(duì)不同地方的調(diào)查證實(shí)了這點(diǎn)[17-19]。部分地區(qū)，土地流轉(zhuǎn)主要發(fā)生在村集體和鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)能人、精英的企業(yè)之間，地權(quán)由平均狀態(tài)演變?yōu)橐环N權(quán)威地權(quán)，很大程度上異化了村莊權(quán)力格局，普通村民被排斥在受益者之外[20]。還有學(xué)者發(fā)現(xiàn)，企業(yè)下鄉(xiāng)后大力推動(dòng)土地集中和“農(nóng)民上樓”，導(dǎo)致村莊日益依附于公司的后果，公司替代村莊成了基層治理的社會(huì)基礎(chǔ)[21]。

已有新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體參與鄉(xiāng)村治理的研究具有重要的理論和實(shí)踐意義，但也存在明顯不足，特別是研究主題以新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的體制外治理參與為主，多指向自發(fā)的、隱性的、間接的體制外參與行為，而對(duì)體制性制度需求與制度供給之間的張力著墨甚微。當(dāng)前制度安排中，基本將新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體定位為單一的市場(chǎng)生產(chǎn)者或服務(wù)者角色，還未對(duì)其政治功能作出政策反應(yīng)，學(xué)界也缺乏通過賦權(quán)式的、顯性的、直接的制度支持將該群體納入治理隊(duì)伍的考察。在土地流轉(zhuǎn)推動(dòng)下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位由小農(nóng)家庭向大戶、合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)、企業(yè)等新型組織轉(zhuǎn)變，農(nóng)民群體由傳統(tǒng)農(nóng)民向小農(nóng)與大戶、合作社領(lǐng)辦人、家庭農(nóng)場(chǎng)主、企業(yè)主等職業(yè)農(nóng)民分化轉(zhuǎn)變，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力由小農(nóng)經(jīng)濟(jì)向規(guī)模經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，“三農(nóng)”結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型促使制度供給的有效性和滯后性，特別是聯(lián)結(jié)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體與鄉(xiāng)村治理，解決新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體參與村莊公共事務(wù)的要求問題愈發(fā)凸顯。鄉(xiāng)村治理是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體作為農(nóng)業(yè)發(fā)展的主力軍、鄉(xiāng)村先進(jìn)生產(chǎn)力和村莊常住人口及組織，在農(nóng)村人口持續(xù)外流背景下，吸納新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體參與鄉(xiāng)村治理具有客觀必然性。同樣重要的是，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體追求經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)，也有實(shí)現(xiàn)政治利益的訴求，使該群體擁有強(qiáng)烈的參與鄉(xiāng)村治理的主觀需求性?；诖?，分析新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體參與鄉(xiāng)村治理的制度需求和制度供給張力，反思土地改革政策的邏輯和完善路徑，對(duì)統(tǒng)籌土地改革和基層治理兩大領(lǐng)域、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興具有重要的參考價(jià)值。

二、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體參與鄉(xiāng)村治理的制度需求

（一）新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體參與鄉(xiāng)村治理的原因

卡爾·波蘭尼指出，經(jīng)濟(jì)功能只是土地許多重要功能中的一種，將土地和人民的命運(yùn)交由市場(chǎng)來掌控?zé)o異于對(duì)他們的毀滅[22]。而在理論和政策層面，市場(chǎng)化朝向的現(xiàn)代化范式卻是當(dāng)今農(nóng)業(yè)政策制定的核心，這一范式很難為現(xiàn)代世界的小農(nóng)提供一席之地[23]。在中國(guó)，現(xiàn)代化范式下的土地制度改革正造就著以資本下鄉(xiāng)為代表的資本化農(nóng)業(yè)對(duì)小農(nóng)、企業(yè)家式農(nóng)業(yè)對(duì)家庭農(nóng)業(yè)的替代，雖然一定程度上提高了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平，但也制造了齊格蒙·鮑曼所言的大規(guī)模“廢棄的生命”——現(xiàn)代化不可避免的產(chǎn)物，它是秩序建構(gòu)（每一種秩序都會(huì)使現(xiàn)存人口的某些部分成為“不合適的”“不合格的”或“不被需要的”）和經(jīng)濟(jì)進(jìn)步（這種進(jìn)步必然貶低一些曾有效的“生存方式”，也一定會(huì)剝奪依靠這些方式生存的謀生手段）的副作用[24]。大批流轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民無法被城市第二、第三產(chǎn)業(yè)吸收，資本下鄉(xiāng)未能兌現(xiàn)為轉(zhuǎn)出地農(nóng)民創(chuàng)造就業(yè)的承諾，這是市場(chǎng)化改革的主要負(fù)面后果之一。

從純市場(chǎng)型農(nóng)業(yè)的視角而言，基于契約關(guān)系形成的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體作為利潤(rùn)追求者，對(duì)農(nóng)業(yè)之外的鄉(xiāng)村事務(wù)缺乏興趣，后者也不是其利益所在。但實(shí)際上，中國(guó)鄉(xiāng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育不均衡和傳統(tǒng)禮俗的延續(xù)為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體突破經(jīng)濟(jì)邊界提供了可能，嵌入鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系的新型經(jīng)營(yíng)主體難以作為獨(dú)立經(jīng)營(yíng)者存在，他們或出于順利落腳村莊，或?yàn)閿U(kuò)張業(yè)務(wù)，或?yàn)楂@取惠農(nóng)資源和村莊資源——這些新型經(jīng)營(yíng)主體引起了學(xué)界的高度關(guān)注，甚至部分經(jīng)營(yíng)主體是打著務(wù)農(nóng)的名義下鄉(xiāng)攫取村莊資源等目的參與鄉(xiāng)村治理之中。這表明，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體對(duì)被自己取代的“廢棄的生命”往往采取兩種行動(dòng)：第一，通過向村莊提供公共物品的方式，直接或間接地為“失業(yè)”農(nóng)民提供福祉或“兜底”；第二，攫取村莊公共資源，使“失地”農(nóng)民處境更惡化，使之從農(nóng)業(yè)場(chǎng)域向更廣泛領(lǐng)域的“廢棄的生命”轉(zhuǎn)變。

理論上，企業(yè)家精神也促進(jìn)了部分新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的回饋社區(qū)、向農(nóng)民提供公共物品的行為，但關(guān)于該群體企業(yè)家精神和行為的研究還比較少見[25-26]，這與中國(guó)鄉(xiāng)村新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的發(fā)展尚處于起步階段不無關(guān)聯(lián)。歸納起來，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體根據(jù)所嵌入的鄉(xiāng)村情境策略性地采取相應(yīng)的治理參與行為，無論是正式或非正式的、主動(dòng)或被動(dòng)的、良性或劣性的參與，都很大程度上屬于該群體視鄉(xiāng)村情境而反復(fù)自我界定和被界定角色功能的結(jié)果。已有政策體系是影響新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體行為的外部制度要素，并不是內(nèi)生性根源，鄉(xiāng)村特有的禮俗規(guī)則使新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體與村民的雙邊合同關(guān)系轉(zhuǎn)化為村莊內(nèi)部的情境化關(guān)系，從而促使新型經(jīng)營(yíng)主體突破了經(jīng)濟(jì)邊界，融入鄉(xiāng)村社會(huì)政治格局之中。

（二）新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體參與鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化作為鄉(xiāng)村振興的主體內(nèi)容，是以鄉(xiāng)村社區(qū)為基礎(chǔ)發(fā)展的。無論改革中的農(nóng)業(yè)組織形態(tài)怎樣，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中整合其他社會(huì)關(guān)系都十分重要，這要求改革中維持、連接農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村社會(huì)網(wǎng)絡(luò)而不是使彼此脫鉤。當(dāng)下，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體應(yīng)繼續(xù)擔(dān)當(dāng)溝通農(nóng)業(yè)與農(nóng)村的橋梁，而不是將農(nóng)業(yè)從村落秩序中剝離，但相關(guān)制度的缺失或不完善，“橋梁”角色也可能異化為下鄉(xiāng)資本“侵入”鄉(xiāng)村的渠道。學(xué)界關(guān)于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的功能還存在爭(zhēng)論，不過形成共識(shí)的是，其影響從一開始就超出了單純農(nóng)業(yè)生產(chǎn)范疇，覆蓋至鄉(xiāng)村政治、社會(huì)、文化等領(lǐng)域。有學(xué)者據(jù)此提出新土地精英概念，認(rèn)為隨著土地向合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)和大戶的集中，規(guī)模經(jīng)營(yíng)者作為一個(gè)精英階層崛起，推動(dòng)著村莊利益主體博弈態(tài)勢(shì)與權(quán)力結(jié)構(gòu)的重塑[27]。

新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的諸多實(shí)踐表明他們已廣泛參與到鄉(xiāng)村治理中，發(fā)揮著不同程度的影響，只是參與途徑主要是非制度化的體制外或依附體制內(nèi)的方式。作為土地改革和鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域的交匯點(diǎn)，無論是大戶、合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)還是企業(yè)參與鄉(xiāng)村治理的途徑主要有：在村兩委領(lǐng)導(dǎo)或主導(dǎo)下，以工具角色向村集體提供公共物品；大戶、合作社領(lǐng)辦人、家庭農(nóng)場(chǎng)主和企業(yè)主通過村干部選舉、入黨等渠道加入體制中，直接參與村莊頂層設(shè)計(jì)；大戶、合作社領(lǐng)辦人、家庭農(nóng)場(chǎng)主和企業(yè)主獨(dú)立向村集體提供公共物品。有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體為了經(jīng)營(yíng)便利，大部分由村集體及村干部直接創(chuàng)辦，或與之保持密切關(guān)聯(lián)，不同程度上依賴村干部支持維持運(yùn)轉(zhuǎn)，而長(zhǎng)期獨(dú)立經(jīng)營(yíng)的占比不高[28]。2016年《新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展指數(shù)調(diào)查報(bào)告》顯示，2013—2015年，全國(guó)家庭農(nóng)場(chǎng)中向農(nóng)村提供公共物品的比例為26.83%，平均投入額約6.78萬元；全國(guó)農(nóng)民合作社中為社區(qū)提供過公共服務(wù)的占44%，提供過貧困救助（扶貧、助學(xué)等）的占23%，提供過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（興修水利、道路建設(shè)等）、文化建設(shè)（文化產(chǎn)品生產(chǎn)及文化活動(dòng)組織等）的分別占21%和10%；2016年，下鄉(xiāng)企業(yè)在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面投入額平均為35.6萬元，在農(nóng)村社會(huì)事業(yè)（扶貧、科教文衛(wèi)等）方面投入額平均為16.96萬元。

新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體擔(dān)負(fù)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化重任的同時(shí)，也扮演著公共物品供給者角色，對(duì)村集體組織形成了一定的替代，是農(nóng)業(yè)多功能性的體現(xiàn)。然而，受限于土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的政策設(shè)置，目前新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體在官方定位或主流輿論中普遍被界定為單純生產(chǎn)者或服務(wù)者，即使實(shí)踐中已超出了這一定位。政策定位和實(shí)際角色的矛盾，使新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體參與鄉(xiāng)村治理時(shí)受到了很大限制，暴露出諸多弊端。

總體而言，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體具有從經(jīng)濟(jì)訴求向政治訴求擴(kuò)展，參與鄉(xiāng)村治理的客觀趨勢(shì)和主觀需求，法律政策對(duì)該群體超越農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的訴求還未作出充分的回應(yīng)，滯后于基層實(shí)踐變遷，這種張力將隨土地流轉(zhuǎn)的擴(kuò)大愈發(fā)嚴(yán)重。制度設(shè)計(jì)層面滯后實(shí)踐層面引發(fā)的負(fù)面效應(yīng)是由于缺乏系統(tǒng)有效的制度支持（對(duì)積極行為的激勵(lì)與消極行為的約束），新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體參與鄉(xiāng)村治理的行為呈現(xiàn)分化——部分主體發(fā)揮著正向秩序整合功能，也有部分主體廣泛存在攫取村莊公共資源、侵犯小農(nóng)權(quán)益等負(fù)面效果。

三、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體參與鄉(xiāng)村治理的制度供給

詹姆斯·C.斯科特對(duì)20世紀(jì)中后葉部分國(guó)家社會(huì)工程案例的分析認(rèn)為，政府主導(dǎo)的項(xiàng)目具有極端現(xiàn)代主義特征[29]。它的邏輯是社會(huì)工程實(shí)施的行動(dòng)過程中，只有單一事件在運(yùn)行，如在規(guī)劃的林業(yè)中只有商業(yè)林生長(zhǎng)，城市中只有貨物和人員的高效流動(dòng)，房產(chǎn)只是高效地提供居住、供暖、排污和供水，醫(yī)院只是快速地提供職業(yè)的醫(yī)療服務(wù)。政府對(duì)高效率的科學(xué)秩序的追求，因在規(guī)劃中忽視了地方的多樣性和復(fù)雜性，將復(fù)雜項(xiàng)目簡(jiǎn)單化，最終會(huì)淪為視覺上的美學(xué)秩序。

斯科特的觀點(diǎn)對(duì)中國(guó)農(nóng)村土地制度改革具有重要的啟示。21世紀(jì)伊始，我國(guó)范圍內(nèi)迅速推進(jìn)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)帶有類似的社會(huì)工程性質(zhì)，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體除了本職工作——農(nóng)業(yè)生產(chǎn)外，還須與村莊成員建立起公或私的關(guān)系網(wǎng)，使自身行為成為鄉(xiāng)村治理的一部分。如2016—2017年筆者在豫東鄲城縣對(duì)典型新型農(nóng)業(yè)主體的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)厝狈ν诺拇逦瘯?huì)在進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、征地補(bǔ)償、解決“低?！焙汀柏毨А睉粼u(píng)選糾紛時(shí)，借助經(jīng)常雇傭村民務(wù)工的大戶和家庭農(nóng)場(chǎng)主的協(xié)助才得以完成。在皖北界首市，當(dāng)?shù)卮迩f的村支書多是連任近十年至二十多年的威權(quán)式干部，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體順利轉(zhuǎn)入村中土地，離不開這類村干部支持。經(jīng)營(yíng)過程中，下鄉(xiāng)資本和村民之間的合同糾紛也依賴于村干部調(diào)解，并逐步與村干部結(jié)成了緊密的合作關(guān)系。但過度的緊密合作關(guān)系也容易滋生基層的腐敗，導(dǎo)致部分下鄉(xiāng)資本攫取鄉(xiāng)村公共資源的現(xiàn)象。

客觀上，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的快速發(fā)展超出了頂層設(shè)計(jì)反應(yīng)、完善的速度，加之鄉(xiāng)村社會(huì)的復(fù)雜性，以致產(chǎn)生制度供給難以符合基層實(shí)踐的困境。土地流轉(zhuǎn)政策制定及推行中政府關(guān)注的是最清晰可見的主效果和主因素，土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模化成了改革政策的著力點(diǎn)和落腳點(diǎn)，規(guī)模農(nóng)業(yè)取代小農(nóng)農(nóng)業(yè)對(duì)鄉(xiāng)村治理造成的沖擊則在地方制度設(shè)計(jì)中被相對(duì)忽略了。

雖然還少有中央文件明文支持，但事實(shí)上也有部分地方探索鼓勵(lì)種植大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)主、合作社領(lǐng)辦人等以入黨、競(jìng)選村民代表和村主任、當(dāng)選鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表等方式，將其吸納到鄉(xiāng)村治理體系。如，在遼寧省昌圖縣，近年全縣范圍推廣普及“村社合一”模式，將黨組織的政治優(yōu)勢(shì)和農(nóng)業(yè)合作社的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)結(jié)合起來，通過建立合作社黨組織、村兩委成員兼任合作社理事、黨組織領(lǐng)辦合作社、吸收青年合作社員入黨等。在浙江省寧波市，當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)鼓勵(lì)和發(fā)動(dòng)包括種植大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)主、合作社領(lǐng)辦人等新型經(jīng)營(yíng)主體成員通過競(jìng)選鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表、村委成員、村民代表和入黨等途徑進(jìn)入村兩委班子，直接參與村莊頂層設(shè)計(jì)。不可否認(rèn)，將新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的領(lǐng)辦人等成員吸納到體制內(nèi)的做法雖有利于擴(kuò)大、健全鄉(xiāng)村治理體系，發(fā)掘村莊自治和德治資源，但是也缺乏制度化選拔、監(jiān)督和懲戒機(jī)制，往往憑借村兩委組織或村干部的意愿來決策，為下鄉(xiāng)資本攫取村莊資源提供了可乘之機(jī)。

新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體已成為鄉(xiāng)村治理的重要力量，但基本屬于治理資源，而非治理主體，作為組織或團(tuán)體的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體更多充當(dāng)?shù)氖强晒├玫墓ぞ呋蜉d體角色。大戶、合作社領(lǐng)辦人、家庭農(nóng)場(chǎng)主、農(nóng)業(yè)企業(yè)主等新土地精英憑借規(guī)模化經(jīng)營(yíng)獲得或擴(kuò)大了在村落的政治社會(huì)影響力，在提供公共物品的同時(shí)，也可能導(dǎo)致一個(gè)常見問題：土地流轉(zhuǎn)或規(guī)模經(jīng)營(yíng)淪為部分新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體套取政府補(bǔ)貼或村莊資源的“敲門磚”，一旦達(dá)成目的，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)本身很快成為馬虎應(yīng)付的表面文章，大量“空殼合作社”、偽家庭農(nóng)場(chǎng)與土地流轉(zhuǎn)后被大面積拋荒、高度“非糧非農(nóng)化”等證實(shí)了這點(diǎn)。土地制度改革看到了大規(guī)模土地集中對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的單線化影響，卻忽略和抑制了農(nóng)業(yè)的多功能性。“就在歐洲國(guó)家從專業(yè)化向多功能性轉(zhuǎn)變的同時(shí)，中國(guó)的農(nóng)業(yè)卻正在從歷史悠久的多功能性向?qū)I(yè)化轉(zhuǎn)變?！盵30]具有“弱周邊視覺”效應(yīng)的流轉(zhuǎn)政策沒有完全消除農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的正外部性，卻也為工商資本借規(guī)?；r(nóng)業(yè)攫取村莊公共利益提供了契機(jī)。無論是中央頂層設(shè)計(jì)，還是地方政府執(zhí)行政策時(shí)，都亟待轉(zhuǎn)變習(xí)慣性的“弱周邊”思維，采取有效的應(yīng)對(duì)措施，從制度供給上重視新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的正、負(fù)外部性效果，以揚(yáng)長(zhǎng)避短，降低改革的鄉(xiāng)村社區(qū)成本。

四、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體參與鄉(xiāng)村治理的實(shí)現(xiàn)路徑

小農(nóng)農(nóng)業(yè)是對(duì)鄉(xiāng)村秩序富有創(chuàng)造性地、實(shí)踐中的反應(yīng)，規(guī)模農(nóng)業(yè)的嵌入則相反，它改變鄉(xiāng)村環(huán)境使之盡可能地滿足資本運(yùn)作的需要，這種改變可能是良性，但也可能是劣性的。土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模農(nóng)業(yè)的市場(chǎng)價(jià)值進(jìn)入了政府部門視野，其他價(jià)值或后果則被排斥在政策設(shè)計(jì)框架之外，功能多樣、牽扯復(fù)雜的土地制度改革被簡(jiǎn)化為土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的市場(chǎng)化分置，“弱周邊”效應(yīng)下的制度供給和制度需求發(fā)生了錯(cuò)位，亟待以“問題倒逼改革”推動(dòng)制度創(chuàng)新。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體參與鄉(xiāng)村治理的制度支持構(gòu)建橫向上包括需求厘定與供給渠道維度、縱向上包括頂層設(shè)計(jì)和底層執(zhí)行維度，具體落實(shí)上包括對(duì)積極行為的激勵(lì)與對(duì)消極行為的約束方面。

（一）新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體參與鄉(xiāng)村治理的激勵(lì)機(jī)制

中央和各級(jí)地方政府在制度設(shè)計(jì)中應(yīng)構(gòu)建支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體參與鄉(xiāng)村治理的激勵(lì)機(jī)制，也即大力發(fā)掘有志投身于鄉(xiāng)村振興的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體帶頭人，滿足其政治參與訴求和彌補(bǔ)體制內(nèi)參與缺失，檢視、調(diào)整已有政策文本中的“弱周邊”傾向，采取政策扶持、資金優(yōu)惠、聲譽(yù)提升等多元手段激勵(lì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體參與鄉(xiāng)村治理工作。具體操作上，首先，從政策上明確大戶、合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)和農(nóng)業(yè)企業(yè)等主體在鄉(xiāng)村治理體系中的角色地位；其次，廣泛試點(diǎn)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體設(shè)立黨支部，引導(dǎo)和吸納帶頭人、優(yōu)秀成員以入黨、競(jìng)選村干部和村民代表、成為基層人大代表等途徑加入基層治理隊(duì)伍；再次，推動(dòng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體向新鄉(xiāng)賢轉(zhuǎn)化，對(duì)參與村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的新型主體給予一定政策項(xiàng)目扶持和社會(huì)聲譽(yù)獎(jiǎng)勵(lì)；最后，創(chuàng)新、推廣農(nóng)業(yè)振興引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興的經(jīng)驗(yàn)做法，為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的鄉(xiāng)村治理參與營(yíng)造社會(huì)輿論環(huán)境。

（二）新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體參與鄉(xiāng)村治理的約束機(jī)制

相應(yīng)的，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體參與鄉(xiāng)村治理的約束機(jī)制是指通過強(qiáng)化法治建設(shè)、基層管理、群眾監(jiān)督等多重手段，預(yù)防、懲戒打著農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)和服務(wù)鄉(xiāng)村建設(shè)幌子攫取個(gè)體私利，損害村民公共利益、阻礙土地改革深入推進(jìn)的行為，旨在把關(guān)和辨別新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體加入治理隊(duì)伍的資質(zhì)。首先，地方政府應(yīng)清楚認(rèn)識(shí)到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是嵌入鄉(xiāng)村非正式制度和情景場(chǎng)域中的，需深入調(diào)研了解鄉(xiāng)村政治社會(huì)文化，設(shè)計(jì)出“地方文化上適宜的”的土地改革政策體系，明確保護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)多功能性，建立以村莊社區(qū)信任為基礎(chǔ)的適度規(guī)?；r(nóng)業(yè)；其次，扭轉(zhuǎn)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體帶頭人或負(fù)責(zé)人進(jìn)入鄉(xiāng)村治理隊(duì)伍時(shí)的把關(guān)不嚴(yán)和評(píng)估“真空”狀態(tài)，限定候選人的資格和加強(qiáng)候選人的甄選，區(qū)分新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的本職工作和治理工作，避免新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體以鄉(xiāng)村治理為包裝攫取私利的問題；最后，倡導(dǎo)土地入股、合作、代耕等以普通小農(nóng)為受益主體的，村莊內(nèi)部或村際之間的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，注重培育和村莊存在天然情感關(guān)聯(lián)的本地新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，它們生于鄉(xiāng)土、長(zhǎng)于鄉(xiāng)土，回饋家鄉(xiāng)、建設(shè)家鄉(xiāng)的意愿也普遍高于下鄉(xiāng)的城市工商資本。

概言之，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略深入推進(jìn)的背景下，亟須謹(jǐn)慎辯證地去看待新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的發(fā)展和鄉(xiāng)村治理參與現(xiàn)象，不能過于樂觀強(qiáng)調(diào)該群體對(duì)鄉(xiāng)村振興的促進(jìn)意義，也不可盲目地因部分主體攫取鄉(xiāng)村公共資源而全盤否定其社會(huì)效用。應(yīng)從制度結(jié)構(gòu)層面把握新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體參與鄉(xiāng)村治理的制度需求與制度供給之間的張力，強(qiáng)化制度創(chuàng)新和制度供給，同步構(gòu)建參與鄉(xiāng)村治理的激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制。