論環(huán)境法法典化的邊界

劉長(zhǎng)興

(華南理工大學(xué) 法學(xué)院，廣州 510006)

提要： 匯編式的環(huán)境法典無(wú)須清晰的邊界，在形式上將環(huán)境保護(hù)相關(guān)的法律規(guī)范按照一定邏輯排列組合即可。而實(shí)質(zhì)性的環(huán)境法典必須有相對(duì)清晰的范圍界定，才能形成邏輯融貫的體系和相對(duì)協(xié)調(diào)的內(nèi)外部關(guān)系。應(yīng)當(dāng)暫時(shí)擱置環(huán)境法典編纂的方向之爭(zhēng)，通過(guò)相對(duì)具體的環(huán)境法典方案將環(huán)境法典的討論引向深入，而邊界劃分是法典化首先要明確的問(wèn)題。環(huán)境法體系的邏輯統(tǒng)一是環(huán)境法法典化的內(nèi)在限定，從內(nèi)部決定著其邊界的可能范圍，需要超越環(huán)境法的綜合性、找準(zhǔn)環(huán)境法的內(nèi)在邏輯并明確環(huán)境法體系展開(kāi)的主線。環(huán)境法與其他部門(mén)法的調(diào)整范圍劃分是環(huán)境法法典化的外在限定，決定著法典內(nèi)容的取舍，需要?jiǎng)澐汁h(huán)境法典與傳統(tǒng)部門(mén)法的界限、明確環(huán)境法調(diào)整的主要領(lǐng)域?？傊?，應(yīng)當(dāng)以環(huán)境管理權(quán)為核心建構(gòu)制度體系，在自然資源管理權(quán)和環(huán)境污染監(jiān)管權(quán)二分的基礎(chǔ)上合理界定環(huán)境管理權(quán)的內(nèi)容和結(jié)構(gòu)，將特殊領(lǐng)域留待環(huán)境單行法規(guī)定并協(xié)調(diào)與環(huán)境法典的關(guān)系，最終形成邊界清晰、內(nèi)外部關(guān)系協(xié)調(diào)的環(huán)境法典。

一、問(wèn)題的提出

法典是法律體系化的最高表現(xiàn)形式，也是每個(gè)時(shí)期法律制度文明的縮影和主要表征[1]。然而，歷史上雖有不少法典取得了輝煌成就，推動(dòng)了人類(lèi)法治進(jìn)步，但對(duì)法典的質(zhì)疑始終存在，特別是20世紀(jì)以來(lái)解法典化現(xiàn)象逐漸顯現(xiàn)[2]，圍繞法典化的爭(zhēng)論還沒(méi)有止息的跡象。我國(guó)的法典化在爭(zhēng)論聲中不斷發(fā)展，民法典的編纂即將完成，行政法典、環(huán)境法典的討論日趨熱烈，一個(gè)新的法典化時(shí)代呼之欲出。

考慮到這一背景，我國(guó)環(huán)境法典編纂的提出是順勢(shì)而為，不僅順應(yīng)了我國(guó)的法典化潮流，也呼應(yīng)了世界的環(huán)境法典編纂浪潮①，同時(shí)有助于解決環(huán)境法律體系“不夠協(xié)調(diào)與周延、部分法律規(guī)范相互割裂和沖突”[3]等問(wèn)題。盡管還有不少質(zhì)疑和反對(duì)的聲音，但是支持環(huán)境法法典化的呼聲漸強(qiáng)并達(dá)成了“適度法典化”②的共識(shí)，關(guān)于環(huán)境法法典化的比較法、方法論等研究也全面展開(kāi)。

當(dāng)前，環(huán)境法法典化應(yīng)當(dāng)超越“是否需要法典化”的簡(jiǎn)單爭(zhēng)論，推進(jìn)到“如何法典化”層面展開(kāi)更深入的探討。當(dāng)然，目前得出中國(guó)環(huán)境法應(yīng)當(dāng)法典化的結(jié)論還為時(shí)尚早，研究“如何法典化”的目標(biāo)在于提出適當(dāng)?shù)闹袊?guó)環(huán)境法典方案，并以具體方案為對(duì)象探討法典化的可能性、可行性，提升環(huán)境法法典化討論的層次和質(zhì)量。通過(guò)具體的中國(guó)環(huán)境法典方案的探討，可能凝聚更多關(guān)于環(huán)境法典的共識(shí)、深化環(huán)境法律基本理論并形成相對(duì)完善的環(huán)境法典建議文本；也可能發(fā)現(xiàn)其不切實(shí)際、理論邏輯難以自洽、無(wú)助于環(huán)境法律實(shí)踐等問(wèn)題，那也不失為推進(jìn)環(huán)境法理論和實(shí)踐發(fā)展的有益探索。

如果環(huán)境法法典化的目標(biāo)不限于相關(guān)法律匯集或者匯編，而是追求一定意義上的實(shí)質(zhì)性法律編纂③，那么哪些法律規(guī)范以何種形式納入環(huán)境法典就成為首先必須解決的問(wèn)題。匯編式的環(huán)境法典雖有一定意義[4]，但關(guān)于實(shí)質(zhì)性環(huán)境法典的探討才具有真正的拓展理論和推進(jìn)實(shí)踐價(jià)值。在此討論環(huán)境法法典化的邊界問(wèn)題正是基于實(shí)質(zhì)性編纂的立場(chǎng)，嘗試從內(nèi)在限定和外部銜接兩個(gè)角度界定環(huán)境法典的范圍，并基于這一范圍提出整合環(huán)境法律規(guī)范的基本思路、構(gòu)造環(huán)境法典的基本結(jié)構(gòu)。法律回應(yīng)環(huán)境問(wèn)題需要融合公法、私法以及實(shí)體法、程序法等不同部門(mén)法的理論和實(shí)踐智慧[5]，導(dǎo)致環(huán)境法具有顯著的綜合性特征，這意味著直接或者間接應(yīng)對(duì)環(huán)境問(wèn)題的法律規(guī)范內(nèi)容龐雜、性質(zhì)各異而且概念和制度的創(chuàng)新不斷。目前我國(guó)分散式環(huán)境立法已經(jīng)取得豐富成果④，法律規(guī)范龐雜而且環(huán)境法律之間重復(fù)和沖突現(xiàn)象比較嚴(yán)重、體系性嚴(yán)重欠缺，環(huán)境法典邊界的確定事關(guān)法典編纂的方向乃至成敗。

二、內(nèi)在限定：環(huán)境法典的邏輯融貫

環(huán)境法是應(yīng)對(duì)環(huán)境問(wèn)題而產(chǎn)生的部門(mén)法，強(qiáng)烈的實(shí)踐屬性決定了其制度往往針對(duì)具體問(wèn)題而理論基礎(chǔ)欠缺，經(jīng)過(guò)幾十年發(fā)展而形成的龐雜制度規(guī)范呈現(xiàn)出明顯的碎片化特征，與環(huán)境法理論上的制度體系目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)，也不利于環(huán)境執(zhí)法以及司法的展開(kāi)，甚至給企業(yè)的環(huán)境守法帶來(lái)困擾。這種狀況當(dāng)然與環(huán)境問(wèn)題的復(fù)雜性有關(guān)，同時(shí)也反映了環(huán)境法理論還缺乏抽象性和融貫性，未能以一貫的邏輯形成體系化的制度。要改變環(huán)境法律理論和實(shí)踐的混亂狀況，需基于環(huán)境問(wèn)題的本質(zhì)特征尋找制度應(yīng)對(duì)的邏輯基礎(chǔ)，并將其貫徹到環(huán)境法基本制度之中，形成邏輯融貫的制度體系作為環(huán)境法典的主體內(nèi)容，環(huán)境法典邊界的確定需要以環(huán)境法律制度體系的邏輯為根本依歸。

(一)超越環(huán)境法的綜合性

環(huán)境法制度的發(fā)展基本上貫徹了拿來(lái)主義思路，即運(yùn)用傳統(tǒng)法律手段解決環(huán)境問(wèn)題、平衡相關(guān)環(huán)境利益，例如以侵權(quán)責(zé)任應(yīng)付環(huán)境損害的救濟(jì)難題，以許可制度對(duì)排污等行為加以管理，以刑事責(zé)任處罰嚴(yán)重的環(huán)境污染和破壞行為，結(jié)果是環(huán)境法律制度多可以區(qū)分為民事法律制度、行政法律制度乃至訴訟法律制度等傳統(tǒng)的制度類(lèi)型，缺乏真正具有自身特色的制度[6]。環(huán)境法因此也被認(rèn)為是以問(wèn)題為導(dǎo)向、具有交叉性和應(yīng)用性的領(lǐng)域法學(xué)，具有綜合性特征。

如果以編纂形式的環(huán)境法典為目標(biāo)，不追求環(huán)境法典自身的邏輯統(tǒng)一和制度融合，所謂的綜合性特征并不影響對(duì)既有環(huán)境法律的匯編和初步整合，簡(jiǎn)單以總分模式剔除重復(fù)的制度規(guī)定、補(bǔ)充現(xiàn)實(shí)需要的法律規(guī)則即可。但是這將失去法典編纂的意義，在法律文本電子化程度日益提高、查閱極為便利的社會(huì)條件下更無(wú)必要。環(huán)境法典的實(shí)質(zhì)編纂應(yīng)當(dāng)追求制度體系的規(guī)則融合和邏輯一貫，在審視、篩選既有環(huán)境法律規(guī)則的基礎(chǔ)上超越所謂的綜合性，以“新規(guī)則或者革新過(guò)的規(guī)則”組成完整體系[7]，以實(shí)現(xiàn)“構(gòu)建或者修正”環(huán)境法律秩序的目標(biāo)。

這需要超越環(huán)境法的綜合性。目前已經(jīng)歸入環(huán)境法領(lǐng)域的法律規(guī)范，絕大多數(shù)可以按性質(zhì)不同區(qū)分為民事、行政或者訴訟等法律規(guī)范，或者說(shuō)環(huán)境法是綜合了各類(lèi)法律規(guī)范的領(lǐng)域法。如果是對(duì)環(huán)境問(wèn)題的簡(jiǎn)單應(yīng)對(duì)，環(huán)境法可以是各類(lèi)法律規(guī)范的簡(jiǎn)單組合，具體規(guī)則按照性質(zhì)不同歸入各傳統(tǒng)法律部門(mén)可能并不妨礙環(huán)境法制度解決具體的環(huán)境問(wèn)題。然而，工業(yè)化帶來(lái)的污染等環(huán)境問(wèn)題不同于人類(lèi)文明史上所遇到的任何其他問(wèn)題，甚至被認(rèn)為是“陽(yáng)光下的新事物”[8]，而且其影響是全球性、整體性的，遵循傳統(tǒng)法律邏輯的簡(jiǎn)單制度重組并不足以解決環(huán)境問(wèn)題，我國(guó)環(huán)境立法效果欠佳從側(cè)面說(shuō)明了這一點(diǎn)。

超越環(huán)境法綜合性的一種可能是在既有法律規(guī)范類(lèi)型之外創(chuàng)造新的規(guī)范類(lèi)型和制度體系，成為完全不同于傳統(tǒng)部門(mén)法的存在，這也是強(qiáng)調(diào)環(huán)境法之獨(dú)立部門(mén)法屬性的最初理想。然而，法律以社會(huì)關(guān)系為調(diào)整對(duì)象，其規(guī)范類(lèi)型和結(jié)構(gòu)取決于社會(huì)關(guān)系的類(lèi)型和結(jié)構(gòu)，在人類(lèi)社會(huì)已經(jīng)形成的平等社會(huì)關(guān)系、管理社會(huì)關(guān)系以及兩者的不同組合之外，很難說(shuō)還存在其他性質(zhì)的社會(huì)關(guān)系。盡管環(huán)境問(wèn)題涉及人與自然的關(guān)系，但是在納入法律調(diào)整時(shí)仍需轉(zhuǎn)化為人與人之間的關(guān)系，否則環(huán)境法將突破法律的基本框架而不成其為法律。就此而言，環(huán)境法創(chuàng)制全新規(guī)范類(lèi)型的理想并無(wú)社會(huì)現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，也沒(méi)有社會(huì)科學(xué)理論支撐。對(duì)環(huán)境法綜合性的超越需要另尋途徑。

立足于對(duì)傳統(tǒng)規(guī)范類(lèi)型的改造、形成具有創(chuàng)新意義的制度體系是環(huán)境法超越綜合性的可行路徑。目前歸于環(huán)境法名下、為應(yīng)對(duì)環(huán)境問(wèn)題而設(shè)計(jì)的各類(lèi)規(guī)范，可以按照其創(chuàng)新程度進(jìn)行篩選和區(qū)分。對(duì)于無(wú)實(shí)質(zhì)性創(chuàng)新、僅僅是對(duì)傳統(tǒng)法律規(guī)范進(jìn)行重復(fù)性擴(kuò)展的規(guī)范，雖然以應(yīng)對(duì)環(huán)境問(wèn)題為目標(biāo)，但是本質(zhì)上仍屬于傳統(tǒng)類(lèi)型的法律規(guī)范，應(yīng)當(dāng)納入傳統(tǒng)部門(mén)法體系加以設(shè)計(jì)和研究。對(duì)于適應(yīng)環(huán)境問(wèn)題解決之需要而進(jìn)行了實(shí)質(zhì)性改造的法律規(guī)范，雖然其形式和基本框架采用了傳統(tǒng)法律規(guī)范的模式，但其內(nèi)在邏輯適應(yīng)了環(huán)境保護(hù)基本需要的，應(yīng)當(dāng)構(gòu)成環(huán)境法制度體系的核心內(nèi)容。通過(guò)對(duì)環(huán)境法核心內(nèi)容的抽象、提升和改造，同時(shí)將邊緣性的環(huán)境法律規(guī)范歸入傳統(tǒng)法律部門(mén)，當(dāng)可以凝練環(huán)境法的基本體系、超越其綜合性。那么，哪些規(guī)范屬于環(huán)境法的核心內(nèi)容？應(yīng)當(dāng)回到環(huán)境問(wèn)題的本質(zhì)并考察各類(lèi)法律應(yīng)對(duì)途徑的適當(dāng)性和有效性。

(二)環(huán)境法的內(nèi)在邏輯分析

由于各類(lèi)以解決環(huán)境問(wèn)題為名的法律規(guī)范的大量出現(xiàn)，僅僅觀察“環(huán)境法律規(guī)范”已經(jīng)難以發(fā)現(xiàn)其內(nèi)在邏輯。從形式上看，環(huán)境管理法律規(guī)范是現(xiàn)行環(huán)境立法的主體部分，而環(huán)境侵權(quán)和環(huán)境刑事法律規(guī)范在環(huán)境保護(hù)實(shí)踐中發(fā)揮了重大作用，以公益訴訟為突破口的環(huán)境訴訟法律規(guī)范近年來(lái)也在快速發(fā)展，甚至環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)也被認(rèn)為應(yīng)當(dāng)納入環(huán)境法體系[9]，各類(lèi)規(guī)范雖有保護(hù)環(huán)境的共同目標(biāo)，但并沒(méi)有統(tǒng)一的邏輯思路?；氐綄?duì)環(huán)境問(wèn)題的本質(zhì)探討是發(fā)現(xiàn)和重整環(huán)境法內(nèi)在邏輯的基礎(chǔ)。

環(huán)境問(wèn)題是指因自然變化或者人類(lèi)活動(dòng)引起的環(huán)境破壞和環(huán)境質(zhì)量變化，以及由此給人類(lèi)的生存和發(fā)展帶來(lái)的不利影響[10]。社會(huì)所能夠或應(yīng)當(dāng)應(yīng)對(duì)的是人類(lèi)活動(dòng)引起的環(huán)境問(wèn)題，主要是環(huán)境污染和資源破壞。從本質(zhì)上看，現(xiàn)代環(huán)境問(wèn)題是人類(lèi)開(kāi)發(fā)利用環(huán)境的行為失控引起的?！叭祟?lèi)開(kāi)發(fā)其環(huán)境，充分利用其資源，這并無(wú)過(guò)錯(cuò)?！盵11]問(wèn)題在于過(guò)度的開(kāi)發(fā)和利用所造成的外部性。雖然不排除私人物品也可能存在外部性問(wèn)題，但外部性一般被認(rèn)為是來(lái)自公共物品的屬性[12]。環(huán)境的公共屬性得到了比較一致的認(rèn)可⑤，而對(duì)于自然資源，一般認(rèn)為還是屬于私人物品，但不能否認(rèn)其具有一定的公共性[13]。由此，過(guò)度開(kāi)發(fā)利用環(huán)境資源的后果是造成公共利益損失，但行為人未承擔(dān)相應(yīng)的成本。法律上應(yīng)對(duì)環(huán)境問(wèn)題當(dāng)立足于公共利益的保護(hù)，控制對(duì)環(huán)境資源的過(guò)度開(kāi)發(fā)利用，要求開(kāi)發(fā)利用者承擔(dān)相應(yīng)的環(huán)境成本。

法律的基本作用在于界定人的行為規(guī)范、調(diào)整社會(huì)關(guān)系從而尋求私人利益與公共利益的一致和協(xié)調(diào)。在此意義上，公共利益一直都是法律所追求的目標(biāo)，即使在私人權(quán)利彰顯的現(xiàn)代社會(huì)也是如此；環(huán)境問(wèn)題帶來(lái)的公共利益和私人利益受損應(yīng)當(dāng)都可以通過(guò)法律設(shè)定行為規(guī)范加以解決，困難在于環(huán)境問(wèn)題的特殊性。技術(shù)復(fù)雜性和科學(xué)不確定性是環(huán)境問(wèn)題的基本特征[14]，二者實(shí)現(xiàn)相互關(guān)聯(lián)的，科學(xué)不確定性決定了風(fēng)險(xiǎn)是技術(shù)的內(nèi)在屬性[15]。至少?gòu)某潭壬峡?，這些都是傳統(tǒng)法律制度所不曾面對(duì)過(guò)的問(wèn)題。應(yīng)對(duì)環(huán)境問(wèn)題時(shí)，技術(shù)性要求有更多的專(zhuān)業(yè)技術(shù)判斷，而不確定性要求更高的預(yù)測(cè)能力、對(duì)結(jié)果的主觀判斷和偏好預(yù)設(shè)。在現(xiàn)代科技提供的量化環(huán)境下，通常的利益包括公共利益都在很大程度上具有確定性并可以計(jì)量，而環(huán)境公共利益顯然具有不同的特質(zhì)。

因此，法律在應(yīng)對(duì)環(huán)境問(wèn)題、保護(hù)環(huán)境公共利益以及私人利益時(shí)，應(yīng)當(dāng)立足于環(huán)境問(wèn)題的特殊性構(gòu)建具體規(guī)則和制度體系。這未必意味著創(chuàng)設(shè)全新性質(zhì)的規(guī)范和制度模式，事實(shí)上，與公私劃分的社會(huì)結(jié)構(gòu)相應(yīng)的法律制度模式已難有根本意義的創(chuàng)新。那么，改造既有制度以適應(yīng)環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)實(shí)需求當(dāng)是法律應(yīng)對(duì)環(huán)境問(wèn)題的可行選擇。現(xiàn)代法律制度框架下，公共利益的維護(hù)主要依賴(lài)行政法律機(jī)制，政府行政管控是維護(hù)公共利益的主要手段。在作為前提的立法和作為保障的司法之間，實(shí)體法上需要行政機(jī)關(guān)通過(guò)行政管理代表社會(huì)公眾主張和保護(hù)公共利益[16]。環(huán)境公共利益的維護(hù)也應(yīng)當(dāng)以行政管理手段為主，遵循行政權(quán)優(yōu)先原則充分發(fā)揮行政權(quán)的專(zhuān)業(yè)性以適應(yīng)環(huán)境問(wèn)題的技術(shù)復(fù)雜性[17]，構(gòu)建環(huán)境行政法律制度?；诃h(huán)境問(wèn)題的技術(shù)復(fù)雜性和不確定性，風(fēng)險(xiǎn)行政理論可為環(huán)境行政制度發(fā)展的基本依據(jù)。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的到來(lái)已經(jīng)改變了社會(huì)的運(yùn)行邏輯[18]3，行政國(guó)家需要適應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)現(xiàn)實(shí)進(jìn)行系統(tǒng)的重構(gòu)[19]，風(fēng)險(xiǎn)行政等理論應(yīng)運(yùn)而生，風(fēng)險(xiǎn)行政法也在世界范圍內(nèi)興起，針對(duì)現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)及風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制對(duì)行政法制度和理論的挑戰(zhàn)，力圖實(shí)現(xiàn)行政法的轉(zhuǎn)型[20]，這正是環(huán)境行政法所需要的轉(zhuǎn)型。

由此，透過(guò)多途徑應(yīng)對(duì)環(huán)境問(wèn)題所導(dǎo)致的環(huán)境法律規(guī)范繁雜和多樣的表象，從環(huán)境問(wèn)題的本質(zhì)特征出發(fā)可以發(fā)現(xiàn)環(huán)境法制度建構(gòu)所應(yīng)遵循的基本邏輯，即適應(yīng)技術(shù)復(fù)雜性和不確定性特征構(gòu)建環(huán)境行政法律制度體系。這是環(huán)境法超越綜合性的邏輯支點(diǎn)。

(三)環(huán)境法的體系需求與展開(kāi)

體系化一直被認(rèn)為是成文法發(fā)展成熟的標(biāo)志，大陸法系法學(xué)家不僅將體系化視為法學(xué)科理論和科學(xué)的象征，更認(rèn)為唯有體系化才能維護(hù)法秩序的安定和正義[21]。環(huán)境法理論和制度的整體發(fā)展，有賴(lài)于并且呈現(xiàn)為環(huán)境法制度的體系化。

環(huán)境法的體系化也是環(huán)境法秩序穩(wěn)定與持續(xù)的前提。盡管經(jīng)過(guò)了幾十年的發(fā)展，目前為止我國(guó)的環(huán)境法理論還面臨諸多根本性爭(zhēng)議，執(zhí)法和司法實(shí)踐更是面臨規(guī)則供給不足和不切實(shí)際帶來(lái)的種種問(wèn)題，環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的穩(wěn)定秩序還遠(yuǎn)未建立?？紤]到我國(guó)已經(jīng)制定了大量的環(huán)境法律法規(guī)，繼續(xù)通過(guò)規(guī)則數(shù)量的擴(kuò)張和形式創(chuàng)新顯然無(wú)助于局面的根本改觀，提升環(huán)境立法的科學(xué)性才是可行選擇。科學(xué)立法要求法律體系的一致性和完備性，這不僅是法律制度理論自洽的需要，也是減少執(zhí)法阻力和沖突、提升司法裁判結(jié)果社會(huì)接受度的需要。在此意義上，建立在穩(wěn)定的邏輯基礎(chǔ)上的環(huán)境法體系化是環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)實(shí)需要。

環(huán)境法體系的展開(kāi)需要明確的中心和主線。前已述及，超越環(huán)境法的綜合性當(dāng)遵循特定的規(guī)范模式創(chuàng)新制度體系，其基本途徑是以風(fēng)險(xiǎn)行政法理論支撐環(huán)境行政法律制度構(gòu)建，這應(yīng)當(dāng)是環(huán)境法體系化的中心所在。圍繞環(huán)境公共利益的行政法保護(hù)這一中心，以環(huán)境行政權(quán)的界定和規(guī)范為主線，設(shè)計(jì)環(huán)境行政的具體制度，針對(duì)環(huán)境問(wèn)題的技術(shù)復(fù)雜性和不確定性實(shí)施有效管理，從而控制對(duì)環(huán)境的不合理開(kāi)發(fā)和利用，當(dāng)是環(huán)境法制度展開(kāi)的基本思路，也是環(huán)境法典設(shè)計(jì)的基本路線。當(dāng)然，環(huán)境法體系也不應(yīng)當(dāng)封閉在既定的領(lǐng)域之內(nèi)，適當(dāng)?shù)臄U(kuò)展在特定情況下仍是必要的。

總之，環(huán)境法典編纂不能滿(mǎn)足于形式上對(duì)相關(guān)法律規(guī)范的匯集，而應(yīng)當(dāng)基于環(huán)境問(wèn)題的本質(zhì)尋找適當(dāng)?shù)姆蓱?yīng)對(duì)途徑、形成明確而一貫的邏輯，并以之為主線對(duì)各類(lèi)應(yīng)對(duì)環(huán)境問(wèn)題的法律規(guī)范進(jìn)行取舍、整合和提升、創(chuàng)制，用法律語(yǔ)言與技術(shù)將生態(tài)系統(tǒng)及其規(guī)律的正當(dāng)性要求與現(xiàn)實(shí)的法律關(guān)系合理地對(duì)接于一體[22]，形成內(nèi)在邏輯融貫的制度體系。如果說(shuō)涉及環(huán)境保護(hù)的法律規(guī)范都屬于廣義的環(huán)境法，那么體系化的環(huán)境法律制度可以歸屬于狹義的環(huán)境法，后者是實(shí)質(zhì)意義上的環(huán)境法典的主體內(nèi)容，具體包括哪些規(guī)則還需要甄別、篩選和梳理。

三、外部協(xié)調(diào)：環(huán)境法典的內(nèi)容取舍

環(huán)境法的體系化不僅要體現(xiàn)為制度內(nèi)容的前后一致和相互協(xié)調(diào)，也需要找準(zhǔn)自身在法律體系中的定位，并協(xié)調(diào)好與相關(guān)法律的關(guān)系。在按照一定的思路實(shí)現(xiàn)環(huán)境法體系化的過(guò)程中，不能簡(jiǎn)單將各類(lèi)環(huán)境相關(guān)的法律規(guī)范納入環(huán)境法典并進(jìn)行編排，而應(yīng)當(dāng)按照體系的內(nèi)在限定進(jìn)行取舍，對(duì)納入的規(guī)范進(jìn)行統(tǒng)一編排并加以必要的改造和補(bǔ)充；對(duì)排除的規(guī)范根據(jù)情況納入相關(guān)法律或者環(huán)境單行法，并設(shè)計(jì)相關(guān)的銜接規(guī)范，以增進(jìn)整個(gè)法律體系的協(xié)調(diào)性。

(一)環(huán)境法典與傳統(tǒng)部門(mén)法的協(xié)調(diào)

法典的編纂并非全新的制度創(chuàng)制，都或多或少存在對(duì)既有制度的吸收和繼受，環(huán)境法典的編纂也應(yīng)當(dāng)以現(xiàn)有環(huán)境法律規(guī)范為起點(diǎn)，首先處理現(xiàn)行規(guī)范是否納入環(huán)境法典的問(wèn)題，然后才是根據(jù)需要對(duì)規(guī)范進(jìn)行改造以及創(chuàng)制新規(guī)范。由于環(huán)境法的問(wèn)題應(yīng)對(duì)和領(lǐng)域法屬性，現(xiàn)行環(huán)境法律規(guī)范實(shí)際上包括了民事、行政、刑事以及訴訟等不同性質(zhì)的規(guī)范，環(huán)境法典對(duì)這些規(guī)范的取舍，需從環(huán)境法與相應(yīng)部門(mén)法的關(guān)系角度進(jìn)行衡量。

第一，環(huán)境法典與民法的協(xié)調(diào)當(dāng)立足于公法與私法的劃分。侵權(quán)法是最早對(duì)環(huán)境問(wèn)題作出回應(yīng)的法律領(lǐng)域之一，環(huán)境侵權(quán)制度已經(jīng)獲得了比較充分的發(fā)展，物權(quán)法乃至合同法也已經(jīng)或者可能在不同程度上實(shí)現(xiàn)綠色化改造[23]，民法制度與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系十分密切。那么，環(huán)境民事法律規(guī)范特別是民事責(zé)任規(guī)范是否應(yīng)當(dāng)納入環(huán)境法典進(jìn)行規(guī)定？這需要回到環(huán)境法體系化的基本路線進(jìn)行考察。公法與私法的二元?jiǎng)澐质乾F(xiàn)代法律的基本結(jié)構(gòu)，環(huán)境公共利益的保護(hù)需要以政府行政管理為主的法律制度，但并不排除通過(guò)民事法律途徑保護(hù)相關(guān)私人利益以實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的可能，因此民法的綠色化勢(shì)在必行。但就環(huán)境法的體系化而言，將環(huán)境管理制度與環(huán)境侵權(quán)等制度進(jìn)行實(shí)質(zhì)整合存在難以逾越的障礙，環(huán)境保護(hù)的民事制度保留在民法體系內(nèi)是更好的選擇。在此架構(gòu)下，環(huán)境法典可以通過(guò)相關(guān)規(guī)則的設(shè)置實(shí)現(xiàn)與民法典整體的無(wú)縫銜接[24]，民事特別法中也可以設(shè)置物權(quán)限制等制度以實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)。

相對(duì)特殊的生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)戎贫染哂忻袷路芍贫鹊刃问剑珜?shí)質(zhì)上以保護(hù)環(huán)境公共利益為目標(biāo)，而且必然在一定程度上與政府環(huán)境管理相關(guān)聯(lián)，似有納入環(huán)境法典進(jìn)行規(guī)定的必要。但是考慮到環(huán)境損害賠償規(guī)則主要仍需參照乃至借用民事侵權(quán)規(guī)則，我國(guó)民法典草案也將生態(tài)環(huán)境損害賠償納入侵權(quán)責(zé)任編進(jìn)行了原則規(guī)定，建議環(huán)境法典僅對(duì)損害賠償制度設(shè)置銜接規(guī)則?？紤]到環(huán)境損害需要社會(huì)化救濟(jì)特別是政府補(bǔ)償?shù)戎贫?，?shí)質(zhì)上是橫跨公法和私法的一系列制度，因此環(huán)境損害救濟(jì)宜采單獨(dú)立法的模式[25]。綜合來(lái)看，環(huán)境民事法律制度不應(yīng)納入環(huán)境法典進(jìn)行規(guī)定，但是需要適當(dāng)?shù)你暯右?guī)則。

第二，環(huán)境法典與行政法的協(xié)調(diào)須考慮環(huán)境法主體內(nèi)容的基本屬性。前已述及，環(huán)境問(wèn)題的應(yīng)對(duì)須依賴(lài)行政法律制度，盡管將環(huán)境法理解為環(huán)境行政法的觀點(diǎn)未必適當(dāng)，但是不能否認(rèn)在法律框架內(nèi)保護(hù)環(huán)境公共利益須主要借助行政權(quán)的運(yùn)作，通過(guò)民事法律手段經(jīng)由私人利益保護(hù)間接實(shí)現(xiàn)環(huán)境公共利益保護(hù)不僅迂回曲折而且效果有限。雖然公共利益也是民法的核心范疇之一，是限制民事主體自由的足夠充分且正當(dāng)?shù)睦碛蒣26]，但實(shí)現(xiàn)公共利益最直接便當(dāng)?shù)耐緩饺允切姓芾?。我?guó)眾多的環(huán)境立法中，除了《環(huán)境保護(hù)法》第64條等個(gè)別條文外，絕大多數(shù)條文仍然是行政管理性規(guī)范，而環(huán)境侵權(quán)規(guī)范規(guī)定在《侵權(quán)責(zé)任法》中，環(huán)境訴訟的基本規(guī)則規(guī)定在《民事訴訟法》和《行政訴訟法》中。實(shí)踐中，推進(jìn)環(huán)境保護(hù)的主要手段也是政府行政管理。由此來(lái)看，立足于整合現(xiàn)有環(huán)境法律規(guī)范的環(huán)境法典應(yīng)當(dāng)以環(huán)境行政法律規(guī)范為主體，納入環(huán)境民事、訴訟等法律規(guī)范不僅有損環(huán)境法的體系化，而且可能破壞其他部門(mén)法的結(jié)構(gòu)。

但不能簡(jiǎn)單將環(huán)境法或者環(huán)境法典理解為特別行政法。環(huán)境問(wèn)題的技術(shù)復(fù)雜性和不確定性決定了環(huán)境法須重點(diǎn)關(guān)注并適當(dāng)處置科技問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，風(fēng)險(xiǎn)行政主要也是在解決科技帶來(lái)的問(wèn)題。在此過(guò)程中，環(huán)境行政與傳統(tǒng)行政法的事實(shí)前提、基本立場(chǎng)和價(jià)值取向都存在重大差別。傳統(tǒng)行政法針對(duì)確定或者基本確定的公共利益保護(hù)，而環(huán)境問(wèn)題的不確定性決定了環(huán)境行政很大程度上需要“面對(duì)未知而決策”[27]，同時(shí)需要“解決技術(shù)所引發(fā)的歸責(zé)原理和規(guī)范建構(gòu)問(wèn)題”[28]，而環(huán)境問(wèn)題中的技術(shù)和風(fēng)險(xiǎn)又顯著區(qū)別于其他領(lǐng)域。即使環(huán)境行政過(guò)程仍需遵循行政程序法等一般規(guī)范，但是環(huán)境行政的實(shí)體和程序規(guī)范都需要大幅度的創(chuàng)新和重構(gòu)，例如環(huán)境影響評(píng)價(jià)等制度與傳統(tǒng)行政法律制度存在重大差別，而環(huán)境行政許可雖然具有行政許可的形式但其運(yùn)行明顯區(qū)別于其他許可。在此意義上，將環(huán)境法典理解為特別行政法并不適當(dāng)，行政法典也并非環(huán)境法典的上位法，二者需要在基本法律原理的指導(dǎo)下相互配合和銜接。

在范圍上，出于對(duì)環(huán)境行政特殊性和統(tǒng)一化的考慮，環(huán)境行政法律規(guī)范原則上應(yīng)當(dāng)納入環(huán)境法典進(jìn)行規(guī)定，不管是簡(jiǎn)單運(yùn)用傳統(tǒng)行政法原理和規(guī)則設(shè)計(jì)的環(huán)境管理規(guī)則，還是基于科技和風(fēng)險(xiǎn)特征設(shè)計(jì)的創(chuàng)新性環(huán)境管理規(guī)則，都需要在環(huán)境行政的統(tǒng)一架構(gòu)內(nèi)加以整合，形成環(huán)境行政的整全體系，作為環(huán)境法典的主體內(nèi)容。

第三，環(huán)境法典與刑法的協(xié)調(diào)須考慮刑事法律機(jī)制的特殊性。在我國(guó)的刑法典單軌立法模式下，環(huán)境相關(guān)犯罪都規(guī)定在刑法典及其修正案中，環(huán)境立法至多做引致性規(guī)定?；谛淌抡{(diào)整手段的特殊性，在環(huán)境法典與刑法的協(xié)調(diào)方面，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮刑事立法模式的選擇。如果我國(guó)仍堅(jiān)持刑法典單軌立法模式，環(huán)境法典不應(yīng)當(dāng)規(guī)定刑事法律規(guī)范的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，但可以保留銜接性規(guī)定。如果將來(lái)采用刑法典與行政刑法的雙規(guī)立法模式，激活單行刑法和附屬刑法[29]，則環(huán)境法典中當(dāng)規(guī)定與環(huán)境行政密切相關(guān)的刑事法律規(guī)范。

第四，環(huán)境法典與訴訟法的協(xié)調(diào)須考慮實(shí)體法與程序法的關(guān)系。在環(huán)境保護(hù)法律實(shí)踐層面，行政執(zhí)法的效果并不理想，間接導(dǎo)致我國(guó)的環(huán)境司法被寄予了更高的期望。近年來(lái)，我國(guó)環(huán)境司法持續(xù)健康發(fā)展，在制度建設(shè)、組織建設(shè)等方面都取得了顯著成就[30]，環(huán)境訴訟法律規(guī)范逐漸增多，成為訴訟制度的一個(gè)特殊領(lǐng)域和環(huán)境法研究的重要主題。在現(xiàn)代法律體系下，程序法特別是訴訟程序法已經(jīng)成為越來(lái)越專(zhuān)業(yè)和獨(dú)立的領(lǐng)域，雖然環(huán)境訴訟法律制度具有推進(jìn)環(huán)境保護(hù)的重要作用，環(huán)境公益訴訟更是直接以保護(hù)環(huán)境公共利益為目標(biāo)，但是仍不能否認(rèn)其程序本質(zhì)和在公共利益保護(hù)中的間接作用，即通過(guò)保障實(shí)體規(guī)則的落實(shí)實(shí)現(xiàn)其制度價(jià)值。在此意義上，環(huán)境訴訟法律規(guī)范與環(huán)境行政法律規(guī)范所遵循的邏輯并不一致，因此不宜將環(huán)境訴訟法律規(guī)范納入環(huán)境法典，以免造成法典內(nèi)容的體系分裂、主線不清。在訴訟法規(guī)定訴訟的基本規(guī)則并且明確環(huán)境公益訴訟等制度的前提下，環(huán)境訴訟的具體和特殊規(guī)則可以另行制定單行法，與環(huán)境法典配合共同服務(wù)于環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)。

第五，國(guó)際環(huán)境法也是環(huán)境法的重要領(lǐng)域，環(huán)境法典的制定也需要考慮國(guó)際環(huán)境法的位置。從規(guī)范性質(zhì)來(lái)看，國(guó)際公法中的環(huán)境保護(hù)文件和規(guī)范須按照條約法等規(guī)則處理和適用；國(guó)際環(huán)境保護(hù)中的私法問(wèn)題也應(yīng)當(dāng)主要遵循國(guó)際私法的規(guī)則。因此，環(huán)境法典不宜將國(guó)際環(huán)境法的內(nèi)容納入，涉及國(guó)際環(huán)境保護(hù)需要特殊規(guī)則的，應(yīng)當(dāng)引至國(guó)際法規(guī)范。

(二)環(huán)境法典調(diào)整領(lǐng)域的限定

在上述基本框架之下，環(huán)境法典的調(diào)整領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)基于環(huán)境問(wèn)題解決的需要進(jìn)行規(guī)范設(shè)計(jì)。環(huán)境污染和環(huán)境破壞是環(huán)境問(wèn)題的兩個(gè)基本表現(xiàn)形式，在環(huán)境法上，前者指人類(lèi)活動(dòng)產(chǎn)生的物質(zhì)和能量排放引起環(huán)境質(zhì)量下降的現(xiàn)象，其應(yīng)對(duì)的關(guān)鍵在于控制物質(zhì)和能量排放；后者又稱(chēng)資源破壞、生態(tài)環(huán)境破壞，是開(kāi)發(fā)利用自然資源使自然的循環(huán)和恢復(fù)能力受到破壞的現(xiàn)象，也可能由污染導(dǎo)致。雖然最終都表現(xiàn)為環(huán)境不利影響，但是環(huán)境污染和資源破壞的形成機(jī)理存在根本差別?；趹?yīng)對(duì)的事實(shí)不同，法律上應(yīng)分別對(duì)環(huán)境污染和資源破壞進(jìn)行控制；而基于最終后果的相似性和保護(hù)目標(biāo)的一致性，兩方面制度必然存在共通和一致之處。

環(huán)境污染防治是環(huán)境法的主要規(guī)范領(lǐng)域。工業(yè)化導(dǎo)致的污染是最先引起廣泛重視的環(huán)境問(wèn)題，法律上應(yīng)對(duì)污染除了個(gè)體角度的污染侵權(quán)規(guī)則之外，最重要的是污染的管制規(guī)則，是環(huán)境污染防治法的內(nèi)容。污染防治是傳統(tǒng)法所不曾承擔(dān)的任務(wù)，被認(rèn)為是環(huán)境法調(diào)整的核心領(lǐng)域，很多環(huán)境管理制度是針對(duì)污染防治而設(shè)計(jì)的。環(huán)境法典中，污染防治也是其最重要的規(guī)范內(nèi)容，對(duì)污染造成的整體性后果的預(yù)防、對(duì)具體污染行為的控制都需要適當(dāng)?shù)男姓芾碇贫取?/p>

自然資源保護(hù)是環(huán)境法的重要規(guī)范領(lǐng)域。對(duì)自然資源的公共控制并非法律的新課題，但只有在環(huán)境問(wèn)題嚴(yán)重化之后才成為法律上需要重點(diǎn)處理的問(wèn)題，其原因在于大規(guī)模的自然資源破壞不僅威脅到個(gè)人的利益乃至生存，也可能對(duì)社會(huì)的維持和發(fā)展造成重大傷害。從自然資源的社會(huì)公共價(jià)值出發(fā)對(duì)開(kāi)發(fā)利用行為進(jìn)行限制是法律所應(yīng)承擔(dān)的任務(wù)。不同于污染防治的是，對(duì)資源利用的限制首先涉及既有權(quán)利，因此相應(yīng)制度與私法關(guān)系密切，通過(guò)民事上資源權(quán)的設(shè)置也是實(shí)現(xiàn)自然資源保護(hù)的重要途徑。但是自然資源的生態(tài)價(jià)值必然涉及公共利益，因此法律上通過(guò)行政管理制度對(duì)資源的保護(hù)仍十分必要；而資源破壞的后果也顯現(xiàn)為環(huán)境問(wèn)題，并與環(huán)境污染相互關(guān)聯(lián)，因此宜將資源保護(hù)納入環(huán)境法調(diào)整，主要是從管制自然資源開(kāi)發(fā)利用行為的角度設(shè)計(jì)資源管理法律制度。

總之，環(huán)境法典應(yīng)當(dāng)立足于對(duì)環(huán)境污染防治關(guān)系和自然資源保護(hù)關(guān)系的調(diào)整，主要從行政管理的角度規(guī)定污染防治法律制度和資源保護(hù)法律制度。二者具有共通性的制度如規(guī)劃制度、許可制度等可以提煉為總則制度，共同涉及的程序性制度如信息公開(kāi)和公眾參與可以相對(duì)獨(dú)立。

同時(shí)，并非所有的污染防治和自然資源保護(hù)問(wèn)題都適宜納入環(huán)境法典進(jìn)行調(diào)整。例如，核污染雖與環(huán)境保護(hù)密切相關(guān)，但是對(duì)核能的利用集中度高、需要考慮的因素遠(yuǎn)不限于環(huán)境，能源安全、社會(huì)安全乃至損害賠償?shù)榷夹枰y(tǒng)一考慮，其污染防治也不同于普通的污染防治，因此不宜納入環(huán)境法典進(jìn)行調(diào)整，可以保留單行法律形式。又如長(zhǎng)江保護(hù)涉及污染防治和資源保護(hù)，但是針對(duì)特定流域的規(guī)范納入環(huán)境法典將破壞其基本結(jié)構(gòu)，宜保留在環(huán)境法典之外?？傊?，環(huán)境法典應(yīng)將普通的污染防治和自然資源保護(hù)納入進(jìn)行規(guī)范和調(diào)整，同時(shí)將特殊的污染防治和資源保護(hù)留給單行法去規(guī)定，并適當(dāng)處理與單行法的關(guān)系。

(三)環(huán)境法典的基本內(nèi)容

明確了環(huán)境法典的規(guī)范類(lèi)型和調(diào)整領(lǐng)域，其內(nèi)容構(gòu)成也可大致界定，但仍需運(yùn)用立法技術(shù)加以梳理?？偡纸Y(jié)構(gòu)是我國(guó)成文法制定慣用的結(jié)構(gòu)，具有體系清晰、層次分明的優(yōu)勢(shì)，環(huán)境法典也應(yīng)采用總分結(jié)構(gòu)，總則編規(guī)定環(huán)境法的基本原則和基本制度，分則以調(diào)整領(lǐng)域?yàn)榛A(chǔ)根據(jù)規(guī)范內(nèi)容劃分為多編?？v覽當(dāng)前我國(guó)環(huán)境法律規(guī)范，現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》的基本結(jié)構(gòu)可以在環(huán)境法典的編纂中繼續(xù)沿用。2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》盡管還存在諸多問(wèn)題，但其在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的基礎(chǔ)性、綜合性法律地位基本確立[31]?？倓t之外，《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了監(jiān)督管理、保護(hù)和改善環(huán)境、防治污染和其他公害、信息公開(kāi)和公眾參與以及法律責(zé)任等五章主體內(nèi)容，在此框架下填充具體環(huán)境法律的規(guī)則，構(gòu)成環(huán)境法典的基本內(nèi)容。

具體來(lái)說(shuō)，環(huán)境法的基本原則和理念、政府的監(jiān)督管理體制和職責(zé)、環(huán)境管理基本制度三個(gè)部分構(gòu)成環(huán)境法典總則編的內(nèi)容。資源保護(hù)法編以保護(hù)和改善環(huán)境制度為基礎(chǔ)，提煉自然資源管理的通用性制度形成該編的一般規(guī)定，并按照自然資源的類(lèi)型和保護(hù)角度分章規(guī)定水資源、森林、國(guó)家公園等具體的資源保護(hù)制度。污染防治法編以防治污染和其他公害制度為基礎(chǔ)完善污染防治的一般規(guī)定，然后按照污染類(lèi)型和防治角度分章規(guī)定水污染防治、化學(xué)品污染防治等制度。環(huán)境行政程序編以信息公開(kāi)和公眾參與制度為基礎(chǔ)，在《環(huán)境保護(hù)法》相關(guān)內(nèi)容的基礎(chǔ)上充實(shí)環(huán)境信息制度和公眾參與制度，并對(duì)環(huán)境決策的其他特殊程序內(nèi)容加以整合，形成環(huán)境行政程序的制度體系。

法律責(zé)任制度是環(huán)境法典的重要內(nèi)容，但是單獨(dú)成編存在一定障礙，主要是法律責(zé)任需要與具體的行政管理制度相對(duì)應(yīng)，集中規(guī)定為一編形式上割裂了行政法律義務(wù)與行政法律責(zé)任的規(guī)定，并非適當(dāng)?shù)慕Y(jié)構(gòu)安排。在民事法律責(zé)任和刑事法律責(zé)任的實(shí)質(zhì)內(nèi)容不納入環(huán)境法典的前提下，保留在法典內(nèi)與環(huán)境行政法律制度對(duì)應(yīng)的行政法律責(zé)任宜分散在相應(yīng)的章節(jié)規(guī)定，不設(shè)置單獨(dú)的法律責(zé)任編。有關(guān)行政法律責(zé)任的一般規(guī)則可以依照行政處罰法等執(zhí)行，環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域具有普遍性的特殊責(zé)任規(guī)則可以在總則編作為基本制度概括規(guī)定。

四、邊界清晰：環(huán)境法典的構(gòu)造

在厘清內(nèi)在邏輯和外部關(guān)系的基礎(chǔ)上，環(huán)境法典將上述內(nèi)容編排在一起的過(guò)程中，具體的法律規(guī)范或者說(shuō)法律條文是否納入法典進(jìn)行規(guī)定還需要更明確的體系化考量，最終在編纂過(guò)程中通過(guò)對(duì)規(guī)范的實(shí)質(zhì)篩選形成環(huán)境法典的清晰邊界。

(一)以環(huán)境管理權(quán)為中心的環(huán)境法典構(gòu)造

環(huán)境行政法律制度的核心是環(huán)境管理權(quán)，環(huán)境法典應(yīng)當(dāng)圍繞環(huán)境管理權(quán)的界定和行使構(gòu)造體系化的制度，在此意義上，環(huán)境管理權(quán)是環(huán)境法典體系構(gòu)造的基本支點(diǎn)。環(huán)境管理權(quán)的行使是政府履行國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)的主要方式，需要環(huán)境立法的確認(rèn)。

環(huán)境法對(duì)環(huán)境管理權(quán)的界定體現(xiàn)在環(huán)境監(jiān)督管理制度中對(duì)政府職權(quán)的規(guī)定，基于政府職權(quán)與職責(zé)的統(tǒng)一性，法條上也可以表述為環(huán)境管理職責(zé)。環(huán)境管理權(quán)的最終目的是維護(hù)環(huán)境相關(guān)權(quán)益，但通常直接體現(xiàn)為對(duì)環(huán)境的管理和保護(hù)，總則性的政府環(huán)境管理職權(quán)規(guī)定以及基本環(huán)境法律制度中隱含的環(huán)境管理職權(quán)規(guī)定都應(yīng)當(dāng)納入環(huán)境法典，形成環(huán)境管理權(quán)的總體架構(gòu)。進(jìn)而，在分則制度中，各項(xiàng)具體的環(huán)境管理制度從不同角度界定環(huán)境管理權(quán)的內(nèi)容和行使規(guī)則，與總則性規(guī)定呼應(yīng)形成環(huán)境行政管理的制度體系，即為環(huán)境法典的體系內(nèi)容。

(二)環(huán)境管理權(quán)的二元結(jié)構(gòu)及其展開(kāi)

由于環(huán)境管理的內(nèi)容繁雜、環(huán)境管理職權(quán)的配置分散，長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)政府的環(huán)境管理權(quán)并未形成穩(wěn)定而有效的運(yùn)行格局，環(huán)境管理職責(zé)權(quán)限不明、銜接不暢乃至相互沖突等問(wèn)題層出不窮。在2018年開(kāi)啟的新一輪國(guó)家機(jī)構(gòu)改革中，基本形成了生態(tài)環(huán)境管理與自然資源管理并立的二元結(jié)構(gòu)，有效整合了不同的環(huán)境保護(hù)管理職權(quán)，分別實(shí)現(xiàn)了污染防治的統(tǒng)一管理和自然資源的統(tǒng)一管理，雖然并未將所有環(huán)境和資源管理職權(quán)統(tǒng)一起來(lái)形成大一統(tǒng)的格局，但是分別對(duì)應(yīng)于環(huán)境污染防治和自然資源保護(hù)的職權(quán)劃分結(jié)構(gòu)具有合理性和可行性，并與環(huán)境法的兩個(gè)主要領(lǐng)域相對(duì)應(yīng)，足以作為環(huán)境行政管理制度展開(kāi)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

資源管理權(quán)的統(tǒng)一有助于自然資源保護(hù)制度的統(tǒng)合和完善。除了水資源管理權(quán)之外，我國(guó)的自然資源管理權(quán)統(tǒng)一到自然資源管理部門(mén)行使，有助于突出自然資源的公共物品屬性、限制和減少部門(mén)分割及地方保護(hù)導(dǎo)致的資源無(wú)序和過(guò)度開(kāi)發(fā)。具體來(lái)說(shuō)，對(duì)自然資源的管制性規(guī)定都是資源管理權(quán)展開(kāi)的具體形式，環(huán)境法典應(yīng)當(dāng)立足于對(duì)自然資源開(kāi)發(fā)利用權(quán)的限制和規(guī)范，根據(jù)自然資源保護(hù)的實(shí)際需要設(shè)計(jì)資源管理的具體制度，在合理限制開(kāi)發(fā)利用權(quán)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)對(duì)自然資源的適當(dāng)保護(hù)。對(duì)于自然資源開(kāi)發(fā)利用權(quán)的行使規(guī)則等，可以交由民事法律去明確。

污染監(jiān)管權(quán)統(tǒng)一由生態(tài)環(huán)境部門(mén)行使有助于污染防治制度的統(tǒng)一。污染防治法律制度以政府的污染監(jiān)管權(quán)為中心，規(guī)定具體的監(jiān)督和管理措施，實(shí)質(zhì)上明確政府污染監(jiān)管權(quán)的具體規(guī)則。對(duì)納入政府管理的污染類(lèi)型、污染方式和程度的具體規(guī)定限定著政府污染監(jiān)管的界限，并決定著污染管制的強(qiáng)度和方式。環(huán)境法典應(yīng)當(dāng)立足于對(duì)污染的總體控制設(shè)計(jì)合理的污染防治法律制度，在允許合理排污的基礎(chǔ)上對(duì)污染行為進(jìn)行規(guī)范和約束，以實(shí)現(xiàn)污染總量控制目標(biāo)和環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)。排污領(lǐng)域的自由交易規(guī)則等可以交由合同法等法律法規(guī)規(guī)定。

總之，實(shí)質(zhì)上對(duì)環(huán)境管理權(quán)進(jìn)行界定和明確的規(guī)范應(yīng)當(dāng)整合納入環(huán)境法典，而環(huán)境管理相關(guān)的規(guī)則需要根據(jù)其與環(huán)境管理權(quán)行使的關(guān)聯(lián)程度加以篩選，雖然法典不能完全排除體系外規(guī)則追求邏輯上的純粹性，但是過(guò)多相關(guān)規(guī)則的納入從形式和實(shí)質(zhì)上都可能對(duì)環(huán)境法典的體系性造成損害。實(shí)體上對(duì)環(huán)境管理權(quán)的界定之外，程序性規(guī)則對(duì)于環(huán)境管理權(quán)的明確也具有重要意義，當(dāng)為環(huán)境法典的內(nèi)容。

(三)環(huán)境法典與環(huán)境單行法的關(guān)系構(gòu)造

環(huán)境法典的實(shí)質(zhì)整合難免排除不少環(huán)境法律規(guī)范于法典之外，在民法典的制定中也面臨相同的問(wèn)題[32]，解決之道是制定單行法。現(xiàn)行環(huán)境法律法規(guī)不能全部整合進(jìn)入環(huán)境法典，未來(lái)也需要針對(duì)特定環(huán)境事務(wù)制定法律法規(guī)，這些環(huán)境單行法的存在本身具有獨(dú)立的價(jià)值，也是對(duì)環(huán)境法典的必要補(bǔ)充，環(huán)境法典和環(huán)境單行法、環(huán)境相關(guān)法律規(guī)范共同構(gòu)成廣義的環(huán)境法體系。環(huán)境法典的邊界也在很大程度上呈現(xiàn)在其與環(huán)境單行法的關(guān)系中。

環(huán)境法典應(yīng)當(dāng)致力于應(yīng)對(duì)環(huán)境問(wèn)題的一般法律規(guī)則的建構(gòu)，規(guī)定可以普遍地適用于污染防治和資源保護(hù)的一般性規(guī)則，以利于保持法典的穩(wěn)定性和開(kāi)放性。而環(huán)境單行法應(yīng)當(dāng)集中規(guī)定某一方面環(huán)境事務(wù)的特殊規(guī)則，發(fā)揮補(bǔ)充環(huán)境法典之內(nèi)容、強(qiáng)化環(huán)境法典之功能的作用。環(huán)境單行法可以不再?gòu)?qiáng)調(diào)規(guī)范模式的統(tǒng)一，而是將應(yīng)對(duì)某一環(huán)境問(wèn)題或者規(guī)范某類(lèi)環(huán)境事務(wù)的規(guī)范集中在一部法律中，實(shí)現(xiàn)對(duì)特定領(lǐng)域事項(xiàng)的專(zhuān)門(mén)調(diào)整。

結(jié) 語(yǔ)

關(guān)于環(huán)境法典的討論還未進(jìn)展到具體內(nèi)容和邊界之爭(zhēng)，但法典編纂總歸要具體到條文的設(shè)計(jì)和選擇，在此提出的設(shè)想只能算是初步的方案。法典化時(shí)代回避對(duì)環(huán)境法典的探討并不適當(dāng)，而環(huán)境法典的構(gòu)造不能局限于對(duì)既有法律規(guī)則的簡(jiǎn)單匯編。事實(shí)上，目前環(huán)境法律制度過(guò)于直面環(huán)境問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)應(yīng)對(duì)，而忽視價(jià)值指引和邏輯建構(gòu)，一定程度上已經(jīng)導(dǎo)致了環(huán)境法的理論缺失危機(jī)和實(shí)踐推行困境。“風(fēng)險(xiǎn)處境中，意識(shí)決定存在”[18]10，如果能夠基于對(duì)環(huán)境問(wèn)題的本質(zhì)認(rèn)識(shí)，從更抽象的層面建立環(huán)境立法的價(jià)值指引和邏輯基礎(chǔ)，相信可以為環(huán)境法的體系化和環(huán)境法典的編纂提供有益的啟示。

注 釋?zhuān)?/p>

①鑒于環(huán)境立法的分散與沖突，歐洲國(guó)家自20世紀(jì)末開(kāi)啟了環(huán)境法法典化浪潮，其他地區(qū)也有個(gè)別國(guó)家開(kāi)展了環(huán)境法法典化的嘗試(參見(jiàn)李艷芳、田時(shí)雨：《比較法事業(yè)中的我國(guó)環(huán)境法法典化》，載《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2019年第2期)。

②“適度法典化”算是環(huán)境法典爭(zhēng)論中的妥協(xié)性思路，自提出以來(lái)逐步成為支持中國(guó)環(huán)境法法典化的學(xué)者的共識(shí)(參見(jiàn)張梓太：《論我國(guó)環(huán)境法法典化的基本路徑與模式》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2008年第4期；呂忠梅：《新時(shí)代環(huán)境法學(xué)研究思考》，載《中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第4期)。

③法律匯編或者說(shuō)匯編型的法典編纂僅是形式意義上的，目的在于把既有的、分散的規(guī)則匯集在一起，并不改變或者基本不改變規(guī)則的內(nèi)容，本質(zhì)上是一種管理工作。而實(shí)質(zhì)性的法律編纂追求規(guī)則的創(chuàng)新和融合，目標(biāo)在于構(gòu)建和修正法律秩序(參見(jiàn)彭鋒：《法典化的迷思——法國(guó)環(huán)境法之考察》，上海社會(huì)科學(xué)院出版社2010年版，第36頁(yè))。

④截至目前，我國(guó)制定了包括《環(huán)境保護(hù)法》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《水污染防治法》《水法》等30多部環(huán)境保護(hù)法律，以及數(shù)量更多的環(huán)境保護(hù)行政法規(guī)和規(guī)章。在截至2019年初現(xiàn)行有效的約250件法律中，環(huán)境保護(hù)法律占了較大比重。

⑤經(jīng)濟(jì)學(xué)上區(qū)分公共物品和私人物品，公共物品具有典型的公共屬性。環(huán)境是公共物品幾乎沒(méi)有爭(zhēng)議(參見(jiàn)[日]宮本憲一：《環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)》，樸玉譯，三聯(lián)書(shū)店2004年版，第60頁(yè)等)。