全球化背景下我國科技創(chuàng)新政策走向及轉(zhuǎn)型研究

謝艷艷，張愛寧

（1.甘肅省科學(xué)技術(shù)情報(bào)研究所，甘肅 蘭州730000；2.甘肅省科技評(píng)價(jià)監(jiān)測(cè)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，甘肅 蘭州 730000）

隨著我國科技創(chuàng)新能力的不斷提升，科技創(chuàng)新政策國際合作交流日趨緊密，我國科技創(chuàng)新政策引起了國際社會(huì)的高度關(guān)注。因此，在全球化背景下研究我國科技創(chuàng)新政策重點(diǎn)、方向及趨勢(shì)顯得尤為緊迫和重要。

1 我國科技創(chuàng)新政策的特點(diǎn)

黨的十八大以來，我國把創(chuàng)新擺在國家發(fā)展全局的核心位置,為深入實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，加快推進(jìn)以科技創(chuàng)新為核心的全面創(chuàng)新，出臺(tái)了一系列激勵(lì)科技創(chuàng)新的政策措施，科技創(chuàng)新政策數(shù)量眾多、內(nèi)容全面、范圍廣泛，涵蓋了科技工作的各個(gè)方面和科技創(chuàng)新鏈條的各個(gè)環(huán)節(jié)，初步形成了具有中國特色的科技創(chuàng)新政策體系框架[1]，政策疊加效應(yīng)不斷顯現(xiàn)，為提升我國科技創(chuàng)新能力，優(yōu)化科技創(chuàng)新環(huán)境，建設(shè)世界科技強(qiáng)國發(fā)揮了積極作用。

1.1 以知識(shí)價(jià)值為導(dǎo)向的分配激勵(lì)政策正在形成

科技創(chuàng)新政策更加重視知識(shí)價(jià)值的體現(xiàn)，科研人員在科研成果產(chǎn)業(yè)化的過程中能夠獲得合理回報(bào)，讓科研人員更有成就感和獲得感。《關(guān)于實(shí)行以增加知識(shí)價(jià)值為導(dǎo)向分配政策的若干意見》，突顯知識(shí)價(jià)值，促進(jìn)“知本”變成“資本?！洞龠M(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》明確規(guī)定，職務(wù)科技成果轉(zhuǎn)化后，由科技完成單位對(duì)完成、轉(zhuǎn)化該項(xiàng)科技成果做出重要貢獻(xiàn)的人員給予獎(jiǎng)勵(lì)和報(bào)酬，無論是成果轉(zhuǎn)讓的凈收益或者許可凈收入，還是作價(jià)投資形成的股份或者出資比例，用于科研人員的獎(jiǎng)勵(lì)額度都不能低于50%，甚至有些地方用于獎(jiǎng)勵(lì)科研人員的獎(jiǎng)勵(lì)或者報(bào)酬的比例達(dá)80%以上。

1.2 高校、科研院所以及科研人員自主權(quán)進(jìn)一步擴(kuò)大

從創(chuàng)新體系來看，高校和科研院所作為知識(shí)創(chuàng)新主體發(fā)揮了重要作用。近年來，國家密集出臺(tái)擴(kuò)大科研機(jī)構(gòu)、高校以及科研人員自主權(quán)的政策措施?！蛾P(guān)于擴(kuò)大高校和科研院所科研相關(guān)自主權(quán)的若干意見》（國科發(fā)政 〔2019〕260號(hào)）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于抓好賦予科研機(jī)構(gòu)和人員更大自主權(quán)有關(guān)文件貫徹落實(shí)工作的通知》（國辦發(fā)〔2018〕127號(hào)）、《關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知》（國發(fā)〔2018〕25 號(hào)）、《關(guān)于實(shí)行以增加知識(shí)價(jià)值為導(dǎo)向分配政策的若干意見》等政策，為科研機(jī)構(gòu)、高校簡政放權(quán)，為科研人員“松綁+激勵(lì)”，激發(fā)人才及創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)的創(chuàng)造性、積極性、主動(dòng)性。

1.3 科技創(chuàng)新政策向外部延伸，政策工具多元化

科技政策的重要功能就是對(duì)科技資源進(jìn)行配置，即人、財(cái)、物以及科研環(huán)境?？萍紕?chuàng)新政策制定從科技本身的政策向科技關(guān)聯(lián)的外部延伸，諸如科技銀行、風(fēng)險(xiǎn)投資、質(zhì)押等科技金融領(lǐng)域，如科技投入政策，政府對(duì)科技創(chuàng)新的投入工具從財(cái)政經(jīng)費(fèi)的單一投入模式，向創(chuàng)新投資基金、引導(dǎo)基金、創(chuàng)新券、后補(bǔ)助、后獎(jiǎng)勵(lì)等多元化投資工具轉(zhuǎn)變。除了財(cái)稅、金融、知識(shí)產(chǎn)權(quán)政策之外，政府還通過科學(xué)、技術(shù)、產(chǎn)業(yè)、教育、貿(mào)易等一系列政策，促進(jìn)企業(yè)、高校、科研機(jī)構(gòu)等創(chuàng)新主體開展科技創(chuàng)新，提升科技競(jìng)爭(zhēng)力。

2 我國科技創(chuàng)新政策存在的主要問題

2.1 科技創(chuàng)新政策分散化、碎片化

科技創(chuàng)新政策散落于紛繁的不同政策文件中，出現(xiàn)交叉、重復(fù)、低效等現(xiàn)象。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自改革開放以來，國家及各部委頒布的相關(guān)企業(yè)創(chuàng)新政策大約達(dá)12500項(xiàng)，其中，經(jīng)過篩選、關(guān)聯(lián)分析后,可從中選擇與技術(shù)創(chuàng)新相關(guān)性較強(qiáng)的政策約500項(xiàng)[2]。針對(duì)上述研究結(jié)論，克服對(duì)創(chuàng)新政策概念界定不清、部門政策查找不全等問題，重新梳理后顯示，截止2016年12月31日，國務(wù)院及各部委發(fā)布的現(xiàn)行有效的企業(yè)創(chuàng)新政策合計(jì)有719條[3]，我國已形成了多層次、多類別、多批次的龐大政策工具包，但亟政策落實(shí)和執(zhí)行效率有待進(jìn)一步提升。

2.2 功能性科技創(chuàng)新政策匱乏

科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)變革的深度融合已成為當(dāng)今時(shí)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展最突出的特征之一。因此，科技創(chuàng)新政策要與產(chǎn)業(yè)政策高度契合。日本韓國等國家發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，在工業(yè)化中后期，逐步以功能性產(chǎn)業(yè)政策為主，而我國已進(jìn)入工業(yè)化中后期，正在逐步調(diào)整產(chǎn)業(yè)政策，構(gòu)建以彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈為特征的功能性產(chǎn)業(yè)政策，需要與之相適應(yīng)的功能性科技創(chuàng)新政策。主要發(fā)達(dá)國家扶持科技型中小企業(yè)的政策經(jīng)歷了從普適性支持到選擇性支持的轉(zhuǎn)變，注重制定與不同發(fā)展階段或不同需求相適應(yīng)的功能性政策[4]?，F(xiàn)階段，我國普適性科技創(chuàng)新政策數(shù)量增長速度加快，而針對(duì)種子期、初創(chuàng)期的科技型中小企業(yè)制定的政策長期處于匱乏狀態(tài)[5]，中小企業(yè)科技創(chuàng)新政策與財(cái)政政策、產(chǎn)業(yè)政策結(jié)合不夠緊密。

2.3 科技創(chuàng)新政策面臨“落地難”的困境

政策制定者往往科將重點(diǎn)放在制定政策，而科技創(chuàng)新政策的重點(diǎn)、難點(diǎn)則在于落實(shí)落地的“最后一公里”，而“最先一公里”，即政策的頂層設(shè)計(jì)與“最后一公里”沒有形成有機(jī)銜接，也就是說，政策的制定過程中很少考慮到政策的落實(shí)環(huán)節(jié)，責(zé)任主體不明確，在政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)敷衍性執(zhí)行、替代性執(zhí)行、附加性執(zhí)行、粗暴性執(zhí)行[6]，相互推諉扯皮、踢皮球、不作為現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，政策執(zhí)行力不足。

3 新時(shí)代我國科技創(chuàng)新政策轉(zhuǎn)型研究

全球科技競(jìng)爭(zhēng)日趨白熱化的時(shí)代背景下，科技競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)已經(jīng)發(fā)生重大改變，科技水平從量的增長向質(zhì)的提升跨越，科技創(chuàng)新周期正在縮短，顛覆性技術(shù)不斷涌現(xiàn)，帶來商業(yè)模式、生產(chǎn)生活方式的重大變革，群體性突破和群體性重大技術(shù)變革，新的技術(shù)群和新的產(chǎn)業(yè)群的蓬勃發(fā)展。在新時(shí)代新形勢(shì)下，我國要爭(zhēng)取新一輪全球科技競(jìng)爭(zhēng)的戰(zhàn)略主動(dòng)權(quán)，力爭(zhēng)在重要科技領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)跨越發(fā)展，跟上甚至引領(lǐng)世界科技發(fā)展新方向，從科技大國走向科技強(qiáng)國，必須要有與其相適應(yīng)的科技創(chuàng)新政策，來引領(lǐng)支撐科技創(chuàng)新的時(shí)代需求，因此，新時(shí)代我國科技創(chuàng)新政策轉(zhuǎn)型迫在眉睫。

3.1 科技創(chuàng)新政策向規(guī)律性轉(zhuǎn)型

我國創(chuàng)新政策演變呈現(xiàn)出重大創(chuàng)新政策的連續(xù)性、政策生命周期呈現(xiàn)縮短趨勢(shì)，政策層級(jí)差異性[7]。世界科學(xué)中心轉(zhuǎn)移，科學(xué)中心的轉(zhuǎn)移平均周期約80年，科學(xué)興隆的平均周期也大約是80年?！皽珳\現(xiàn)象”，即科學(xué)活動(dòng)的主要區(qū)域隨時(shí)間變化而更迭的現(xiàn)象，揭示了世界科技發(fā)展的跳躍性和不平衡性?？萍紕?chuàng)新政策要遵循人類社會(huì)發(fā)展規(guī)律和科學(xué)技術(shù)發(fā)展規(guī)律，遵循建設(shè)創(chuàng)新型國家和世界科技強(qiáng)國規(guī)律，遵循中國特色自主創(chuàng)新道路和中國特色國家創(chuàng)新體系規(guī)律，把握中國特色社會(huì)主義國家創(chuàng)新體系的演變歷程和發(fā)展脈絡(luò)[8]，按照科技創(chuàng)新的規(guī)律來設(shè)計(jì)，引領(lǐng)我國科技體制改革趨勢(shì)，適應(yīng)新時(shí)代我國科技創(chuàng)新需求，理性分析科技體制改革的深層邏輯和政策機(jī)理，在吸納借鑒中揚(yáng)棄，在比較分析中鑒別，才能制定出切合我國實(shí)際的政策解決方案。

3.2 科技創(chuàng)新政策向制度化轉(zhuǎn)型

政策運(yùn)行不暢是制約政策效率的主要因素，應(yīng)堅(jiān)持政策的制度化運(yùn)行。政策的制度化是將政策規(guī)范長期化、穩(wěn)定化、明確化和法制化[9]。科技創(chuàng)新政策的制度化旨在為政府對(duì)科技創(chuàng)新公共政策的供給提供了必須遵循的長期穩(wěn)定的制度模式，能夠保持政策的穩(wěn)定性、延續(xù)性和發(fā)展性，對(duì)于發(fā)揮科技政策效應(yīng)，形成合理的政策預(yù)期，實(shí)現(xiàn)并鞏固政策目標(biāo)和價(jià)值意義重大。從長遠(yuǎn)看，顛覆性項(xiàng)目的產(chǎn)生、如何設(shè)置科研項(xiàng)目、智能化社會(huì)的技術(shù)與管理需求、解決“卡脖子”技術(shù)的治理模式等重大發(fā)展訴求，科技政策的制定要緊跟我國制度改革趨勢(shì)，回應(yīng)社會(huì)合理訴求，要有先進(jìn)的政策制度來支撐、引領(lǐng)和激勵(lì)。此外，在全球化背景下，科技創(chuàng)新政策需要一個(gè)國際科技創(chuàng)新政策框架，增強(qiáng)科技創(chuàng)新的雙邊和多邊交流以及磋商，以引導(dǎo)政策理解、政策制定和沖突議題的解決[10]。

3.3 科技創(chuàng)新政策向系統(tǒng)化轉(zhuǎn)型

針對(duì)科技政策分散、碎片化、落地難等問題，制定科技政策要充分考慮政策的整體性、系統(tǒng)性、操作性。政策頂層設(shè)計(jì)首先要有系統(tǒng)性框架，圍繞國家創(chuàng)新體系建設(shè)的目標(biāo)，設(shè)計(jì)與之相適應(yīng)的科技創(chuàng)新政策體系，建立包括要素、主體、關(guān)聯(lián)、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域、環(huán)境，以及快速響應(yīng)和反饋的科技創(chuàng)新政策體系框架，促進(jìn)普惠性政策與功能性政策相結(jié)合。其次，要整合散落于各個(gè)文件中的創(chuàng)新政策，及時(shí)清理不合時(shí)宜的政策，加強(qiáng)政策動(dòng)態(tài)調(diào)整，完善配套政策，形成政策合力，提高政策效率。創(chuàng)新政策的發(fā)展從單向政策向組合政策轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)由單項(xiàng)被動(dòng)政策向雙向互動(dòng)轉(zhuǎn)變、由分散向整體轉(zhuǎn)變、由管理向服務(wù)轉(zhuǎn)變、由單個(gè)部門辦理向多部門協(xié)同轉(zhuǎn)變[11]。第三，要建立政策聯(lián)動(dòng)和反饋機(jī)制，政策要有“一竿子插到底”貫徹和執(zhí)行力。

3.4 科技創(chuàng)新政策向“用戶”轉(zhuǎn)型

長期以來，我國科技創(chuàng)新政策面臨著“落實(shí)落地難”困境，究其根源就在于缺乏用戶體驗(yàn)，受眾或者目標(biāo)群體對(duì)政策難以及時(shí)回應(yīng)和反饋，致使政策效應(yīng)遲滯或者效率低下。科技體制改革主要是圍繞“人”這個(gè)最核心的要素而展開，諸如科技人才評(píng)價(jià)、科研人員激勵(lì)、科研人員有更好的科研環(huán)境、科研人員的獲得感等方面，都要以科研人員的需求為導(dǎo)向，激發(fā)人的創(chuàng)新潛力。

3.5 科技創(chuàng)新政策向國際化轉(zhuǎn)型

在全球化背景下，科技政策是公開透明的，因此科技設(shè)計(jì)要符合國際規(guī)則，比如WTO規(guī)則、國際補(bǔ)貼規(guī)則等，塑造適應(yīng)全球科技的創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)新格局的開放創(chuàng)新政策，營造公平、公正、開放、包容的創(chuàng)新環(huán)境[12]。隨著我國科技實(shí)力的增強(qiáng)、國際技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)的加劇，要建立保護(hù)自己的知識(shí)產(chǎn)權(quán)政策，從保護(hù)別人的知識(shí)產(chǎn)權(quán)向保護(hù)自己的知識(shí)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)型。除了知識(shí)產(chǎn)權(quán)外，對(duì)于所有可能涉及國際技術(shù)關(guān)系的科技創(chuàng)新政策，包括補(bǔ)貼和政府采購領(lǐng)域的政策，都要納入世界貿(mào)易組織合規(guī)性審查范圍，并開展政策合規(guī)性評(píng)估，確保我國科技創(chuàng)新符合國民待遇原則、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)期限、知識(shí)產(chǎn)權(quán)持有人的專有權(quán)利等重要條款的規(guī)定。

4 結(jié)論與展望

新時(shí)代，科技創(chuàng)新政策也要與時(shí)俱進(jìn)，長期以來形成的政策模式需要?jiǎng)?chuàng)新，在全球化以及中美貿(mào)易摩擦不斷升級(jí)的背景下，科技創(chuàng)新政策的制定要體現(xiàn)規(guī)律性、制度化、系統(tǒng)化、國際化，在政策的制度化框架下，體現(xiàn)系統(tǒng)性政策的優(yōu)勢(shì)，并要與國際社會(huì)接軌，特別是在知識(shí)產(chǎn)權(quán)、補(bǔ)貼等頻繁受到別國指責(zé)的政策方面，要強(qiáng)化政策適應(yīng)性調(diào)整，并建立政策對(duì)話機(jī)制。同時(shí)，科技創(chuàng)新政策的制定與落實(shí)更需要“用戶”的參與，有政策受眾的參與體驗(yàn)，才能永葆政策動(dòng)力與活力。

當(dāng)前，正是我國中長期科技發(fā)展規(guī)劃綱要、國家“十三五”科技創(chuàng)新規(guī)劃檢查評(píng)估，以及新一輪中長期科技發(fā)展規(guī)劃綱要、國家“十四五”科技創(chuàng)新規(guī)劃制定的關(guān)鍵時(shí)期，我國科技政策要有新理念、新思路、新舉措，呼應(yīng)國內(nèi)外科技創(chuàng)新需求，支撐、引領(lǐng)和激勵(lì)世界科技強(qiáng)國建設(shè)，要從制度層面解決現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)的迫切需求與科技有效供給不足的主要矛盾，打通利益主體之間的壁壘，解決科技創(chuàng)新政策落實(shí)難的問題；要從管理層面激發(fā)創(chuàng)新主體的活力，增強(qiáng)科研人員的獲得感，營造良好科技創(chuàng)新環(huán)境；要從技術(shù)層面科學(xué)布局國家重大戰(zhàn)略技術(shù)，著力構(gòu)建完備的技術(shù)創(chuàng)新體系，梳理出“卡脖子”技術(shù)清單，集中專門力量攻克技術(shù)難題。