面向城鄉(xiāng)土地發(fā)展權(quán)公平配置的規(guī)劃研究

邢博文1，

1.陜西省土地工程建設(shè)集團(tuán)有限責(zé)任公司 陜西 西安 710075

2.陜西地建酒店管理有限責(zé)任公司 陜西 西安 710075

1 引言

近年來，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程速度加快，很多地區(qū)都在落實縣一級的村落拆遷和合并工作。在這個過程中，出現(xiàn)城鄉(xiāng)居民居住環(huán)境的重新大規(guī)模建設(shè)和規(guī)劃，以及土地資源的快速開發(fā)。但從社會上的發(fā)展來看，因為土地開發(fā)導(dǎo)致的利益爭端已成為社會熱點問題，出現(xiàn)要么暴利、要么暴損的現(xiàn)象，也衍生出“拆二代”的說法。在這個背景下，土地發(fā)展權(quán)問題受到社會各界的廣泛關(guān)注，并產(chǎn)生大量的研究。在我國特殊的土地制度之下，如何準(zhǔn)確界定土地發(fā)展權(quán)的特征和流轉(zhuǎn)機制，推動城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略之下的公平配置，是需要我們深入研究的問題。

2 規(guī)劃視角下的土地發(fā)展權(quán)與發(fā)展權(quán)配置

土地發(fā)展權(quán)指的是在對土地進(jìn)行利用的基礎(chǔ)上實現(xiàn)再開發(fā)的權(quán)利。其與土地所有權(quán)相分離，詳細(xì)點論述就是變更土地使用權(quán)性質(zhì)的權(quán)利。這項權(quán)利是土地所有權(quán)權(quán)利中的一項，可以在一定程度上彌補土地使用權(quán)制度的缺陷。這項權(quán)利具有抽象性、潛在性、政策性和工具性特征，在我國也被稱為“土地開發(fā)權(quán)”，概念界定為“將農(nóng)地和其他非建設(shè)用地開發(fā)為建設(shè)用地，并從土地開發(fā)中獲取土地增值收益的權(quán)利?！?/p>

2.1 土地發(fā)展權(quán)是進(jìn)行土地規(guī)劃控制的合法依據(jù) 我國的土地制度是公有制制度，對土地所有權(quán)和用途管控方面，相比西方國家有很大區(qū)別。在我國法律上，對于土地發(fā)展權(quán)的概念，并沒有明確界定，但對其相對應(yīng)的實質(zhì)內(nèi)容，有一定的隱性說明。有研究人員將我國的土地發(fā)展權(quán)體系特點總結(jié)為“兩級雙軌”，其中，“兩級”是指這項權(quán)利的管理包括“上級政府對下級區(qū)域的新增建設(shè)用地許可”與“地方政府對建設(shè)項目用地的規(guī)劃許可”；“雙軌”則對應(yīng)城鄉(xiāng)二元土地制度，對城鄉(xiāng)建設(shè)管控進(jìn)行區(qū)別對待，帶來國有土地具有完整發(fā)展權(quán)、而農(nóng)村集體土地發(fā)展權(quán)受到壓抑的現(xiàn)實情況。我國各個層級進(jìn)行土地規(guī)劃控制，是建立在這項權(quán)力的基礎(chǔ)上的，對建設(shè)用地進(jìn)行分配、控制和開發(fā)安排。

2.2 土地發(fā)展權(quán)配置是進(jìn)行土地規(guī)劃控制的支撐政策 在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，對土地開發(fā)情況進(jìn)行規(guī)劃控制，可以優(yōu)化城鎮(zhèn)建設(shè)，提高資源利用率。但是其中也存在一些不足之處，比如利益分配不均、刺激以獲取土地增值收益為目的的尋租行為等。在當(dāng)前的規(guī)劃體系下，劃分為城市/開發(fā)區(qū)的土地，往往價值會提升，租金上漲；而劃分為農(nóng)業(yè)發(fā)展/滋源保護(hù)區(qū)的土地，往往價值會降低，租金受損。而這種情況，與土地所有者實施的經(jīng)濟行為無關(guān)，歸屬屬于“意外”的收益或損失?；诖?，國家需要對規(guī)劃進(jìn)行科學(xué)控制，在有效落實土地規(guī)劃的基礎(chǔ)上，推動地租的再分配和再平衡。在這里，國家提出發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移和發(fā)展權(quán)征購的形式。前者是鼓勵私人交易，將土地發(fā)展權(quán)從一塊土地轉(zhuǎn)移到另一塊土地，這一般用在保護(hù)農(nóng)耕用地、古跡、自然環(huán)境等作用；后者是政府從公共資金中出資收購?fù)恋匕l(fā)展權(quán)，進(jìn)行土地保護(hù)。另外，部分地區(qū)對受到保護(hù)的農(nóng)地提供補貼，從而增加農(nóng)業(yè)地區(qū)的資產(chǎn)性收益。

3 我國土地發(fā)展權(quán)的特征與流轉(zhuǎn)機制

3.1 土地發(fā)展權(quán)的特征 在我國來說，土地發(fā)展權(quán)的特征主要是公共性和商品性，因為我國的土地制度是公有制，按照法律法規(guī)的規(guī)定，國有和集體土地的所有權(quán)是不能流轉(zhuǎn)的，因此土地所有權(quán)的市場價值和功能喪失。按照相關(guān)規(guī)定，可以交易和流轉(zhuǎn)的地權(quán)，是土地的用益物權(quán)，也就是土地使用權(quán)。按照《物權(quán)法》中的詳細(xì)規(guī)定，土地使用權(quán)包括：按照當(dāng)前用途使用或轉(zhuǎn)讓土地的情況(如使用宅基地、二手房交易等)，也包括改變土地使用用途的情況(如通過出讓或劃撥，新設(shè)立城市建設(shè)用地使用權(quán))，而后者就屬于土地發(fā)展權(quán)。

從公共性看，土地發(fā)展權(quán)屬于按照政府要求進(jìn)行自上而下配置的公共資源，針對的是新增建設(shè)用地指標(biāo)。在這里，某個城市獲得的指標(biāo)的高低，直接關(guān)系到進(jìn)行城建的能力，也關(guān)系到城市化的進(jìn)展。而對于城市來說，既然這個指標(biāo)是國家安排來的公共資源，那么就必須作為城市所有居民的共享資源，而不能讓其中某一部分居民或區(qū)域獨占。這意味著城市下屬的農(nóng)村也擁有城市化的權(quán)利，因此與城市一起具有與城市地區(qū)公平分享開發(fā)權(quán)利和開發(fā)指標(biāo)的機會。

從商品性看，進(jìn)行土地開發(fā)的機會和指標(biāo)是有限的，受到國家總體規(guī)劃和城市規(guī)劃以及政策法規(guī)的限制，這使得土地發(fā)展權(quán)成為稀缺資源，市場價值較高，尤其是對于大城市。當(dāng)前我國法律禁止農(nóng)村地區(qū)自主進(jìn)行城市開發(fā)，這意味著地方政府可以控制土地發(fā)展權(quán)配置，占有其市場價值。

3.2 土地發(fā)展權(quán)的流轉(zhuǎn)機制 在我國，土地發(fā)展權(quán)的流轉(zhuǎn)機制是政府主導(dǎo)的征地開發(fā)機制，也是實現(xiàn)土地商品化的主要形式。地方政府可以通過征地開發(fā)獲得土地出讓金，發(fā)揮土地發(fā)展權(quán)的商品性價值。進(jìn)行征地開發(fā)，主要涉及三個環(huán)節(jié)：一是規(guī)劃，編制城市規(guī)劃，針對土地發(fā)展權(quán)給出具體的用途和指標(biāo)；二是征地，借此將集體土地轉(zhuǎn)化為國有土地，為進(jìn)行城市開發(fā)奠定基礎(chǔ)；三是轉(zhuǎn)讓，借助招拍掛或協(xié)議出讓等方式，發(fā)揮土地發(fā)展權(quán)的市場價值，獲得土地出讓金。

在這個征地開發(fā)的環(huán)節(jié)中，規(guī)劃的作用很容易被忽視，但實際上土地發(fā)展權(quán)價值的發(fā)揮，是因為規(guī)劃工作對其進(jìn)行賦權(quán)，如果在征地到轉(zhuǎn)讓期間沒有利用規(guī)劃進(jìn)行土地用途的轉(zhuǎn)變，那么農(nóng)地依然是農(nóng)地，不具備增值的價值；同時，區(qū)位和條件相差不大的土地，進(jìn)行的規(guī)劃指標(biāo)或用途不同，價值也會出現(xiàn)很大差異?；诖耍?guī)劃指標(biāo)的落實對于土地發(fā)展權(quán)價值的發(fā)揮有決定性作用。按照我國的規(guī)定，規(guī)劃指標(biāo)隨土地一起出讓后，其價值直接轉(zhuǎn)化成土地出讓金，而這已成為我國地方政府預(yù)算中不可或缺的一個部分。

總結(jié)來說，在公有制土地制度的基礎(chǔ)上，因為城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢的深入，我國逐漸形成比較完善的土地發(fā)展權(quán)配置體系，以地方政府為主導(dǎo)，通過“規(guī)劃-征地=轉(zhuǎn)讓”的流程，推動土地發(fā)展權(quán)的統(tǒng)一配置和流轉(zhuǎn)，將其價值轉(zhuǎn)化成土地出讓金，并納入地方政府的財政預(yù)算。

4 城鄉(xiāng)土地發(fā)展權(quán)公平配置的途徑與依據(jù)

4.1 將土地增值收益轉(zhuǎn)移支付作為途徑 土地發(fā)展權(quán)的公平配置，指的是推動土地發(fā)展權(quán)實現(xiàn)城鄉(xiāng)共享，盡量保證其平衡，而避免出現(xiàn)“暴利-暴損”問題。但是考慮到現(xiàn)實實際的條件比較復(fù)雜，在進(jìn)行操作時，并不能保證絕對的公平，單可以借助政策的發(fā)揮盡量進(jìn)行控制，避免規(guī)劃控制帶來副作用。按照我國的制度模式，進(jìn)行土地發(fā)展權(quán)的配置，是全國統(tǒng)一的，進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)也是全國統(tǒng)一的，不是說按照土地私有制的規(guī)定進(jìn)行。按照我國的法律規(guī)定，土地出讓金是土地發(fā)展權(quán)的市場價值的體現(xiàn)，因此應(yīng)當(dāng)歸屬公共財政?；诖耍胪苿油恋匕l(fā)展權(quán)公平配置的發(fā)展，以地方政府為主導(dǎo)，對土地增值收益進(jìn)行再分配，就是一種有效的方式。而這就被稱為“土地增值收益轉(zhuǎn)移支付”。

在城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢下，對于城鄉(xiāng)發(fā)展的計劃是按照國家要求統(tǒng)一規(guī)劃的，其中的重點目標(biāo)在于推動城市開發(fā)和鄉(xiāng)村保護(hù)，而土地發(fā)展權(quán)公平配置是進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃的基礎(chǔ)依據(jù)。為了保證在城鄉(xiāng)之間實現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)公平配置，需要政府按照一定比例將獲得的增值收益返回一部分給農(nóng)村地區(qū)，作為對其開發(fā)和保護(hù)的補償。比如為了提高農(nóng)民發(fā)展農(nóng)業(yè)和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的積極性，可以在市級和縣級層面，按照土地出讓金的比例，建立專項“鄉(xiāng)村土地保護(hù)基金”，然后由相應(yīng)的農(nóng)村地區(qū)按照村集體的單位進(jìn)行分享。按照“權(quán)責(zé)對等”原則，可以將各個農(nóng)村接受轉(zhuǎn)移支付的金額，與它們承擔(dān)的土地保護(hù)的責(zé)任或面積相掛鉤，也就是說，將農(nóng)村地區(qū)落實土地保護(hù)的責(zé)任，轉(zhuǎn)化成分享城市土地開發(fā)紅利的“股票”。這樣可以讓農(nóng)村地區(qū)在穩(wěn)定土地開發(fā)利用的情況下，擴大土地保護(hù)面積，同時增加資產(chǎn)性收入。

在我國來說，按照法律規(guī)定，土地出讓金收益是明確列入政府預(yù)算中的，相關(guān)制度從2007年1月1日開始實施，所有的土地出讓金收益都被列入政府預(yù)算中，并被收繳上交給地方國庫。而每一年開始，政府財政部門就負(fù)責(zé)針對土地出讓金編制預(yù)算和決算，進(jìn)行公開匯報，并重點提出“向新農(nóng)村建設(shè)傾斜”。

隨著我國法律體系的不斷完善，預(yù)算制度不斷優(yōu)化，對于土地出讓金制度也越來越規(guī)范化和透明化。而結(jié)合國家給出的規(guī)劃安排，地方正度財政部門可以對土地出讓金項目進(jìn)行整合，明確其中用于農(nóng)村土地保護(hù)的比例。對于這部分資金的安排，可以考慮地方上的預(yù)算決算制度，周期性向農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付。同時，為了保證這些工作的落實，需要加強監(jiān)督控制工作，進(jìn)行督查，考察過去和現(xiàn)在農(nóng)村土地的利用開發(fā)情況，進(jìn)行匯總分析，更新相關(guān)數(shù)據(jù)，結(jié)合實際情況確定每個農(nóng)村應(yīng)享有的土地保護(hù)基金份額。這樣，可以促進(jìn)規(guī)劃從圖紙向動態(tài)性、政策性轉(zhuǎn)變。

4.2 將規(guī)劃指標(biāo)核算作為依據(jù) 想要實現(xiàn)上述土地發(fā)展權(quán)公平配置的途徑，首先需要明確轉(zhuǎn)移支付的比例。規(guī)劃指標(biāo)是界定土地發(fā)展權(quán)的載體，因此可以借助對主要規(guī)劃用地指標(biāo)的城鄉(xiāng)配置的核算，來確定轉(zhuǎn)移支付的大概比例。聯(lián)系我國土地所有權(quán)發(fā)展實際，有兩類規(guī)劃指標(biāo)對城鄉(xiāng)土地發(fā)展權(quán)公平配置起著關(guān)鍵性作用：一是規(guī)劃期內(nèi)新增城市經(jīng)營性建設(shè)用地的數(shù)量。這里指的是可以投入招拍掛，并成為土地出讓金主要來源的用地指標(biāo)；規(guī)劃期內(nèi)新增城市經(jīng)營性建設(shè)用地的數(shù)量，決定了一個規(guī)劃所產(chǎn)生的土地發(fā)展權(quán)收益。二是生態(tài)用地和耕地保護(hù)的數(shù)量。這是新時期國家開展規(guī)劃剛性控制的主要目標(biāo)，其數(shù)量決定了新增土地發(fā)展權(quán)同時所必須承擔(dān)的規(guī)劃責(zé)任。

在理想的城鄉(xiāng)土地發(fā)展權(quán)公平配置狀態(tài)下，經(jīng)營性建設(shè)用地指標(biāo)與土地保護(hù)指標(biāo)應(yīng)當(dāng)根據(jù)城市地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)的面積，按比例配置。只有這樣配置，才能使城市地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)所占有的開發(fā)機會及保護(hù)責(zé)任相等，完全消除土地發(fā)展權(quán)意義上的城鄉(xiāng)土地二元差異。然而在現(xiàn)實中，規(guī)劃方案往往將經(jīng)營性建設(shè)用地集中安排在城市地區(qū)，而保護(hù)性用地則集中安置在農(nóng)村地區(qū)。因此，應(yīng)定量比較規(guī)劃方案的實際指標(biāo)配置情況與理論上的公平配置情況的差距，進(jìn)而計算向農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移支付的比例。

有研究表明，如果農(nóng)村地區(qū)面積＞城市地區(qū)面積時，在土地發(fā)展權(quán)公平配置的原則下，城市土地開發(fā)增值收益的大部分都應(yīng)用于反哺農(nóng)村。當(dāng)然，我國各個地區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展速度都很快，而其中可能帶來影響各因素很多，所以很難嚴(yán)格按照公平配置原則在城鄉(xiāng)之間平衡分配土地出讓金。但是考慮未來的城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，縮短城鄉(xiāng)之間的差距，仍然有必要建立科學(xué)的與規(guī)劃指標(biāo)配置相掛鉤的城鄉(xiāng)土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移機制，這對于進(jìn)一步推動我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展有積極意義。

5 結(jié)語

土地發(fā)展權(quán)是我國進(jìn)行規(guī)劃控制的合法依據(jù)，對其的公平配置是保證規(guī)劃合理進(jìn)行的基礎(chǔ)。但是考慮我國土地所有制的特點，在進(jìn)行規(guī)劃控制時也可能帶來一些問題，尤其是對農(nóng)村地區(qū)，土地的開發(fā)利用很容易被限制。因此需要建立土地發(fā)展權(quán)的公平配置途徑，一方面促進(jìn)土地開發(fā)利益的城鄉(xiāng)共享，另一方面促進(jìn)規(guī)劃剛性控制的有效實施。

我國的土地發(fā)展權(quán)具有商品價值，屬于城鄉(xiāng)共享的公共資源種類。在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的過程中，需要充分發(fā)揮土地公有制的優(yōu)勢，促進(jìn)土地發(fā)展權(quán)價值在城市和農(nóng)村地區(qū)的公平分配。另外，土地發(fā)展權(quán)的流轉(zhuǎn)機制，是依據(jù)地方政府進(jìn)行統(tǒng)一配置和流轉(zhuǎn)的，其中的關(guān)鍵在于規(guī)劃指標(biāo)的獲取，其市場價值是土地增值收益的來源之一。這樣一來可以將土地增值轉(zhuǎn)移支付作為土地發(fā)展權(quán)公平配置的途徑。

考慮我國城市和農(nóng)村地區(qū)發(fā)展差距較大的問題，實現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)的公平配置需要結(jié)合城鄉(xiāng)規(guī)劃的進(jìn)展，建立完善的政策體系。在實際操作時，需要以城市的開發(fā)邊界為依據(jù)，將邊界以外的農(nóng)村地區(qū)作為土地增值收益的轉(zhuǎn)移對象；而城鄉(xiāng)之間增值收益的分配比例，需要結(jié)合各個地區(qū)的規(guī)劃指標(biāo)的獲取進(jìn)行簡單預(yù)算。農(nóng)村地區(qū)需要以每個村集體為單位獲取各自的增值收益，同時結(jié)合“權(quán)責(zé)對等”的原則，將獲取的這部分收益的大小與其應(yīng)承擔(dān)的土地保護(hù)責(zé)任相掛鉤。