土地閑置問題及其解決對策

李書慧 王 霞

河南省正陽縣國土資源局執(zhí)法監(jiān)察大隊

土地閑置問題及其解決對策

李書慧 王 霞

河南省正陽縣國土資源局執(zhí)法監(jiān)察大隊

目前全國城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)共有閑置、空閑和批而未供的土地約400萬畝，相當(dāng)于全國一年新增建設(shè)用地計劃指標。大量的土地閑置，導(dǎo)致了土地低效利用和資源浪費，影響了城市空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和城市功能的提升， 造成了諸多不良影響。在土地供給日益緊張的情況下，如何預(yù)防土地閑置，盤活已閑置土地，達到土地利用效率最大化，是擺在各級政府及土地管理部門亟待解決的問題。為此，本文主要對土地閑置問題進行了分析，并提出了相應(yīng)的解決對策。

土地資源；土地閑置；解決對策

自《土地管理法》實施以來，土地閑置問題大有愈發(fā)愈烈的趨勢。盡管國家三令五申嚴禁閑置土地，但據(jù)了解，仍有大量的閑置土地存在而且數(shù)量繼續(xù)在增長。這些閑置土地不僅浪費了稀缺的土地資源，同時也影響了城市化的進程。近幾年來，各地方的土地后備儲量越來越緊缺，如何充分挖掘現(xiàn)有存量土地的開發(fā)潛力成為了當(dāng)前解決用地矛盾的重要課題。因此控制和處置閑置土地成為了目前盤活存量土地，緩解用地矛盾的重中之重。

一、閑置土地的概況

“閑置土地”是指國有建設(shè)用地使用權(quán)人超過國有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的動工開發(fā)日期滿一年未動工開發(fā)的國有建設(shè)用地。已動工開發(fā)但開發(fā)建設(shè)用地面積占應(yīng)動工開發(fā)建設(shè)用地總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足百分之二十五，中止開發(fā)建設(shè)滿一年的國有建設(shè)用地，也可以認為為閑置土地。

對于已出讓而被閑置的土地，目前國土部門清理手段依然有限。閑置土地清理看似簡單，實則涉及閑置情況的認定、處罰手段等一系列問題。這也是一直以來，閑置土地難以得到有效控制的主要癥結(jié)。由于修訂前的《辦法》對“動工開發(fā)”無明確標準，在很多地方，開發(fā)商往往挖個大坑，就代表著地塊已經(jīng)開工；通過建個圍擋，就表示超過1/3的面積已經(jīng)動工建設(shè)了。修訂后的《辦法》閑置土地定義涉及的“動工開發(fā)”、“已投資額、總投資額”進行了解釋，強調(diào)實際動工，并對動工進度有一定要求，因而國土部門必須注重現(xiàn)場調(diào)查，減少開發(fā)商蒙混過關(guān)的情形。

二、土地閑置的主要問題

1、土地閑置的原因。造成土地閑置的原因是多方面的，有客觀因素也有主觀因素。對市場規(guī)則制訂者和維護者的政府及管理部門而言，市場機制的缺位、法律體系的缺陷、管理理念的陳舊以及技術(shù)手段的落后是問題的根本。這使得土地投機行為成為了可能，開發(fā)商通過各種形式的囤地、炒地來牟取暴利。但從整體上看，由于政府行為造成閑置的土地比例大、協(xié)商查處難度大，再加上較早出讓的“毛地”拆遷難，以閑置土地為主的房地產(chǎn)違法違規(guī)用地查處結(jié)案率比較低，從而使得政府成為了土地閑置的更主要因素。國土部土地利用司司長廖永林在答記者問中明確指出：目前土地閑置大體分兩類，企業(yè)自身原因造成的占46%，另外占54%的閑置土地主要是政府原因造成的。

2、土地閑置的危害。土地閑置的本質(zhì)是浪費了寶貴的土地資源，加劇了人地矛盾，同時占用了大量的建設(shè)用地指標。于是，一些城市出現(xiàn)了奇怪的現(xiàn)象：一邊是“老地王”撂荒多年，不見動工；另一邊卻是地價飆漲，“新地王”接連誕生。如北京、廣州等一線城市，房價高得驚人，海南、江蘇等不少城市，房價也都是奇高。統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，這些房價奇高地區(qū)，也是土地閑置的“重災(zāi)區(qū)”。這也說明高房價與閑置土地有著必然的聯(lián)系。相當(dāng)數(shù)量的土地被故意囤積或倒賣，開發(fā)企業(yè)通過炒作房價、地價賺取暴利，導(dǎo)致開發(fā)的房地產(chǎn)價格上升。

三、閑置土地的解決對策

1、適時征收土地增值稅。土地閑置的根本性動機之一在于企業(yè)進行土地投機，試圖獲得自然增值，而稅收手段可以剝奪企業(yè)這種不勞而獲的收益，從根本上消除土地閑置的動力。實際上，采用稅收手段抑制土地投機、處置閑置土地已經(jīng)是國際慣例，稅收手段處置閑置土地不但能夠有效抑制土地閑置，而且對經(jīng)濟發(fā)展的負面作用也可大大降低。

2、依法征收土地閑置費?！秶鴦?wù)院關(guān)于促進節(jié)約集約用地的通知》中明確規(guī)定土地閑置滿一年不滿兩年的，按出讓或劃撥土地價款的20%征收土地閑置費。這樣開發(fā)企業(yè)將不得不考慮閑置土地成本，如果土地超過一年不開發(fā)，開發(fā)企業(yè)就必須為此支付一筆數(shù)額不小的土地閑置費。這將迫使開發(fā)企業(yè)因巨額的土地閑置費而放棄囤地。

3、堅決收回閑置土地使用權(quán)?！秶鴦?wù)院關(guān)于促進節(jié)約集約用地的通知》中明確規(guī)定土地閑置滿兩年、依法應(yīng)當(dāng)無償收回的，堅決無償收回，重新安排使用；不符合法定收回條件的，也應(yīng)采取改變用途、等價置換、安排臨時使用、納入政府儲備等途徑及時處置、充分利用。通過這項措施，可以有效處理那些長期閑置的土地。政府收回土地后，可以通過掛牌、招標、拍賣等方式將土地重新出讓給更有實力的土地開發(fā)企業(yè)。

4、強化合同管理，嚴格項目竣工驗收和審查土地出讓合同，嚴格約定建設(shè)項目投資額、開竣工時間、規(guī)劃條件、價款、違約責(zé)任等內(nèi)容。同時出讓方出讓土地時應(yīng)該同時強調(diào)相關(guān)的土地政策，使開發(fā)企業(yè)了解相關(guān)政策，積極開發(fā)建設(shè)。

5、加強項目用地批后管理，提高土地節(jié)約集約利用水平。建立建設(shè)項目監(jiān)管信息系統(tǒng)，做到專人專機負責(zé)制，及時輸入有關(guān)信息，強化建設(shè)項目用地開發(fā)利用全過程的監(jiān)督檢查，這樣可以有效防止一些開發(fā)企業(yè)擅自改變土地利用條件、建設(shè)用地批而不用和低效利用、甚至閑置浪費等現(xiàn)象，進而提高土地節(jié)約集約利用水平。

6、改革登記機制，提高土地部門的監(jiān)管效率。如何創(chuàng)新土地登記機制，提高土地部門對土地監(jiān)管的效率，目前很多地方都在摸索創(chuàng)新。筆者認為，土地部門可以改變以往一律按照土地用途頒發(fā)相對應(yīng)年期土地證的做法(如經(jīng)營性用地為40年，住宅用地為70年，工業(yè)用地為50年)，可以根據(jù)實際情況，對新出讓的土地頒發(fā)臨時的土地權(quán)證。

四、結(jié)束語

綜上所述，當(dāng)前我國正處于工業(yè)化和城市化加速推進的過程中，發(fā)展離不開建設(shè)，而我國的土地利用卻呈現(xiàn)日益緊張甚至供求失衡的狀況，而究其原因并不只是供應(yīng)量的問題，土地閑置造成的供求不平衡也是重要原因。土地閑置，是當(dāng)前各地普遍存在的1個突出問題，解決好這個問題，對于充分利用有限的資源，搞好經(jīng)濟建設(shè)和社會建設(shè)、保障民生至關(guān)重要。

[1]宋才發(fā).關(guān)于閑置土地處置的法律探討[J].河北法學(xué)，2011，38-44

[2] 張雪.關(guān)于土地閑置及解決對策的探討[J].河北農(nóng)業(yè)科學(xué),2010(04).